一、目前生猪税收征管面临的新问题
二、目前生猪增值税征管面临的新形势
三、目前加强生猪增值税征管的主要对策
内 容 摘 要
《四川省国家税务局关于生猪增值税征收管理问题的通知》（川国税函〔2005〕67号）下发后，基层特别是农业县的税务机关和县乡政府都十分关注。因此，本文对目前生猪增值税征管面临的新问题、新形势与对策作些初步探讨。
目前生猪增值税征管面临新问题
与对策的思考
《四川省国家税务局关于生猪增值税征收管理问题的通知》（川国税函〔2005〕67号）下发后，基层特别是农业县的税务机关和县乡政府都十分关注。因此，本文拟对目前生猪增值税征管面临的新问题、新形势与对策作些初步探讨。
一、目前生猪税收征管面临的新问题
（一）原先执行源泉控管管理办法存在的问题
《四川省人民政府关于调整生猪税费征收管理政策的通知》（川府发【1998】055号）指出：“结合国务院《生猪屠宰管理条例》和《四川省生猪屠宰管理办法》的贯彻实施，生猪税费征收相应配套进行改进，按照‘定点屠宰、集中检疫，统一税费，分散经营’的原则，逐步推行生猪定点屠宰点的一站式税费征收，分部门和渠道使用，避免多头和重复收费。认真总结，完善、推广射洪县‘一村一册，一户一页，一猪一格’的税费征收管理经验。”根据2005年《四川省人民政府常务会议纪要（57）》，从2005年5月1日起，《四川省人民政府关于调整生猪税费征收管理政策的通知》（川府发[1998]55号）中有关生猪增值税征收管理的规定停止执行。相应地，长期以来许多地方采用生猪增值税源泉控管的管理办法也必将停止执行。这是解决目前生猪增值税管理中存在诸多问题的重要措施。长期以来，许多县级人民政府下发文件，委托各乡镇财政或畜牧等部门代征生猪增值税（包括地方税收和其他有关费用），并向乡镇政府下达生猪增值税任务，实行严格的考核奖惩措施，同时要求各村社建立生猪档案。生猪经营者缴纳税费后凭地方政府统一印制的准购证收购生猪，农户凭准购证销售生猪。源泉控管办法虽然能够起到加强税收管理的作用，但是具体实施过程中却存在诸多严重的问题：
（1）代征不规范。有的代征单位擅自转委托，有的代征单位擅自采取只能由税务机关才能依法行使的税收保全和税收强制执行措施，有的代征单位自行进行违章调查处理，有的代征人员素质不高代征行为不规范。
（2）截留、挪用、虚增税款。有的代征单位按代征任务入库税款，多征收的税款自己留用，未征收够的部份用乡镇其他资金垫付，有的将征收的税款挪作他用。
（3）承包代征任务。有的代征单位将生猪增值税任务承包给代征人员，代征人员按照代征任务缴纳保证金后自行聘请人员征收税款，自行负责代征的“经营盈亏”。这样，代征人员为了尽可能多地超额完成代征任务，必然采用包括非法手段在内的各种手段代征税款，从而严重干扰生猪经营秩序和侵害农民利益。有个别地方的群众竟反映到国家信访局，经前国务院常务副总理李岚清批示查处。
（4）严重违反税收政策规定。个别地方通过县政府下发文件，对食品公司经营生猪分为计划内和计划外两部分，计划内部分依照增值税一般纳税人计算缴纳增值税，计划外部分依照个体户实行定额征收。
（5）农民利益受到严重损害。有的乡镇向农户下达生猪养殖任务，农户未完成养殖任务或销售未取得生猪准购证的就由农户补缴税款；代征任务的承包人为了自己的利益要求农民养殖的生猪只能在本乡镇范围内销售。这样严重损害了农民的合法利益。因而，取消源泉控管办法是解决目前生猪增值税管理中存在诸多问题的重要措施。
（一）目前生猪税收征管面临的新问题
1、上市销售猪肉税收征管的难度加大
取消源泉控管办法后，乡镇和村社协税护税堵塞税收流失的优势丧失了，税务机关人少力单的矛盾突出了，税收征管的难度加大了。在上市销售猪肉税收征管方面主要存在以下问题：
（1）难以区分征免税的界限。依照政策规定，纳税人外购生猪屠宰上市销售猪肉应当依法征收增值税，如果个体工商户自己养殖的生猪屠宰上市销售猪肉则应当依法免征增值税。但实际征管中纳税人上市销售的猪肉是否应当征税则难以确认。纳税人代农户屠宰代农户销售猪肉征免税的具体政策不清，纳税人外购肥猪饲养后再屠宰上市销售猪肉征免税的具体政策界限不清，如果以饲养天数多少来确定，则其操作起来又相当困难。
（2）定期定额管理的难度较大。与其他个体户相比较，纳税人销售生猪或鲜肉核定其应纳税销售额的依据难以确定；由于销售农产品增值税的起征点是月应税销售额5000元，起征点上的纳税人全额征税，起征点以下的纳税人全额免税，这样就进一步增大管理临界点附近纳税人的难度。
（3）执法举证难度较大。依照规定，对市场内的经营者和其经营的生猪，如税务机关无证据证明销售者不是农民和不是销售自产生猪的，应按农民销售自产生猪执行政策。但是，实际征管工作中，税务机关难以每天逐户调查核实，难以提出充分可靠的证据证明是否应当征税，从而必然导致税收的流失。
2、贩运生猪税收管理难度加大
生猪贩运具有流动性大，隐蔽性强和经营量多的特点，据不完全统计，农村贩运生猪已占到总经营量的七成以上。如果取消源泉控管办法，必然加大管理生猪贩运税收的难度，增加税收流失。（1）税务登记依据难把握。根据《税务登记管理办法》第十一条的规定，无固定生产、经营场所的流动性农村小商贩可以不办理税务登记。从事生猪贩运的纳税人基本都没有固定的生产经营场所，而农村小商贩的具体标准又难以把握，从而把生猪贩运户纳入税务登记范围的法律依据不够充分。（2）税务登记实施难度大。即使可以把生猪贩运户纳入税务登记管理的范围，但实际征管中，生猪贩运户的流动性很强，隐蔽性很大，要确认纳税人从事贩运业务的难度也很大，从而实施税务登记的难度也很大。（3）控管生猪贩运的难度加大。纳税人贩运生猪的具体时间、地点等很难把握，税务机关又不能上路进行税务检查，从而难以有效控管生猪贩运业户的税收。（4）外地业户收购生猪管理难。外地业户未持有外出经营活动税收管理证明的，经营地税务机关既没有对其补征税款的法律依据，又没有给予行政处罚的法律依据。
3、影响增值税收入
取消生猪增值税源泉控管办法，一方面会剔除原来虚增的生猪增值税，另一方面会流失一部分生猪增值税,从而必然对税收收入任务的完成产生一定影响。对各县（市、区）税收收入任务完成的影响不均衡。其中对农业税收收入任务完成的影响较大、对农村税务分局税收收入任务的完成影响很大，生猪税收的减收必将使其难以完成全年税收收入任务。对农业县和农村乡镇的财政影响较大。增值税的减收必将相应地影响县级财政利益，同时对大部分农村乡镇财政的影响也很大。因为农村乡镇基本没有骨干税源，其主要税收基本上就是生猪税收，生猪税收的减收必将严重影响农村乡镇的财政收入。
二、目前生猪增值税征管面临的新形势
(一)中央保护农民利益的力度不断加大
保护农民利益，加强农业农村工作，是中央始终关注的重要问题。中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，实现我国农业和农村跨世纪发展目标必须坚持的十条方针之一就是“切实减轻农民负担。这是保护农村生产力，保持农村稳定的大事。坚持多予少取，让农民得到更多的实惠。”1996年12月30日印发的《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》指出：“当前和今后一个时期，减轻农民负担工作的主要任务是：正确处理新时期的农民问题，坚定不移地维护农民的合法权益，坚持不懈地减轻农民负担，禁止非法负担，管理好合理负担，推动农民负担监督管理工作走上法制化、规范化轨道。”“要严肃处理各种加重农民负担的行为。”2004、2005年的两个中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》都指出，要坚持“多予、少取、放活”的方针，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。各地要按照工业反哺农业、城市支持农村的要求,更加主动地加强农业基础地位,加大对农业的支持力度。
（二）国家推进依法行政的力度不断加大
依法行政是依法治国，建设社会主义法治国家的重要组成部份。近年来，国家推进依法行政的力度不断加大。一是通过法律形式规范行政执法。继实施《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》后，国家又制定《行政许可法》并于2004年7月1日起开始实施，还将制定《行政强制措施法》、《行政收费法》等，以全面规范行政行为。二是制定推进依法行政实施纲要。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）明确了全面推进依法行政的指导思想和目标，确定了依法行政的基本原则和基本要求，明确了依法行政的主要内容和组织实施的基本要求。相应地，《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发[2004]24号）明确了建立依法行政各项制度的具体责任。三是行政责任追究不断强化。《全面推进依法行政实施纲要》要求依法行政必须坚持权责统一原则，即行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。温家宝总理在2004年的政府工作报告也指出：要加强行政执法监督，促进严格执法、公正执法和文明执法。实行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度。
（三）生猪增值税征管直接联系着农村的热点矛盾
生猪是大部分农民的重要农产品，生猪增值税征管直接联系着农村的热点矛盾，主要表现在以下三方面：
第一，生猪增值税征管直接联系着减轻农民负担与增加农民负担的矛盾。目前农民人口多，素质低，市场适应能力弱，市场竞争能力不强，农产品卖好卖多的问题仍未彻底解决，农民收入水平仍然很低，农民强烈要求减轻负担。因而，生猪增值税征管能否严格执行农民自产自销生猪免征增值税的政策，直接关系到是否减轻农民负担依法保护农民利益的问题。
第二，生猪增值税征管直接联系着农民与乡镇的矛盾。目前农村乡镇机构改革尚未完全到位，乡镇财政支出需求仍然很大，而增值税起征点提高后大量个体工商户未达增值税起征点而享受免税政策，又免征农业税，农村乡镇基本没有较大的乡镇企业，以往乡镇财政收入大部份依靠生猪税收。因而，生猪增值税征管直接联系着保护农民利益与维护乡镇财政利益的矛盾，直接联系着农民与乡镇的矛盾。如果不顾农民利益而一味地为了乡镇财政利益而不严格执行生猪增值税政策规定，就会严重损害农民的切身利益而直接影响到农村的社会稳定。
第三，生猪增值税征管直接联系着生猪生产和销售的矛盾。生猪的生产和销售是由农民和生猪经营者来完成的。生猪经营者主要是由个体屠工、个体贩运户和生猪经营企业来完成的。在农产品的生产销售过程中，由于生产的分散性和市场的低适应性，农民在市场竞争中处于弱势地位。因而如果在收购环节控管生猪增值税，极易使生猪经营者将其本身应负担的税收利用其强势地位转由农民来负担，从而损害农民的利益。但是，如果销售环节不严格执行政策而使生猪经营者的税收负担过重从而使其无利可图时，生猪经营者就会停止或者减少经营规模从而影响农民销售生猪，相应也会影响农民增加收入。因而，生猪增值税征管直接联系着生猪生产与销售的矛盾。
三、目前加强生猪增值税征管的主要对策
（一） 重新确立征管新思路
正确认识生猪生产流通各环节的主体和具体方式，是取消源泉控管办法后确立新的征管思路，加强生猪增值税征管的重要前提。目前生猪增值税征管的具体思路可概括为：完善征管制度，加强发票管理，规范屠宰销售，强化收购管理，促进贩运控管，堵塞税收流失。
____完善征管制度，主要是进一步完善生猪税收征管有关制度，以便既能严格执行税收政策规定，又能防止税收流失。
____加强发票管理，把生猪上市销售纳入有奖发票的管理范围，促进上市销售纳税人依法申报纳税；同时，加强收购发票的管理和餐饮行业取得发票的管理，促进生猪贩运和个体屠工税收的有效管理。
____规范屠宰销售，主要是加强生猪屠宰场的管理，规范上市销售生猪税收征收的方式，规范执行上市销售环节的政策规定。
____强化收购管理，主要是强化收购企业收购生猪的发票、资金、实物、财务等方面的管理，确保收购业务的真实性、发票开具的合法性。
____促进贩运控管，主要是改变原来通过源泉控管贩运环节税收的征管办法，通过加强收购企业收购环节的发票管理和财务管理来促进贩运环节的税收控管。
____堵塞税收流失，主要是既要严格执行税收政策规定，依法保护农民的合法利益，又要堵塞税收流失，尽可能减少因改变生猪税收征管办法而带来的税收流失。
（二）完善征管制度规定
目前主要应当完善和明确下述征管制度规定：（1）外出收购未持外出经营活动税收管理证明的处理问题。目前只有外出经营未持外出经营活动税收管理证明的，销售地税务机关可以依照规定补税罚款；笔者认为，外出收购未持外出经营活动税收管理证明的，收购地税务机关不能补税，但可以给予行政处罚，以利于加强税收管理。（2）明确经营免税的申报制度，个体工商户销售自产的生猪或农民个人在市场内销售自产的生猪应当免税的，事前均应当提出申请并提交证明符合免税条件的有关资料，经主管税务机关审核后依法予以免征增值税。（3）生猪贩运户的税务登记问题。生猪贩运户虽没有固定的生产经营地点，但其销售规模较大，销售对象多为收购企业或屠宰场，笔者认为应当纳入税务登记管理，而不应视同农村流动经营的小商贩进行处理。（4）建立非固定业户的税收管理制度。根据增值税暂行条例实施细则第三十五条的规定，可以对非固定业户外出经营的销售业务单独核定营业额从而核定其应纳税款，凭销售地税务机关开具的合法有效的完税证明抵减税款，否则，居住所在地税务机关可以依法补征税款。（5）建立代购、代农户销售的确认制度。由于实际征管工作中代购和代农户销售相当少，但是个体屠工可以据此偷逃税款，因而税务机关应当严格确认的条件和确认程序，既要保护农民的合法利益，又要防止税收流失。
（三）规范上市销售猪肉的税收管理
一是规范屠宰场的税收管理。除屠宰场以副产品的方式收取的屠宰加工费应当依法征收增值税以外，还应当加强屠宰场收购贩运户销售生猪和屠宰场将猪肉批发给个体屠工销售的管理。二是明确上市销售的税款征收方式。除依法可以采取定期定额征收方式外，笔者认为，税务机关还可依法采取查验征收和建账建制的方式，也可把三种方式相结合。三是严格收购企业上市销售猪肉的管理。收购企业的固定摊点或分支机构在市场范围内销售猪肉的，如果其购销资金全部纳入企业财务管理和统一进行经营成果核算，销售人员工资福利全部由企业统一承担的，税务机关不对销售摊点或分支机构征收税款，其应纳增值税额由企业统一缴纳；但是如果上述条件不能同时具备的，税务机关可以承包经营户为依据对收购企业的固定摊点或分支机构按单独纳税人进行税务管理。四是规范自产自销或代销猪肉免税的管理。要依照规定确认市场内农户自产自销或个体户代农户销售猪肉免税的管理。
（四）加强一般纳税人收购生猪的增值税管理
一是建立农业产品收购业发票实行限量、限额、验旧供新发售制度。根据纳税人的生产经营规模合理确定其购进农业产品的耗用数量及金额，有效控制纳税人农业产品收购业发票的使用数量。
二是规范农产品收购业发票的开具要求。对千元版以上的收购业专用发票和电脑版的收购业专用发票应增加供货者的身份证号码、家庭住址、运输车辆车牌号、交货人签字等内容，以便核对其真实性。为解决难以区分收购对象的问题，各地可以确定一次开具收购凭证的最高金额限制，超过规定金额又确属农户销售的，销售者应当向其主管税务机关申请出具书面证明后收购企业方可开具收购发票。
三是规范收购生猪的财务管理。（1）企业应按供货对象设立分类“农业产品收购日记账”；设置完整的三级“库存商品（原材料）”明细帐户。对库存实物建立按月盘存制度，填制《农业产品盘存报表》。（2）设置“农业产品收购资金付款日记账”对纳税人分散或零星收购生猪付款结算资金进行封闭管理。（3）按日逐笔登记“农业产品收购日记帐”。作为填开农业产品收购业发票和会计核算的原始依据之一，每日汇总填制《农业产品月度收购汇总清单》。对每日收购生猪所支付的购货款进行汇总，填制《农业产品收购资金支付情况月度汇总清单》，作为资金核算的依据之一。（4）企业填开或取得收购生猪的合法发票（收购发票、专用发票、其他普通发票）进行核算要有过磅单（码单）、检验单、入库单、付款凭证、运费单据等单证作为原始凭证附件，对大宗收购业务还要附出售人身份证复印件和有关销货证明。（5）销售方是农业生产单位的，应索取销售方开具的普通发票并加盖财务专用章或发票专用章，才能作为原始记账凭证。（6）纳税人销售的农业产品按日汇总填列《农业产品月度销售汇总清单》与“农业产品销售日记账”核对，且作为核算农业产品销售收入的依据之一。
四是规范生猪收购资金的管理。纳税人发生下列购销业务必须通过银行结算货款：（1）从农业产品生产单位和其他农业产品经营单位购进的农业产品；（2）支付给受托单位或个人集中收购农业产品；（3）分散或零星收购农业产品，应集中从银行取现后再分别支付。
五是规范收购生猪抵扣进项税额的管理。纳税人的收购凭证开具不符合规定要求，会计核算不符合规定要求，资金未依照规定支付，未取得规定发票的，均不得抵扣进项税额。
六是加强纳税评估和税务检查。(1)抓住重点对象进行监控分析。对发票领购用量变化较大、生产企业月产量销量及投入产出率波动异常、未通过银行结算资金出现大额现金支付等情况的企业，应当纳入监控分析的范围。（2）建立评估分析指标，具体可采用行业最低基本税负率、产成品投入产出率等指标进行评估分析。（3）建立核查制度。企业购进单笔大宗生猪开具收购凭证或取得普通发票的，税务机关应通过增值税专用发票交叉稽查系统对销货人身份、货物的真实性等情况进行核查，对收购农业产品所支付的货款进行核实。（4）开展税务检查。定期或不定期地开展专项税务检查，纠正生猪经营企业收购环节管理违规问题，全面规范生猪收购企业的增值税管理。
（五）加强贩运业户的税收管理
通过规范屠宰场的税收管理和收购企业收购环节的发票管理及其财务资金管理，促进生猪贩运业户的税收征管。一是统一农业产品收购发票管理的具体办法，只有在全国或者全省统一执行农产品收购发票管理的具体办法，才不会影响生猪经营企业的生猪来源从而不会影响企业的生产经营发展。二是加强贩运业户的税收管理。对贩运业户应当纳入税务登记管理范围，在严格发票控管实行普通发票代开的同时可以采取定期定额的管理办法进行税收管理。三是加强非固定业户的税收控管。对非固定业户外出县（市）销售生猪，其居住所在地税务机关可以核定其外出销售部分的销售额及其相应的增值税额，凭纳税人在销售地缴纳税收的合法的完税证明抵减其相应的增值税额，否则应当依法补征增值税。
（六）加强普通发票管理
通过对发票开具和取得的管理，实行以票管税，是目前生猪增值税征管的重要措施。一是把上市销售猪肉纳入有奖发票的管理范围，通过消费者索票促进个体屠工税收管理的规范化。二是严格生猪经营企业收购发票的管理，严格收购发票开具的范围、开具的要求，促进贩运业户的税收控管。三是严格普通发票的管理，对农业生产单位销售生猪一律使用普通销售发票；对贩运业户销售生猪由税务机关代开普通发票；对个体屠工可以实行定额普通发票。四是严格普通发票取得的管理。对餐饮单位、学校食堂等购买猪肉量较大的单位建立普通发票的定期检查制度，对未依照规定取得普通发票的税务机关可以依照规定进行处罚，从而促进对屠宰场和个体屠工的税收管理。五是建立普通发票的核查制度。对大额的普通发票税务机关要进行账务、资金、实物的核查，必要时可以通过增值税专用发票交叉稽查系统进行核查。
（七）争取部门支持配合，建设协税护税组织。
生猪税收征管的好坏直接关系县乡财政利益。因此，一是要争取县乡政府的领导和支持，改变县乡政府原来干涉税收征管过多的不当做法，争取其按照新的征管思路加强协税护税组织的建设。二是要争取有关部门的支持配合，特别是畜牧、地税等部门的支持，定期或实时进行有关信息的交换与共享。三是要在村社建立协税护税组织，明确其职责范围，定期或不定期地向税务机关反馈生猪购销的情况。
参 考 文 献
(1)《四川省国家税务局关于进一步规范生猪增值税征收管理的通知》（川国税发〔2003〕22号）
（2）《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号），人民网。
（3）《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发[2004]24号），人民网。
（4）温家宝，《政府工作报告━━2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，人民网。
（5）《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，人民网。
（6）《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，人民网。
（7）《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，人民网。
（8）《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，人民网。
（9）《重庆市国家税务局关于印发<重庆市农业产品购销加工业务增值税管理试行办法>的通知》（渝规审发[2005]5）
