一、我国税收流失的主要原因。
（一）纳税人追求经济利益，纳税意识淡。
（二）税制结构存在缺陷，使税收流失趋于越大。
（三）税务部门征管不力，造成税收大量流失税收。
（四）企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失。
（五）电子商务引发的税收大量流失。
（六）缺乏诚实守信，依法纳税的社会环境和氛围。
二、防范我国税收流失的措施。
（一）借鉴国外经验设计合理的机构设置。
（二）强化征管，建立现代的税收征管体系。
（三）完善税制，优化税收制度结构。
（四）以更新观念为前提，大税法宣传力度，全面转变、增强公民的纳税意识。
（五）健全税务监督机制。
内 容 摘 要
税收流失的治理一直是世界性的大难题，并为国际社会广泛关注。因此，世界各国无不采取各种措施减少税收流失，对税收流失行为进行惩罚。本文从从纳税意识、税制结构、税收征管、纳税申报、地方干预、电子商务、纳税环境等方面理论分析税收流失产生的原因，最后针对我国税收流失的原因，提出防范税收流失是全方位、全社会的而不是局部的，需要从法制、征管、税制、体制、监督和宣传等方面多视角地系统研究税收流失的防范对策。
[关键词] 税收流失 流失原因 防范措施
税收流失问题的研究
近几年来，税收流失严重一直是全社会关注的焦点、热点，各种偷逃税案件屡屡曝光于各大新闻媒体，有的甚至引起轰动效应。众所周知，税收流失是指在现行的税收法律制度下，本应征收的税款没有征收或没有及时征收，而留在了企业和个人手中的现象。严重的税收流失的存在，不仅会使人们的法治观和道德观愈来愈淡薄，投机取巧、弄虚作假行为盛行。而且，对我国财政收入、税收的宏观调控功能等各方面产生破坏性影响，加剧了收入分配的不公，乃至最终导致社会的不稳定。
一、我国税收流失的主要原因。
（一）纳税人追求经济利益，纳税意识淡。薄在市场经济条件下，作为市场主体的企业和个人，其一切行为的出发点和归宿都是为了追求经济利益最大化。由于税收本身所具有的强制性、固定性和无偿性，就使得这种被分配产品的所有权从纳税主体手中强制的、无偿的转移到国家手中。这无疑是对纳税人的一种剥夺，导致纳税人利益的减少，所以他们会千方百计地少缴税或不缴税，尽可能多的增加税后利润。同时由于我国几千年的封建吏制的苛捐杂税的残余影响，人口文化素质不高，现实经济生活中的收入分配不公、政府支出透明度不强、乱收费和以费挤税等现象，使得纳税人权利和义务之间产生了不平衡的感觉，使得一部分公民的纳税意识缺乏，纳税理念淡薄，助长了税收流失。
（二）税制结构存在缺陷，使税收流失趋于越大。尽管1994年的税制改革取得了很大成功，对经济起了促进作用，但由于国内国际形势变化很快，国内经济的快速增长，知识经济的兴起，新知识、新技术的不断涌现，特别是入世后市场格局发生了很大变化，致使税收结构变化滞后于所有制结构、生产结构和收入分配结构的变化，现行税制理论与实践错位，导致巨额税款流失。如增值税税制设计明显已不适应目前我国社会发展水平；内外资企业实行两套所得税，也为企业逃避税收监管提供了制度“空间”。此外，税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。如在面临企业改制、产权转移以及生产经营方式转变的新情况下，部分纳税人利用税制设计的缺陷和税收政策及管理的相对滞后，大肆偷逃国家税收。有些企业利用网上交易偷逃税款就是一例。
（三）税务部门征管不力，造成税收大量流失税收。流失与税收征管是一对矛盾的两个方面，彼此在相互抗争中达到均衡。当前税务部门征管不力，导致税收大量流失。其主要表现为：一是征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。二是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。如（以网上查询资料统计）2002年至2003年9月，上海市国税局、地税局第六分局在上海农工商超市有限公司税收优惠政策期满、当年新安置待业人员达不到国家规定比例的情况下，批准该公司减半征收企业所得税，少征税款13333万元。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金。如无锡市国税局稽查局2002年对稽查案件查补税款全部未征收滞纳金，据对该局2002年至2003年9月对稽查案件中涉税金额前21名企业统计，应征未征滞纳金达1549.86万元。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，地方政府干预税务部门执法，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失。
（四）企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失。是企业违规核算，少计收入多列成本，少申报和缴纳税款。如（以网上查询资料统计）2002年中国石油天然气股份有限公司大庆石油分公司，采用少计收入、多列成本的手法，少计增值税、所得税款共计1471.52万元；南京市玄武区城镇建设综合开发有限公司等4户企业，截至2003年9月未及时结转已完工项目利润，少缴纳企业所得税4500.97万元。二是有的企业与税务部门、地方政府相互勾结，利用税务部门与地方政府联合出台的地方税收优惠政策少缴税款。
（五）电子商务引发的税收大量流失。进入二十世纪九十年代以来，以计算机网络为核心的信息技术迅猛发展，网上贸易逐渐成为人们进行商业活动的新模式。由于网上贸易的商品交易方式、劳务提供方式、支付方式等都与传统的差异很大，如何对其征税，已成为一个棘手的问题。一是征管失控，税收流失严重。网上贸易发展迅速，越来越多的企业（尤其是跨国公司）搬迁到互联网上进行交易，而税务机关又来不及研究相应的征税政策，更没有系统的法律规定来约束企业的网上交易，出现了税收征管的真空和缺位，致使税款流失。据国家税务总局的保守估计，2004年网上交易就造成我国税收流失近100亿元。二是稽查难度加大，助长了偷逃税。网上贸易是通过大量无纸化操作达成交易，账簿、发票均可在计算机中以电子形式填制，而电子凭证易修改，且不留痕迹，税收审计稽查失去了最直接的纸制凭据，企业如不主动申报，税务机关一般不易察觉其贸易运作情况，从而助长了偷逃骗税活动。
（六）缺乏诚实守信，依法纳税的社会环境和氛围。近年来，我国社会主义市场经济有了长足的发展，但社会主义市场经济所需要的法制建设和道德建设工作却没有相应的跟上。为了追逐利润而践踏法律，有损社会主义公德的现象大量出现，人们诚实守信、依法纳税的意识十分淡薄。根据有关部门在我国北京等九个大中城市的调查资料显示：我国有半数以上的人没有纳税经历，纳过税的人数仅占被调查总人数的48.7%，领取工资或取得收入时，想到纳税的仅占被调查者的12.6%，从没有想到纳税的则占36.8%，有50.6%的人则是在收入超过纳税界限时才会想过。由此可见，我国公民纳税意识淡薄，广大人民群众对税法知识了解甚少，缺乏诚实守信、依法纳税的社会环境和氛围，从而导致税收流失。
二、防范税收流失的措施。
（一）借鉴国外经验设计合理的机构设置。
全世界各国在设置机构时十分注重效率和权责分明。大多数国家建立了中央和地方两套税务机构，它们有各自的职责权限，不存在领导与被领导的关系，而是业务联系，相互协调、相互配合。税务机构内部按税收征管功能设置征纳、检查、行政、计划研究等科系。不仅如此，许多国家如美国、俄罗斯、意大利、日本、新加坡等还拥有一支税务警察队伍，负责查明和制止税务违法行为，侦察税务违法个人或税务违法嫌疑人，并采取有利措施避免国家收入流失。
（二）强化征管，建立现代的税收征管体系。
1、建立规范有效的税法体系。
现行税法体系存在的问题,很大程度上是由立法制度的不健全造成的。因此,治水先治源,要完善税法体系首先要完善税收立法,而要完善税收立法,关键是要确立健全的税收立法制度,目前主要是税收立法体制、税收立法程序和税收立法技术等方面的制度。 在税收立法体制方面,首先应当合理划分中央与地方的税收立法权限,在明确主要税法[⑨]的立法权集中在中央的同时,应对地方政府,主要是省级政府在已有授权的基础上,通过法律规定或立法机关的授权合理下放地方税收立法权。目前主要是两种权力:一是就地域性特征明显、条件成熟的地方性税源开征地方性税种并规定其税收要素的税收立法权;一是对中央统一立法的地方税种在本地区实施中的一定的调整权。当然,在下放上述权力的同时,应当注重相关监督和制约机制的建立,以防地方政府通过重复征税或随意减免税破坏税法的统一性.其次,合理划分立法机关与行政机关的税收立法权,严格税收授权立法。凡是对人民的实体权利有重要影响的税法,诸如税种的开征、停征、税率的变化等,均应由立法机关制定,不能由授权立法规定;同时,对可以授予行政机关立法的税收事项,立法机关在授权时应对授权的目的、范围、有关限制等做出明确规定。至于行政机关的立法,应严格以宪法和法律为依据;拟定暂行规定或条例,必须依据立法机关的授权,并不得与立法机关的立法相抵触。 在税收立法程序和立法技术方面,2000年颁布的《立法法》为税法体系的协调性、完整性和规范性提供了很好的制度保障,同时,2001年以《立法法》为依据颁布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》在某种程度上又健全了行政法规和规章的制定程序。但是,鉴于我国税法体系中存在的诸多问题,在立法中除严格依法以外,还应当建立专家立法制度。因为,税法一方面对社会经济、政治生活有重大影响,另一方面又具有很强的专业技术性,如果没有专业的税收、法律专家参与立法,很难保证立法成果的合理性、科学性和有效性,而且立法技术本身也是一项专业性很强的工作,需要专家的专业性知识,否则,税法体系的规范性就很难保证。目前,我国在税收立法中虽然也会有专家参与,但专家的作用还远远没有发挥,利用专家的工作还没有成为立法中的一项制度性规定,专家参与立法工作的范围也有待提高。
2、设置科学、合理的征管体系。这里指的税收征管体系是在信息化支持下的征收、管理、稽查的专业化分工管理体制，即征、管、查分权的管事制。它的运作原理是通过成立三个专业机构，进行权力制约，三者之间既明确分工又有机联系，形成税收管理的一个有机整体。我认为，现行征管体系中应按以下要求进行规划设置。①明确岗责划分，建立责任追究制度。专业化分工后，必面对征管查三个机构在内部分工和外部协作上明确各个机构及各个岗位的职责，并通过建立责任追究制，增强各岗位人员履行职责的主动性，减少和避免因推诿扯皮而造成的工作脱节和不连贯，进而影响征管质量和水平。②实现信息的集中处理和共享。专业化分工后，征管查各成体系，只有加快信息化建设步伐，充分利用现代化的计算机管理手段和网络技术，实现信息数据的集中处理和共享，才能真正建立起专业化的征管格局。③收缩机构，精简人员。我国拥有近百万税务大军，素质参差不齐，税收成本较大和不适当性已勿庸讳言。要适应在信息化支持下的专业化征管体系，就应提高人员素质，实行集中征收，收缩机构，精简人员，降低税收征管成本。④优化纳税服务，推行多元化申报方式。按照集中征收的要求，大力推行包括电子申报在内的多种申报方式，实现税、银、库联网，减少纳税环节，简化纳税程序，方便税款的申报缴纳入库，降低纳税人的纳税成本。⑤提高税源监控能力。专业化征管体系建成后，由于机构收缩，县局是一线征管单位，科室进大厅，撤销了全职能征管机构，甚至县以下的税务所也要撤掉，这样势必要影响到对税源的监控力度。所以在专业化征管格局下，如何提高税源监控力度、减少漏征漏管是摆在改革面前的一个首要问题。⑥提高稽查质量。通过加大稽查力度，提高稽查质量，打击震慑偷税行为，发现、反馈、堵塞征管中的漏洞，使征、管、查协作并进，促进专业化征管格局的形成和发展。
3、规范税源监控，加强税源管理。
①税源监控要与社会经济结构和税制结构相适应。应根据不同的社会经济结构、不同的税源形态和特点来制定监控方法，因地制宜地进行，而不可来“一刀切”；同时又要结合税制结构，重视税源的源头监控和过程监控，有效控制税源的方向和真实性。
②税源监控要充分借助现代科技手段，实现征管方式的现代化、信息化，广泛推广税控装置，充分发挥金税工程的优势，以最大限度地减少税收流失。
③税源监控要充分借助社会力量，加强与工商、海关、金融、公检法等部门的密切配合；同时应建立税收违法案件举报奖励制度，调动广大人民群众协税护税的积极性，严堵税收跑、冒、滴、漏，严打各类社会违法犯罪活动，有效实行税源监控。
4、改进征管办法，推进征管电子化。
（1）税务机关应改变以“人海战术”为主的征管办法，强调专业化分工，按登记、征收、检查三大系列设置税务机构，并采用计算机对征管全过程进行监控。
（2）加快电子化征管建设，建立税收征管局域网、发展广域网。在建立健全计算机网络基础上，加快税收征管现代化进程，推行电子报税及税收征收无纸化，充分发挥计算机在税务工作个环节的作用；同时通过与海关、工商、金融、企业等部门的计算机联网，加强信息交流，防止偷、逃、骗税，降低税收征管成本，提高征管能力。
5、加强税务稽查体系建设。
（1）健全监督制约机制。要在工作程序上进一步强化选案、检查、审理和执行各环节分离、互相制约的机制。在稽查审理环节，实行一般案件内部审理、重大案件内部审理与外部审理相结合的制度。同时，税务稽查部门内部要建立健全监督制约制度，“实行执法责任制和评议考核制”，针对不同问题明确规定相应的处理办法。要把税务稽查干部执行税务廉政建设各项规定作为一项重要纪律。
（2）必须充分利用先进的科学技术尤其是网络技术，以实现信息资源共享，尽快形成一个以“金税工程”网络技术为基础、高效、迅速的信息和管理网络，将人工稽查与计算机网络相结合，提高稽查质量。
6、加大惩罚力度，提高税法的威慑力。
加重对各类违犯税法行为的惩罚是治理税收流失广为各国所采用的一种做法。如美国对查出的偷税不但要收回偷税款及利息，而且还要加以75%的罚款，严重的要查封财产并判刑5年。加重处罚并不意味着随意处罚，必须以法律为依据。
（1）必须通过立法对《税收征管法》中的处罚条例进行修改，如《税收征管法》第六十三条、第六十四条、第六十五条等中规定的“并处不缴或少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”，这样处罚给税务干部行使权力的随意空间很大。
（2）要求税务机关要严格执法，坚决杜绝人情税现象，也要杜绝滥用处罚现象的发生。
（3）应发布税务违法案件公告，通过各种媒体对违法案件进行曝光，以形成对税务违法犯罪活动的强大威慑力量。
7、密切部门配合，实行社会综合治税。当前税收已经和国民经济各个部门有了千丝万缕的联系，已经渗透到生产经营和个人生活的各个方面，所以说要加强税收工作，把税源控制好，单靠税务局自身是不行的。比如，个人所得税的征收和管理涉及社会生活的各个行业中，是最具有征收潜力和征管难度较大的特点。因此，请政府出面协调税务、工商、审计、财政、公安、银行、外贸、计委、广电等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，构建覆盖全局的税收征管工作，依靠社会综合治税。
8、完善税务中介组织，全面推行税务代理制度。（1）加强注册税务师队伍建设，提高税务代理人员素质，进行税务代理宣传，借鉴国外先进的税务代理经验，完善我国税务代理制度，使纳税人尽可能通过税务代理进行纳税申报。
（2）推行税务代理制度，减少由于税务人员直接与纳税人接触，而可能发生的所谓“官员型”税收流失，并在税务代理机构与纳税人及税务机关之间形成一种相互制约、彼此监督的关系，避免税收流失的产生。
9、提高执法人员和纳税人员的“催报”意识。一是优化业务流程。要以纳税人的需求和反映的问题作为切入点，理顺管理职责，优化业务流程，使流程的路径缩短、程序简化、运行顺畅，让纳税人办税更加方便、快捷。要以建立税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查“四位一体”互动机制为突破点，优化内部资源配置，打破职能部门壁垒，形成相互衔接、相互协调、相互促进的运行机制，使纳税人提出的正当需求能迅速得到响应。要依法简化办税环节，将纳税人需要到税务机关办理的涉税事项统一归并到办税服务厅办理，实行“一窗式”管理、“一站式”服务、一次性办结，避免纳税人办税“多头找、多次跑”，减轻纳税人不必要的办税负担，二是统筹业务事项。统筹安排税收管理员开展下户调查、信息采集、实地核实等工作，避免为一件事多头、多次找纳税人。实行税务检查计划制度，坚持“统一检查、各方参与、统查分办”，规范税收检查行为，避免重复安排内容相同的检查。三是规范窗口设置。合理调配办税服务厅的窗口设置，依法简化办税流程、审批程序和手续，并采取临时增设办税窗口、分类确定申报期限、开展预约服务等措施，避免办税高峰时纳税人排队拥挤时造成临散税收流失。
（三）完善税制，优化税收制度结构。
1、合理分配流转税和所得税的比例。就我国目前社会发展和经济发展状况来看，我国仍应是坚持流转税和所得税并重的双主体税制结构，逐步提高所得税比重。在进一步完善和优化增值税制的同时，通过完善和优化所得税制，加强所得税的征管和稽查等措施，逐步实现所得税收入的增长速度高于流转税的增长速度，将我国税制建设成为真正意义上的双主体税制。
2、完善和优化个人所得税。
（1）完善和优化个人所得税。
①、实行分类与综合相结合的个人所得税制。吸收分类制与综合制的优点，即源泉预缴，年终汇算清缴，把源泉课征与自行申报结合起来，对个人以劳动收入为主的项目实行综合征收，统一费用扣除标准，统一税率；对个人一些资本性收入项目实行分类征收，并采用不同税率。
②、加大对高收入群体的调节力度。当前，我国相当一部分高收入者偷逃税时有发生，税收流失较严重，国家应通过完善税制，强化累进征收力度，充分发挥个人所得税对高收入者的调节作用。
③、改革生计费用扣除。改革个人所得税的生计费用扣除，应先采取分档次定额扣除办法，按赡养人口将主要扣除项目分成几种类型，定额扣除，同时应在全国范围内统一费用扣除标准，以调节各地区间个人收入的差距。
④、进一步扩大个人所得税的征税范围。经济的不断发展，使得个人收入类型日益增多，国家应及时通过补充法律法规或法律法规的补充解释将其纳入征税范围，同时对一些已免税的项目也应根据形势的变化进行修订。
3、完善和优化其他税种，适时开征新税种。
①适当缩小营业税的征税范围，为增值税扩大征税范围创造条件。扩大消费税的征税范围，一方面应将一些高档滋补、保健药品和一些奢侈性的高档消费行为列入消费税品目；另一方面应调整消费税的税负结构，调高白酒、啤酒和含铅汽油的税率，适当降低非奢侈消费品如摩托车的税率，提高消费税总体收人水平，增强其调节功能，为增值税的转型提供税收收入方面的支持。
②合并现行对内外资企业分别执行的城市维护建设税、车船税、房产税、土地税、契税、耕地占用税等两套不同法规的做法，将外资企业纳入相关税种的征收范围，实行“国民待遇”。逐步降低关税税率，取消不恰当的减免税，并严厉打击走私活动。
③尽快开征社会保障税，这是配合国有企业改革的深化、保证下岗失业人员的基本生活水平而配套进行的改革措施。可考虑先在城市范围内将养老保险金、医疗保险金社会统筹和个人缴纳部分改为社会保障税，由税务机关征收，税款列入财政专项预算，统一入库，专款专用，并由统一的基金组织予以保值增值。
④适时开征财产税、遗产与赠予税，以适当调节社会财富分配，鼓励劳动致富，减少不劳而获产生的负作用。适时开征证券交易税，将目前的股票、证券交易等纳入其课税范围。将目前征收的教育费附加改为国民教育税，专门用于弥补九年义务教育经费的不足。
（四）以更新观念为前提，大税法宣传力度，全面转变、增强公民的纳税意识。
公民的纳税意识不强是导致税收流失的成因之一。我国公民的纳税意识与西方国家相比较，确实存在较大的差距。因此，全面增强公民的纳税意识尤显重要。当前，强化公民的纳税意识，一要树立与市场经济相适应的“税收观”；二要深入广泛地开展税收宣传；三要坚持税务行政的公开、公正、公平；四要建立法人纳税信誉评估制度。从纳税人的角度来讲，纳税人都有减轻自己税收负担的心理，但能否减轻自己的负担则取决于制度的约束。纳税人违反税制规定少缴或不缴税款（收益），其所承担的违约成本包括被发现的可能性、违约后受到的惩罚，以及收买税务机关人员所花费的费用等。纳税人将在这两者之间进行比较，当前者大于后者时，税收流失就可能发生。因此，防范税收流失最直接有效的方法应从以下两点入手：
1、深入广泛地开展税法宣传，树立与市场经济相适应的税收观。我们应该持之以恒地、广泛地开展形式多样的税收教育宣传，应把税收的基础知识编入九年义务教育课本，使国民从小就树立“纳税光荣”的观念，使国民从小就知道社会主义税收性质是“取之于民，用之于民”。
2、更新公民税收观念，树立权利与义务对等观念。在现代市场经济条件下，传统的“应尽义务税”观念已不能为纳税人所认同，甚至会造成纳税人的逆反心理。因此，要按照权利与义务相对称的观念，分别规范纳税人、用税人和征税人的行为，营造良好的依法治税的社会环境。
（五）健全税务监督机制。
要想效防范和抑制税收流失，还必须有广泛、严密的监督机制。税务监督应包括内部监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督等在内的全方位、全社会监督。当前，税务监督机制基本上是税务机关内部实施的，没有发挥其应有的监督作用。因此，健全税务监督机制重要的是将税务监督的外部监督建立健全，如群众监督、舆论监督等，充分发挥外部监督的作用，为治理税收流失做出应有的作用。
总之，影响税收流失的因素是多方面的，因此税收流失的治理也是一项涉及方方面面，需要从实际工作中许多具体问题一点一滴抓起的系统工程，从一项项很细小的具体工作抓，把一个个看似微小的漏洞堵住，就一定能扭转目前我国税收流失严重的状况，实现依法征管、应收尽收的良好局面。
参 考 文 献
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