一、精细化管理在税收征管中的内涵
二、在现实条件下推行税收精细化管理的重要作用
三、实施税收征管精细化的必要条件
四、精细化在税收征管中的具体运用
五、提高税收征管精细化水平的主要途径
内 容 摘 要
“完善征管体制、夯实征管基础，强化税源管理，优化纳税服务，实现科学化、精细化管理，提高税收征管的质量和效率”是国家税务总局2004年7月全国税收征管工作会议提出的新时期征管工作的总体要求。本文就精细化管理的内涵以及在现实条件下推行税收精细化管理的重要作用，结合税收工作实际，就实施税收征管精细化的必要条件、具体运用和主要途径进行了探索，旨在现实中有一定的实用性和借鉴性。
试论精细化管理在税收征管中的运用
随着国税部门新一轮征管改革的顺利实施、信息技术的充分运用，税收管理的环境、条件、目标与要求等要素发生了很大变化，各要素之间的关系也日益变得重要、复杂且富有现实价值。在这种背景下，如何协调好各要素之间的关系，处理现代税收管理问题，提高征管质量效率，彻底解决“疏于管理，淡化责任”的问题,显得越来越重要。精细化管理理念的出现，为税收征管提供了一个新思路。
一、精细化管理在税收征管中的内涵
精细化管理是源于发达国家的一种现代管理理念，它使管理建立在对事物和系统理性认识的基础上，注重决策的周密性和操作的细致性，“精细化”是效率管理的核心要素，是效率管理的总体要求和必然体现。从通俗的角度去理解，它包括四个层面的含义，一是必须细化管理岗位和职责；二是必须细化管理环节和流程；三是必须细化具体的操作标准；四是必须细化工作目标和考核。（注：精细化管理基本原理来自于系统论、控制论、信息论等综合学科）
把精细化管理理念运用于税收征管工作，它是指各级税务机关按照国家税收法律、法规的规定，按照精确、细致、深入的要求，明确职责划分，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免大而化之、松而散之的粗放式管理，抓住薄弱环节，采取重点措施，不断提高管理对象、管理内容、管理手段、管理方法、管理协作和管理考评的精细化管理水平。
精细化管理理念落实到具体的征管工作中，就是要明确税收管理人员做什么、怎么做、做到那种程度等问题。就是要求工作制度和流程细致化、规范化，管理责任具体化、明确化。把整个征管工作的重心前移，把以目标管理为重点的模式转变为对整个征管流程的精细管理模式，把事后单一的质量监控转变为对整个征管过程的全面监控，把被动的解决问题转变为动态的解决问题。它要求管理活动中的每一个步骤都要精心，每一个环节都要精细，每一个岗位人员都要到位、尽职，它的最终目的就是把大家平时看似简单、很容易做的事情用心、精心地做好，也就是把小事做细，每一项工作结果都要在精品、效率上下功夫。
二、在现实条件下推行税收精细化管理的重要作用
树立和落实科学发展观。如今我国的社会主义市场经济体制日臻完善，国民经济持续快速增长，只有及时推行税收精细化管理，才能全面有效地组织税收收入，增加国家财政收入，增强作为重要经济杠杆之一的税收对宏观经济的调控力度和作用，确保整个经济的健康协调发展，同时也可保证税收的可持续增长。
加快推进依法治税进程。依法治税是税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方向，它体现并贯穿于税收管理整个过程。只有通过精细化管理，才能使每位执法者在税收管理的每一个环节、每一道程序上都依法办税、规范执法，一旦出现执法过错，也可及时追究执法者的过错责任，从而在根本上保证税收执法行为的规范性。
提高税收征管的质量和效率。推行精细化管理后，由于专业分工愈加精细，工作目标和要求愈加具体，这就要求每一位执法者必须在其岗位上依据自身的职责，既不能“缺位”，也不得“越位”，且只能按照规定的工作规程和规定的各项要求来操作，一切按程序进行，从而使整个管理过程变得更加顺畅，其管理质量和效率也就会大大提高。
加快干部队伍建设。推行精细化管理后，由于工作岗位分工职责明确，各项制度逐步健全，这就为广大执法者提出了更加严格的要求，必须加强自身的业务学习，全面提高自身素质，才能够胜任不同岗位的工作要求。需要税务干部在具体工作中不断改进工作作风、工作方法和工作态度，从而为国税机关塑造良好的社会形象。（注：税务人员业务主要包括税收、会计、法律、计算机应用、文书写作、语言交流等）
三、实施税收征管精细化的必要条件
(一)充分的信息资源
信息量占有的多少直接影响着管理的深度和质量，只有大量拥有和使用信息，才能为管理提供条件。因此，及时获取和使用信息资源，全面实现各类信息资源的共享，是实现税收征管精细化的前提。
(二)高素质的干部队伍
税收征管精细化管理的程度需借助税收信息化建设水平、征管流程设计水平和控制力等等因素，但真正决定税收管理精细化程度的因素是人。再好的制度办法必须靠人去实施，而人的素质又是直接影响工作质量的重要因素。因此，干部队伍整体素质的高低是推行税收征管精细化成败的关键。
(三)健全的机制制度
精细化管理的核心就是实施过程控制，只有建立一套完整的机制制度，才能实现过程的规范运作。因此，税收征管精细化管理最重要的一点，就是科学合理配置各种税收要素，建立健全业务操作规范，搭建运行机制，以确保税收征管精细化的有效实施。
(四)科学合理的组织体系
任何管理活动的进行，都需要一定的机构来组织实施，否则就是一盘散沙，再好的机制、制度都无法落到实处。征管机构设置的科学化程度直接决定着管理活动的效能，也决定着税收征管精细化管理的程度。因此，建立起一个规范统一、科学严谨、高效务实的征管组织体系，是实现税收管理科学化、精细化的基本保障。
四、精细化在税收征管中的具体运用
（一）征管新模式的确立
随着近年来推行税收专业化管事制度，实施金税一期、二期工程，用信息化
支撑征管运行机制，税收征管信息集约化处理程度得到了较大提高。按照国家税务总局提出的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查，强化管理”的34字税收征管新模式得到了贯彻落实并有效运行，应该说是全面实施精细征管的一个前奏，笔者所在的宜宾县国税系统近年来也在围绕征管模式作精细化探索，只不过以前“精细化”这个名词还没有在税收工作上提炼出来，已不自觉地开始走精细化路子。（注：34字税收征管模式是国家税务总局2003年经过多年的实践和完善提出的）
征管新格局的构建
以机构调整、业务重组、职能界定、机制优化为重点，分类构建税收征管工
作新格局已启动实施。以宜宾县国税局为例，目前已在全县范围内实施了一级稽查，征收、管理、稽查之间形成了相互监督、相互制约、配合密切的良性互动关系，实施了机关基层一体化。进一步收缩了农村征管机构，规范机关内设机构，优化组合征管业务，整合征管资源，修订完善岗职体系，一个较为完善的征管新格局初步形成。
（三）实施精细化征管新举措
积极实施探索精细化管理，是国税部门近年来加强征管工作的一条新路子，
宜宾县国税局近年来也积极加大步伐。一是强化征管质量考核。2002年7月起，结合自身实际，制定了《宜宾县国税局征管质量考核实施办法》（试行），以“征管十率”十个指标考核征管工作，2004年又以《宜宾县国税局税收执法监督考核实施办法》（试行）取代征管质量考核工作，进一步细化考核内容。二是推行分类管理。对纳税人按不同规模、不同行业等标准分类，摸索征管规律，确定管理办法，主要按重点企业、一般纳税人、小规模纳税人和个体户实施分类管理。三是建立落实税务与工商信息交换制度，加强国、地税之间的协作配合，实现信息共享，防止漏征漏管，加强与公安部门配合，打击偷逃税。四是积极开展纳税评估，开展纳税信誉等级评定。评估的重点是零申报、负申报企业，“双定”户和重点税源。如在2005年的双定工作中，推出了双定定税新举措---“四同定税法”，即对相同地段、相同行业、相同规模的个体工商业户纳税人按相同的标准核定税额，既做到了公平，又得到了纳税人的普遍认同，各种争议下降了50%。五是依托科技强化征管。金税工程越来越发挥出巨大的生命力，利用增值税发票偷漏税的空间已越来越小，“一窗式”、“一户式”管理已得到普遍运用。
优化纳税服务
如何优化纳税服务，宜宾县国税局积极转变思想观念，
深入开展“为纳税人服务，让纳税人满意”活动，制定了纳税服务工作流程、工作规范，并按照“一窗式”、“一户式”、“一站式”的要求，简化办事程序，提高办事效率。如办税服务厅推出了“限时服务承诺制”、“首问负责制”、“为纳税人服务二十个怎么办？”，极大地方便了纳税人，受到了纳税人的普遍好评。
五、提高税收征管精细化水平的主要途径
(一)完善机制制度，理顺工作职责
1．合理配置四大系列工作职能。按照“统一、效能”的原则，科学配置征收、管理、稽查、法律救济四个系列的职能。各系列的职责应清晰明了，避免交叉和重叠。笔者认为征收职能主要包括受理和审核纳税申报、税款征收、处理逾期申报和缴款、计划会计统计等；管理职能主要包括咨询辅导、税务登记与认定、核定申报方式与定额、发票管理、交叉稽核、减免缓退税审批、纳税评估、税源监督与日常检查等；稽查职能主要包括查处涉税违法案件和组织税收专项检查等；行政救济职能主要包括税务行政复议、诉讼和赔偿等。
2．建立健全岗责体系。按照“简并、精细”的原则以及专业化管理的要求，建立健全四大系列的岗责体系，明确各系列内部岗位及其职责、工作责任和工作目标。使各岗位相互衔接、相互协调，尽量避免出现岗位缺位和职责交叉，但同时应防止岗位设立的随意性。建议征收系列按对应的税收征管业务流程的咨询、受理两大节点设置，分为综合服务、申报纳税、发票管理三大类窗口岗位和内部管理类岗位；管理系列按对应的税收征管业务流程的调查、核批、评估三大节点设置，分为综合管理类和税源管理类岗位；稽查系列按对应的税收征管业务流程的检查、审理、执行三大节点设置，分为选案类、检查类、审理类、执行类岗位；行政救济系列主要设立法制和救济两大类岗位。
3．建立前后台工作机制。按照《税收征管法》和《行政许可法》的要求，逐步建立前后台工作机制，改变纳税人多点跑、税务机关多头管理的状况。把办税服务厅作为税收征管的前台，把管理、稽查等其他征管部门作为后台。纳税人向税务机关提出的管理服务需求，原则上都由办税服务厅受理，实行首问责任制、首办责任制和限时办结制；不能在办税服务厅即时办结的，通过“一站式”受理窗口前台受理后台办结，办理结果由税收管理员告知或送达纳税人。（注：前后台工作机制已开始实行，但仍需完善相关工作。）
4．建立健全税收管理机制制度。从税收征管精细化的要求出发，对现有征管流程进行科学设计和再造，建立流水线式的税收管理方式，做到环环紧扣、相互制约、相互促进，形成环节清晰、操作清楚、质量明确的科学流程体系。具体说，就是将当前的税种管理改按环节管理，形成覆盖税源监控、税款征收、税收执法、纳税服务、工作监督与考核在内的运行机制；同时，对现有各项工作制度进行整合和完善。为适应税收工作的发展，目前应尽快建立税收管理员制度、一般纳税人管理工作规范、小规模纳税人管理工作规范、个体工商户管理工作规范、纳税评估约谈暂行办法、重点行业的税收征管暂行办法等一系列制度办法，初步建立一套操作性强的征管制度体系。
5．建立监控平台，实施绩效考核。为确保四大序列规范协调运作，加强对业务公正、及时的监控，必须建立一个监督考核机制。可以建立一个以县级税务机关为平台，以绩效考核为核心，以工作员为对象，涵盖其整体工作内容的考核机制。在考核内容上对业务工作全方位、全过程进行监控考核；在考核方法上把以往对部门考核改为直接对干部个人考核；在考核标准上对每个岗位的工作进行分解、细化、量化，做到定性考核和定量考核相结合；在考核评判上必须客观公正，公开透明，各项扣分必须列明依据，这个平台的建立可以放在政策法规部门。（注：《税收执法监督考核办法》目前已着手解决四大序列考核）
(二)以人为本，全面提升人员素质
近几年来，虽然随着省、市两级国税机关“能力培训”工程的启动，队伍整体素质较以前相比有较大提高，人力资源的知识结构也趋于合理，基本能够满足当前一般工作的需要。但与税收征管精细化管理对人的要求相比存在较大差距，主要体现在：敬业精神不够、业务能力不高、知识结构不合理等方面。因此，我们必须坚持以人为本的方针，积极采取各种措施，全面提高干部的整体综合素质和技能，以适应精细化管理的需要。首先，从思想上入手，让干部进一步转变观念，树立全新的精细化管理理念，认识到推进精细化管理，不仅可以强化和规范征管工作，增强税务人员的工作责任心，提高工作质量效率，而且能为税制改革和营造公平的税收环境发挥积极作用。使干部由被动的执行者逐步变成自觉的行动者，成为精细化管理积极参与者和实践者；其次，必须加大提高整个干部队伍的业务素质的力度，方式上除了充实高素质税务人才外，主要还是通过培训和岗位练兵从现有人员中挖潜，应从以下几方面入手：
1．建立科学的能力素质评估系统，为实施培训找准切入点。这里说的能力素质是指狭义的税收管理能力。我们长期缺乏一种科学的能力素质评估系统，不能正确评价一个干部真正的工作能力。靠的是停留在领导心目中的个人印象、群众中的反映、考试成绩来体现，具体到哪方面强、哪方面弱，程度如何，没有人清楚。因此，因材施教、合理的教学安排都无从谈起。所以，建立科学的能力素质评估系统很有必要。笔者认为评估系统应包括工作经历、工作绩效、培训情况、知识结构、个人特长、性格爱好等相关内容。
2．因人而异制定教育规划，提高培训效果。在对人的能力素质有了正确的评估后，按不同的能力差异或不足之处进行分类，分别制定合理的培训计划和培训目标，有重点的进行送培。同时在培训方式上应力求方式新颖多样，针对参训人员的年龄特点，可以将课堂教育与实际操作相结合，使之能够最佳的掌握和发挥所学知识。
3．建立人力资源的激励机制，调动干部的主观能动性。目前，国税部门分配体制落后、非领导职务的职数不尽合理，严重的影响了干部的积极性和创造性的发挥。虽然近年来省、市两级国税部门出台了不少激励措施，但并不能从根本上解决收入分配上的“大锅饭”和干部的“晋级”等问题。笔者认为，必须大力推进以“能、岗、效”为标准的收入分配制度改革，实行能级管理制。在目前工资体制很难改革的情形之下，通过对能力、岗位、绩效的评估和考核，拉开收入差距，将干部的能力、工作量和工作成果同个人的经济利益挂钩，充分体现能劳、多劳者多得。同时，适当增加基层非领导职务职数，使基层工作业绩一流的干部，能享受到应有的待遇。逐步建立起人力资源的激励机制，调动税务人员的主观能动性。
(三)创新方式方法，提高征管质量
1．建立税收管理员制度。按照管户必须管事、管事必须到户、责任必须到人的要求，在税源管理部门建立税收管理员制度。主要职责是负责对纳税户的税源管理工作，不承办征收税款、审批减免缓税、进行处罚等事务。在属地管理的基础上，按纳税人的规模和税源分布状况，实施分类管理。税源管理责任要按户落实到人，其工作目标是“征管档案完整率”、“管理信息正确率”、“综合管理绩效率”、“税收服务满意率”均达到100％。税收管理员要定期轮岗，使其得到全面锻炼，不断提高工作水平。
2．实施分类管理。以税收管理员制度为基础，按照一般纳税人、小规模纳税人、个体工商户进行分类管理，并建立相应的管理流程，内容涵盖工作事项、工作目标、工作流程、工作时限等。以规范的操作来推进精细化管理的实施。
3．全面推行纳税评估和约谈。建立纳税评估的立体工作机制。由县局征管部门负责纳税评估综合性管理制度的建立和落实，税政管理部门负责各税种纳税评估的业务需求，建立并完善相应的纳税评估指标体系；县局政策法制部门负责纳税评估工作的组织、指导、考核和监督，也可以根据上级工作安排直接实施对重点企业或重点行业的专项评估；管理部门根据工作计划开展日常纳税评估工作。评估发现属于一般性、技术性纳税偏差的，由管理部门采用纳税约谈或日常检查的方式解决，涉嫌偷逃骗税的，应当移交稽查部门查处。
4．抓大控小，加强重点税源管理。重点税源是指在当地经济发展中起支柱作用，对国税税收收入产生较大影响的企业或行业。对其采取驻厂管理、专业管理和分类管理等形式，按照信息采集、监控分析、纳税评估、纳税约谈、纳税服务、日常检查等内容，建立重点税源管理办法，强化重点税源管理责任。建立局领导直接对重点税源的联系制度。
(四)加强基础建设，规范征管行为
1．加强户籍管理，防止漏征漏管。完善和严格税务登记管理制度，加大与工商部门的信息交换，尽快与工商、地税部门通过当地党政网，实现信息共享，同时要建立定期交换信息制度，要做到对管户的异动情况了如指掌；另一方面按照税收征管工作要求，建立制度，严格“四户”（停业户、歇业户、非正常户、注销户）管理。
2．实行“一户式”储存，实现信息共享共用。利用信息化手段，对纳税人的主要涉税资料实行“一户式”储存。同时，加大信息的采集力度，强化数据管理，推进信息集中，进一步提高信息应用水平；另一方面认真做好数据清理工作，确保征管数据的真实、准确。
3．加强发票管理，提高税源监控水平。通过对发票的“双控”管理，加强对税源的监控：一是控票，即落实好发票限额限量供应措施；二是控管，对电脑开票的实行按月申报，对以票管税的实行换票计征。同时，适时推行采用“双向”奖励的办法，开展使用发票的有奖活动。在给予消费者奖励的同时，也给予开具中奖发票的商家一定的奖励；对商业纳税人逐步推行税控收款机开具商业发票收取货款，实现电子化管票、管税，提高发票的监管和税源的监控水平。
4．全面开展纳税服务。把纳税服务纳入日常征管工作范畴，作为税收管理员的一项基本职责。完善纳税服务的标准和措施，建立健全包括宣传咨询、政策发布、申报纳税、法律救济等内容的纳税服务体系，推行人性化服务。重点做好：推行“一窗式”、“一站式”办税服务，为纳税人提供公平、公开、公正和高效的办税环境；优化12366纳税服务热线功能，结合便民卡，进一步加强纳税咨询辅导工作，规范税法公告制度和政策送达制度；拓展服务直通车范围、发挥服务直通车效能，为机构收缩后边远地区纳税人及时办理涉税事项，简化程序，缩短时效，开通一条绿色服务通道。
(五)找准难点，重点突破
由于我国税制不尽完善、信用体系不发达，加之纳税人纳税意识普遍较差，给税收征管带来了一些长期难以解决的管理“死角”，如收购业发票抵扣，商贸企业低税负、关联企业定价转让等。针对这些问题，笔者认为制约管理机关的主要因素是外部信息少、调查取证难。为此，建议总局建立一个全国性的税收情报站，确定重点涉税信息指标，各省、（市、自治区）税务局都在网上发布，实现信息共享，为解决此类问题提供信息支持。
参 考 文 献
1．1997年国务院办公厅转发国家税务总局《深化税收改革方案》
2.《国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见》（国税发[2004]108号
3.现行国家有关税收政策
4.宜宾县国家税务局近年来征管工作实施办法
