《方案》确定农村社会养老保险基本原则是：（1）从农村实际出发，坚持保障老年人基本生活为目的。（2）养老保险金的筹集，坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。（3）养老金的给付，坚持以自助为主、互济为辅，采用储备积累的供款基准制度。（4）农村社会养老保险与家庭养老相结合，家庭养老仍是农村养老的主要方式。（5）坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的发展方向。
和城镇企业职工养老保险制度相比，和农村原来的社区养老相比，农村社会养老保险具有以下特点：（1）农村社会养老保险是在全新的基础上起步的，它没有象城镇养老保险制度那样的历史包袱，不存在为老中农村居民的养老金负担问题，因此所收费用可完全积累。（2）农村社会养老保险没有互济特征，一般说个人缴费越高，集体补助也越多，其个人帐户积累资金也越多，所领养老金就越高，不存在城镇制度的社会统筹一块。（3）和城镇相比，农村社会养老保险的保障水平是非常低的，目前已经领取养老金的农民，其水平在100元左右，和城镇养老金平均水平500—600元差距甚大，因此家庭养老在农村仍是主要的，养老金起辅助作用。（4）基金收缴、营运由原来社区养老时的乡镇统筹管理、直接投资，转为进入县以上经办机构的专户，并通过购买国债、存入银行来实现基金的保值增值。
3．各地加快推进农村社会养老保险
1992年7月，民政部在武汉召开了“全国农村社会养老保险工作经验交流会”，重点推广了武汉市建立农村社会养老保险制度的经验。此后农村社会养老保险有了很大的发展。到1992年底全国已有100多个县根据民政部《方案》，建立了农村社会养老保险管理机构，组织农民参加社会养老保险，有3500多万农民参加了社会养老保险，积累保费10多亿元。1993年12月民政部在江苏省张家港市召开了全国农村社会养老保险工作会议，结束大面积试点阶段，把这项工作推向全国有条件的地区。到1997年底，全国已有30个省、2008个县、32600个乡镇开展这项工作，8200多万农村人口参加农保，基金积累140多亿。其中20多个省基金积累超亿元，山东、江苏超20亿元，浙江、上海两省市超10亿元。全国已有50多万农民领到了养老金，除西藏、广东、吉林外的各地县、乡都成立了机构，并有4万人的专职队伍和10多万人的兼职队伍。但随着农村社会养老的不断推广，制度设计上的缺陷也在实践中暴露出来。1999年7月，在全国金融秩序整顿期间，国务院提出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。至此，我国农村社会养老保险制度建设陷入困境，发展方向不明。2000年5月，劳动和社会保障部、民政部、保监会、财政部、国家计委等有关部门成立了整顿规范农村养老保险工作小组，分赴全国各县市进行调查，结论是基金质量总体是好的，但也存在一定风险。通过这次调查,全国农村养老保险基金的底数基本清楚,截止到2001年底,全国已有31个省(自治区、直辖市)的2000多个县（市、区、旗）不同程度地开展农村养老保险工作，6000万农村人口参加保险（1997年曾达8000万人），108万人领取养老金。基金积累达216亿多元。
我国农村地域辽阔、人口众多，地区之间和乡村之间的经济发展极不平衡，农民的职业和收入情况不稳，要在这么大的范围内建立起适合农民特点的社会养老保险制度，其难度可以想见。就目前来看，当务之急我们先得回答以下两个问题：
1．农村到底要不要搞社会养老保险制度
这个问题并不是今天才提出来的，从农村社会养老保险试点伊始，争论就一直存在：有人担心，农村人口多，如果要由政府来管他们的养老事宜，恐怕管不过来；有人认为，农村有土地保障和家庭保障，养老并不会出现太大的问题，不必“杞人忧天”；还有人指出，城镇干部、职工生活、吃饭全靠工资收入，没有农民那一块国家分给的责任田，养老制度自然有所不同，等等。
应该说，如今的农民同旧社会“贫务立锥之地”的窘况相比，确实有天壤之别。特别是党的十一届三中全会后，农民分到了一块承包地，农民的生活比过去好多了。但是，只要世世代代靠天吃饭的状况没得到根本改变，只要土地稀缺的状况没得到根本扭转，养老缺失了社会保险这一块，农民老年后的生活确实谈不上有保障。再说，现代社会保障的实施具有普遍性，它所保障的对象不是社会上的特定人群或少数人，而是覆盖全体社会成员。对于社会成员来说，不分城乡，行业和部门，都是社会保障制度的参与者和受益者。中国作为社会主义国家，当然更强调要为全体社会成员特别是农民的基本生活权利提供安全保护。所以无论从现实还是从法理，建立农村社会养老保险制度的必要性都是不难厘清的。
2．农村应该搞什么样的社会养老保险制度
事实上，对于农村社会养老保险重要性的认识，如今人们并无多大分歧，人们一时难以达成共识的问题是，中国农村究竟应该搞什么样的社会养老保险制度。1992年以来，随着农村社会养老保险的推广，实践中逐步暴露出一些问题。例如，农村社会养老保险基金采用“完全积累制”——个人缴费、集体补助和政府政策扶持相结合，政府不承担直接财力支持的责任，集体补助常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险”，从而失去了它应有的意义。又如，参保农民的缴费水平低，现行的缴费标准为2元/月——20元/月，共设10档，但执行中多数农民选择了保费最低的2元/月，这样按民政部《农村社会养老保险交费领取表》计算，10年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，这显然不足以解决他们的养老问题。再如，实践中出现了“保小不保老”倾向，据山东社会科学院的调查，19岁以下的投保者占全部投保人数的60%以上，这显然与我们制度设计的初衷相悖。根据这些事实，人们在农村社会养老保险应该于何时、何地、应该如何被建立起来这个问题上争论是很激烈的。
在要坚定不移推进农村社会养老制度的大前提下，我们首先要清楚地认识到，农村与城镇不同，由于社会统筹这一块得不到确保，近期内不要说形成城乡一体的国民基本养老保险制度，就是在农村建立社会养老保险制度的统一模式也是不可能的。取而代之的思路是，要根据农村的实际情况分层次、分类、渐进地、有序地推进社会养老保险。就此而言，《县级农村社会养老保险基本方案》以强制储蓄型“保险”制度为基调，在设计上是有道理的。不过这只是最低的，它不限制任何地方有条件加以补充，更不限制在经济较发达的农村地区实施与城镇社会养老保险制度接近的制度形式。
例如，目前苏南农村的缴费办法是按上年度农村劳均收入的5%—10%选择缴费档次，个人和单位均按相同比例缴纳养老保险费，个人缴费全部进入个人帐户，单位或集体资助部分的80%计入职工农民的个人帐户，20%列入社会统筹基金。参保人不分职业性别凡缴费满十年、年满60周岁后皆可领取养老金其标准为个人帐户储存额除以120，即领取养老金的保证期为十年（长寿者可继续领取）。
其次是农村社会养老保险积累基金的安全、有效问题。前面我们已经分析到，农村社会养老保险和城镇的社会养老保险不同，它是在全新的基础上进行的，因此，和城镇相比，农村社会养老保险的基金积累是“实帐”，而非“空帐”，随着时间的推移，势必会积聚起一笔相当可观的资金，但是通货膨胀却在同时有可能吞噬掉一部分资金，使养老金的价值大打折扣。按《方案》设计的最高缴费额计算，一个人每月交20元，40年后每月可领取养老金700元，照目前的标准看，这笔养老金对农民来说已是相当可观，但是40年后，即使通货膨胀率为5%，它将变成不足100元的现值，[① 刘贵平：《现行农村养老保险方案的优势与不足》，《人口与经济》1998年第2期。]①到时能否养老就很难说了。解决这个问题的主要思路是国家对农村积聚的养老基金进行保护和优惠性投资，而不应只是将养老保险基金存入银行或购买国债、国库券，单靠这样是无法实现基金的保值增值目的的。可将养老保险基金分成三块：用于支付当前养老金的费用，在银行存活期储蓄；近一两年内可能支付的费用，进行定期储蓄或购买国债、国库券；未来支付的养老金，可由国家按优惠保护原则用于重大项目和国家主导产业投资，追求较高的回报。
第三，各种养老保障形式要齐头并进。不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以对付农民的老龄化风险，使传统的家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，共同发挥作用。
如前所述，社会保障水平同经济的发展和社会的承受能力密切相关，正因为如此，从目前已经实施农村社会养老保险制度的地区来看，普遍存在覆盖面窄、积累少、养老金领取水平低等不足。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》颁发实施后，截止2000年底，全国农村参加社会养老保险的人数为6172万人，占整个农村从业人员的11%，农村社会养老保险基金滚存结余为195.5亿元，参加者人均不足320元，也仅有十几万人享受了社会养老。所以中国在探索建立农村社会养老保险制度的同时，必须继续发挥土地养老和家庭养老的保障作用。为此，《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，赡养人有义务耕种老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有，以保障老年人的基本生活来源。目前，中国农村还普遍开展了“家庭赡养协议”签订工作，由此规范赡养内容和标准，由村（居）民委员会或有关组织监督协议的履行，以保证老年人享受赡养扶助的权利。到2005年底，已签订“家庭赡养协议”1300多万份。
第四，要把农村特殊老年群体优先纳入社会保障范围。在这方面，我国对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人、扶养人，或者其法定赡养人、扶养人确无赡养、扶养能力的农村老年人，由国家实施在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助的“五保”供养制度。至2006年，全国享受“五保”供养的老年人达460多万人。我国还重视城镇化过程中失地农民的养老问题，至2006年已有15个省（自治区、直辖市）出台了被征地农民社会保障办法，约600万人被纳入社会保障范围，筹集资金约500亿元人民币。再就是对农村计划生育家庭的奖励扶助制度，农村独生子女户或两女户夫妇在年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金，实施计划生育家庭奖励扶助制度。2005年底，享受该奖励扶助的人群达到135万人。
现在我国农村社会养老保险制度要向前迈出一大步，又切合实际，对于农村特殊老年群体来说，关键看在现有奖励扶助制度之上，能否对执行计划生育政策的农村夫妇提供一种新的有基本保障的社会养老制度。
众所周知，我国社会养老保险制度的城乡有别历来遭遇到诸多非议。实际上这不能被简单归咎于农业的基础地位不受重视或农民的贡献不被承认，农业和农村承载了太多人口才是问题之症结。温家宝总理说过这么一句话：“中国是一个有着13亿人口的大国，任何一个大数字，除以13亿，就成了小数字；任何一个小问题，乘以13亿，就成了一个大问题。”计划生育在我国是国策，超生现象却广泛发生在农村，有禁不止，使农业和农村的人口过载有增无减。现在要在农村建立有效的社会养老保险制度，首先应该将其与计划生育政策捆绑起来，对农村执行计划生育政策的夫妇提供能达到保障水平的社会养老保险。这样国家财政对农村转移支付既不会蜻蜓点水、撒胡椒面，又能发挥出难以估量的导向作用。
农村社会养老保险制度的终极目标当然是和城市基本养老保险制度接轨，形成城乡一体的国民基本养老保险制度。但是这是要以农村承载的人口与土地资源相适应和农业承载的劳动力与农村生产力水平相适应这两者为前提的。着眼于渐进和长远，新型农村社会养老保险制度的设计一定要促使这一目标早日实现。
②
中国农村独生子女家庭“体面保”养老制度的政策研究
目前，我国社会养老保险制度面临的一个最突出问题就是二元经济结构所导致的“城乡分割”。在经济体制变革、家庭结构变化、人口老龄化及城市化的多重冲击下，农村传统家庭养老模式不堪重负如今已无法再维系下去了。由此，农村社会保障体系要不要建立以及如何建立就成了一个大问题。
即城镇社会保障体系和农村社会保障体系，同时，因城乡经济差别，农村社会保障制度建设滞后于城镇社会保障制度。从整个社会的发展进程来看，农村社会保障制度的发展前景是逐步与城镇社会保障制度融合对接，形成一个覆盖全民的社会保障制度。
中国养老社会保障制度研究面对的两大问题是：①老龄化社会提前到来所提出的城市养老问题；②
最突出的一个特点就是二元经济结构所导致的“二元”社会保障制度，即城镇社会保障体系和农村社会保障体系，同时，因城乡经济差别，农村社会保障制度建设滞后于城镇社会保障制度。从整个社会的发展进程来看，农村社会保障制度的发展前景是逐步与城镇社会保障制度融合对接，形成一个覆盖全民的社会保障制度。
我国社会养老保险制度的城乡有别历来遭遇到诸多非议。实际上这不能被简单归咎于农业的基础地位不受重视或农民的贡献不被承认，农业和农村承载了太多人口才是问题之症结。温家宝总理说过这么一句话：“中国是一个有着13亿人口的大国，任何一个大数字，除以13亿，就成了小数字；任何一个小问题，乘以13亿，就成了一个大问题。”计划生育在我国是国策，超生现象却广泛发生在农村，有禁不止，使农业和农村的人口过载有增无减。现在要在农村建立有效的社会养老保险制度，首先应该将其与计划生育政策捆绑起来，对农村执行计划生育政策的夫妇提供能达到保障水平的社会养老保险。这样国家财政对农村转移支付既不会蜻蜓点水、撒胡椒面，又能发挥出难以估量的导向作用。
中国农村独生子女家庭“体面保”养老制度的政策研究
张 彦
目前，我国社会养老保险制度面临的一个最突出问题就是二元经济结构所导致的“城乡分割”。在经济体制变革、家庭结构变化、人口老龄化及城市化的多重冲击下，农村传统家庭养老模式不堪重负如今已无法再维系下去了。由此，农村社会养老保障体系要不要建立以及如何建立就成了一个大问题。
一、研究背景：农村传统家庭养老模式已无法维系
“养儿防老，积谷防饥”这句古训已经流传了几千年，在很大程度上反映了我国农民的真实生存状态。虽然自建国以来，农村经济虽然有了很大发展，整体社会结构也发生了较大的变化，但家庭养老在我国农村养老保障体系中的地位并未发生根本动摇，其作用也未被其他养老方式所取代。然而今天在经济体制变革、家庭结构变化、人口老龄化及城市化的多重冲击下，农村传统家庭养老模式已经不堪重负无法再维系下去了：
首先，独生子女的计划生育政策带来了家庭结构的简化（8—4—2—1型，虽然说这样一种家庭结构出现的可能性很小，但这样一种家庭抚养赡养关系必然会出现），家庭规模缩小，农村户均人口数从1978年的5.74人下降到1990年的3.96人，核心家庭增多，家庭代际养老功能弱化；加上生活水平的提高和农村医疗条件的改善，使农村居民的平均预期寿命大大延长。发达国家人口老龄化的历程表明，城市人口老龄化水平一般高于农村，中国的情况则不同。2004年，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。2006年12月12日，国务院新闻办发表的《中国老龄事业的发展》白皮书上说，2005年底，中国60岁以上的老人1.44亿，占总人口的比例达11%，老年人口近60%分布在农村。因此，未来农村依赖家庭养老不太现实。
其次，农民祖祖辈辈在土地上求生存，土地是他们赖以生存的“基础”。但有关统计资料显示，随着工业化、城镇化进程加快，当前全国有660个县的人均耕地面积在国际警戒线0.8亩以下，我国平均每年耕地递减300万—400万亩。另外，全国目前失地农民大约有2400万人。这样一来，越来越多的农民不是失去土地就是减少土地，他们普遍感到养老越来越欠保障。
第三，农村人口大规模地城镇化和非农化，结束了传统的“种田万万年”和“父母在不远游”的格局，对农村家庭养老的冲击也异常猛烈。据劳动和社会保障部调查分析，2005年我国农村外出务工规模约为1.2亿人。这对现在大量留守农村的年龄偏大的人来说冲击无疑是巨大的——“养儿防老”已变得越来越不可能。他们老来在越来越无力耕种土地的同时又将陷入身边无人照顾的困境。而对流出农村的劳动力来说，他们自身的养老、医疗、子女教育等都尚未有化解风险的机制和能力，对家中老人能提供的养老保障自然相当有限。
二、研究重点：中国农村社会养老保险的制度设计
我国农村地域辽阔、人口众多，地区之间和乡村之间的经济发展极不平衡，农民的职业和收入情况不稳，要在这么大的范围内建立起适合农民特点的社会养老保险制度，其难度可想而知。当务之急，我们得先回答以下两个问题：
1．农村到底要不要搞社会养老保险制度
这个问题并不是今天才提出来的，从农村社会养老保险试点伊始，争论就一直存在：有人担心，农村人口多，如果要由政府来管他们的养老事宜，恐怕管不过来；有人认为，农村有土地保障和家庭保障，养老并不会出现太大的问题，不必“杞人忧天”；还有人指出，城镇干部、职工生活、吃饭全靠工资收入，没有农民那一块国家分给的责任田，养老制度自然有所不同，等等。
应该说，如今的农民同旧社会“贫无立锥之地”的窘况相比，确实有天壤之别。特别是党的十一届三中全会后，农民分到了一块承包地，生活总体上的确大有改善。但是经济体制变革、家庭结构变化、人口老龄化及城市化等今天也使农村传统家庭养老模式处于了非改变不可的境地。更要强调的是，现代社会保障的实施具有普遍性，它所保障的对象不是社会上的特定人群或少数人，而应覆盖全体社会成员。对于社会成员来说，不分城乡，行业和部门，都是社会保障制度的参与者和受益者。中国作为社会主义国家，当然更强调要为全体社会成员特别是农民的基本生活权利提供安全保护。所以无论从现实还是从法理，建立农村社会养老保险制度的必要性都是不难厘清的。
2．农村应该搞什么样的社会养老保险制度
事实上，对农村社会养老保险重要性，如今人们在认识上已无多大分歧，以下问题才是难以达成共识的：中国农村究竟应该搞什么样的社会养老保险制度。1992年以来，随着农村社会养老保险的推广，实践中逐步暴露出一些问题。例如，农村社会养老保险基金采用“完全积累制”——个人缴费、集体补助和政府政策扶持相结合，政府不承担直接财力支持的责任，集体补助常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险”，从而失去了它应有的意义。又如，参保农民的缴费水平低，现行的缴费标准为2元/月——20元/月，共设10档，但执行中多数农民选择了保费最低的2元/月，这样按民政部《农村社会养老保险交费领取表》计算，10年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，这显然不足以解决他们的养老问题。再如，实践中出现了“保小不保老”倾向，据山东社会科学院的调查，19岁以下的投保者占全部投保人数的60%以上，这显然与我们制度设计的初衷相悖。由此可见，农村社会养老保险应该于何时、何地、应该如何被建立起来才是真正问题的关键。
政策主张如果是正确的、科学的就必须实事求是，所以对此我们应该建立以下辨证的基本认识：农村社会养老保险制度的终极目标当然是要和城市基本养老保险制度接轨，形成城乡一体的国民基本养老保险制度，但走到这一步有两个前提，即农村承载的人口要与土地资源相适应、农业承载的劳动力要与农村生产力水平相适应。着眼于渐进和长远，新型农村社会养老保险制度的设计一定要促使这一目标早日实现。换句话说，在坚定不移推进农村社会养老制度的大前提下，我们必须要清楚地认识到，农村与城镇不同，由于社会统筹这一块得不到确保，近期内不要说形成城乡一体的国民基本养老保险制度，就是在农村建立社会养老保险制度的统一模式也是不可能的。取而代之的思路是，要根据实际情况分层次、分类、渐进地、量力而行地推进农村社会养老保险。
那么我们政策调整和制度创新的突破口究竟应该选择在哪里呢？
三、研究价值：“体面保” 的立论与突破
现在我国农村社会养老保险制度要向前迈出一大步，又要切合实际，笔者认为，关键看未来出炉的新政策和制度能否对执行计划生育政策的农村夫妇提供一种有“体面”保障的农村社会养老保险。
众所周知，我国社会养老保险制度的城乡有别历来遭遇到诸多非议。但这不能被简单归咎于农业的基础地位不受重视或农民的贡献不被承认，农业和农村承载了太多人口才是问题的症结。温家宝总理说过这么一句话：“中国是一个有着13亿人口的大国，任何一个大数字，除以13亿，就成了小数字；任何一个小问题，乘以13亿，就成了一个大问题。”计划生育在我国是国策，超生现象却广泛发生在农村，有禁不止，使农业和农村的人口过载有增无减。未来要在农村建立有效的社会养老保险制度，首先应该将其与计划生育政策捆绑起来，对农村执行计划生育政策的夫妇提供能达到“体面”保障水平的社会养老保险。
笔者之所以选择“中国农村独生子女家庭‘体面保’养老制度的政策研究”为研究课题，就是抓住中国农村社会养老保险之问题症结，旨在使新的政策和制度能真正瞄准“釜底抽薪”地解决问题，而不是想当然或头痛医头脚痛医脚。因为建立“中国农村独生子女家庭‘体面保’养老制度”符合以下四条：
它是向城乡基本养老保险制度接轨迈进的坚实的一步；
它与目前我国国家财力和农村生产力水平相适应；
它对目标人群能够提供真正意义上的养老保障；
④ 它对计划生育国策在农村有效执行能发挥出难以估量的导向作用。
解决中国农村社会养老问题一定要坚持不懈实施一种长期政策，这就是我们的政策调整和制度设计要对我国实施计划生育这一国策的重点和难点作出明确无误的响应。这样在国家财力能够承受的前提下，财政对农村转移支付既不会蜻蜓点水撒胡椒面，又能发挥出难以估量的导向作用。
四、研究计划的具体实施：基于实证研究政策主张
① 选择江苏省睢宁县
② 具体采集到以下数据和资料：
农村独生子女家庭数及比重
农村独生子女夫妇年龄结构
农村独生子女夫妇进入养老年龄的人数及比重
当地自2005年以来农村年基本生活费用水平
现农村独生子女家庭养老待遇情况
各县逐年社会保障费用收支情况
少生一个孩子相当于节省多少国家经济负担和节省多少资源
③ 相关制度的设计(“体面保”的杠杠、要不要设门槛或者要不要家庭申请、如何与现有农村独生子女家庭养老待遇衔接)和测算（“体面保”的财政估算和社会效益估算）
④ 完成研究报告
⑤ 费用20万元
⑥ 完成时间2010年12月
五、完成条件：丁是丁，卯是卯
课题要有意义
费用要充足
时间要充足
费用要使用方便
要有足够人力
成果发表形式不限
此项目适宜国家课题申报，不适宜211课题申报
