我国农村社会保障存在的问题及对策研究

　一、我国农村社会保障现状及研究的意义…………………………………… 3

　二、我国农村社会保障存在的问题……………………………………………4

三、我国农村社会保障缺陷的原因分析………………………………………7

四、我国农村社会保障问题的对策研究………………………………………12

内 容 摘 要

我国是一个农业大国，农业人口仍然占社会人口的绝大多数，“三农问题”依然是我国社会经济发展过程中的重大问题，也为历届政府所关注，十六大以来，中共中央在构建和谐社会的进程中更加注重公平，开始着手解决农村社会保障问题，力图把解决农村社会保障作为解决三农问题的一个突破口，对于解决“三农问题”具有里程碑意义，这一工作直接影响到我国小康社会的全面建设，也关系和谐社会的建设，具有重大意义。

近年来，理论界对社会保障的建立已有了较为深入的探讨，但这多限于城市社会保障方面，而对农村的社会保障研究却不够重视，缺乏深入系统的研究，但随着我国城镇化过程的推进及人口老龄化的加重，急需在全国范围内建立完善的农村社会保障制度。本文从社会保障的内涵出发界定农村社会保障的含义，然后回顾了建国后我国农村社会保障的发展历程，重点介绍了我国当前阶段实施的三种农村社会保障制度—农村社会养老保险、新型农村医疗合作和农村最低生活保障，“新农保”采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，在支付结构上分为基础养老金和个人账户养老金，其对象为年满16周岁，不是在校学生，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可以参加新型农村社会养老保险，等年满60周岁，符合相关条件的参保农民均可以领取基本养老金。“新农合”是通过政府在农村地区进行组织，引导和支持农民自愿参加，资金筹措方面山个人、集体和政府共同参力加，以大病统筹为主的农村医疗合作互助制度。农村最低产生活保障制度是指地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按照最低生活标准，提供维持最基本生活的物质帮助。本文并对现阶段实施的这三种社会保障制度进行分析，力图找出其存在的问题，并就其原因进行具体分析，然后针对这些问题提出政策性建议，期望能够借此引发社会对农村社会保障给予更多的关注，也为我国农村社会保障的改革和完善提供政策性建议。

我国农村社会保障存在的问题及对策研究

　一、我国农村社会保障现状及研究的意义

（一）我国农村社会保障现状

我国是一个典型的农业大国，农业、农村和农民构成的“三农问题”为历届政府所关注。中央对三农问题的关注又推动了理论界对三农问题的研究，有学者从制度经济学角度提出要想彻底解决“三农问题”，必须从根本上改革现有的一些政治经济体制；有学者从应用经济学角度提出要解决“三农问题”，必须大力发展农村经济，提高农村生产力水平。

改革开放以来，由于政策倾斜和区域优势，我国沿海地区和城市地区优先发展起来，这部分地区的社会保障制度也相对健全，然而社会的进步需要整个社会福利的提高，长期为社会经济发展做出巨大贡献的农村地区社会保障一直处于边缘化状态，这严重影响我国建设全面小康社会目标的实现和和谐社会的构建，十六大以来中共中央在构建和谐社会的进程中更加注重公平，中共十六大明确指出:“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保障和最低生活保障制度”。这表明我国政府已经开始着手解决农村社会保障问题，把解决农村社会保障作为解决三农问题的一个突破口，对于解决“三农问题”具有里程碑意义。

社会保障水平是指在一定时期内社会向全体社会成员所提供的社会保障范围及保障基金的总称。其中，社会保障范围是指社会保障项目的多少，通常社会保障项目的多少反映了社会保障范围的广度，保障项目越多，则保障范围越广，同时反映出社会保障水平越高。1同样的，社会保障基金是指一定时期内社会所能集中到的并能用于支付各种保障项目的资金的规模，一般地保障基金规模的大小反映了社会支付能力的强弱，规模越大，则表明社会的支付能力越强，社会所能支付的额度越高，也就反映出社会的保障水平越高。

由2000年以来，我国的农村社会保障工作开始逐步展开，但在我国广大农村地区，就社会保障范围而言，绝大多数农民的养老、医疗保障依然要靠自我保障或者是家庭保障，这表明在我国农村地区，社会保障的覆盖范围不够广泛，依然存在着很多问题，主要体现在以下几个方面：第一，我国农村社会保障项目不够全面，仅局于养老保险、合作医疗和农村最低生活保障三个方面，就保障项目而言相对于西方发达国家来说显得过少，而且在这三者中，养老保险和合作医疗还未全面展开，正在推进中，农村最低生活保障主要是用于自然灾害救济和贫困保障。第二，我国农村社会保障水平过低，不仅远远低于其他国家，而且与我国城镇居民的社会保障水平相比也是过低。在2005年一2010年我国城镇居民的社会保障支出约占人均GDP的17%左右，而农村仅为0.26%，从数据可以看出城镇居民的人均社会保障支出是农村的人均的65倍之多，农村人均支出远远低于城镇。2005年中央用于城市低保和城镇社会保险基金的财政支出约为660亿元，而用于农村救济和新合作医疗的财政支出仅为5.3亿元，从这里可以看出我国农村社会保障资金投入过少。第三，我国农村社会保障实际受益人有限，2006年6月，新型农村合作医疗覆盖9512万农业人口，但实际参保人数只有6711万人，参保人数约占农村人口的80%，到2006年低，全国约有1939.1万低保人口，其中特困救济对象为717万人，还有相当一部分困难群体没有纳入救济保障范围。

除此之外，还存在一部分农民处于社会保障的真空地带，这部分农民一部分来自城郊地带，随着城镇化、农村工业化的推进，大量失地农民失去土地，这部分农民离土不离乡，原有的土地保障失去作用，在当前城乡分割的社会保障格局下，他们不可能获得与城市居民一样的社会保障，另一部分来自农民工群体，由于农村劳动力水平的提高使得农村形成大量的剩余劳动力，这部分农民涌入城市，而城市对待外来劳动力存在区别对待，社会保障体系的排他性和区域封闭性导致外来农民工很难享受城一市的社会保障。

（二）城乡社会保障管理差异大

山于我国现行的城乡分割体制，使得城乡社会保障管理存在较大的差异，改革开放以来，我国社会保障事业取得较大的发展，但这些成就主要集中在城市区域，当前城市社会保障制度框架已墓本形成，城市居民有了比较好的社会保障，而农村的社会保障尚处于起步和探索阶段。

第一，保障范围存在差异。目前城市已经建立以基本的养老保险、医疗保险和生育保险、失业和工伤为主体的社会保险体系，同时城镇居民的最低生活保障制度和社会救助制度也较为完善。相比较而言，农村的社会保障还不健全，在社会保险方而只有养老保险和医疗保险，而且处于起步阶段，农村失业保险还没纳入社会保障范围，原因在于农民失业一向不被承认为一种失业，农民由国家提供的土地作为保障，但事实上，由于城镇化过程的推进和土地收益偏低，土地保障功能日趋弱化。同时农村社会保障覆盖的范围有限，参加社会保障的农民所占农村总人口比重不高。

第二，管理服务存在差异。目前城市的社会保障管理服务水平有了明显的改善，在管理方式和管理手段上都有了较大的提高，基本已经形成制度化、规范化、社会化的管理模式，不仅拥有一批专业的管理人才，而目正在向逐步实现网络管理的趋势转变。与城市的管理水平相比较农村的社会保障管理就还比较落后，不仅没有专业的管理队伍和网络技术做支撑，而且在职能分工上也比较混乱，以在国有企业工作的农民为例，他们的社会保障归劳动部门管理，农村养老保险和最低生活保障归民政部门管理，而农村医疗保障又归卫生部门管理，同时一些保险公司也参与进了农村社会保险的管理之中，这样在农村社会保障的管理和决策上就很容易造成政出多门，相互推诿，工作效率偏低的局面，这就阻碍了农村社会保障工作的发展。

第三，保障待遇存在差异。目前城乡社会保障存在较大的差异，2009年统计资料显示，全国参加农村养老保险的人数为8691万人，共有1556万农民领取了养老金，全年支付养老金76亿元，而全年参加城镇养老保险人数为23550万人，各级财政补贴基本养老保险基金就1646亿元，加上全年城镇基本养老基金总收入11491亿元，这远大于农村养老金的数额。此外，农村地区之间也存在很大差异，以农村最低生活保障为例，2009年统计资料显示，全国农村年人均最低生活保障标准为912元，其中，标准最低的省份甘肃是652元，最高的省份上海达到2670元。在经济发达的地区，社会保障水平比较高，覆盖范围广，在经济贫困地区，社会保障水平低，覆盖面比较窄。

（三）农村社会保障的立法滞后

一个国家的社会保障的法律体系是否健全直接决定着这个国家社会保障的发展水平的高低，完善的社会保障体系的建立需要有法可依，社会保障项目的设计、资金筹集以及社会保障的运行等方面都需要有法律的保护、指导和监督。由于历史的原因，在建国初期，我国一直忽视对社会保障立法，到改革开放之后，虽然经过三十年的发展，我国社会主义市场经济体系已初步建立，但在建设与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体制方而还无经验可谈，依然没有完备的社会保障法律，目前我国的社会保障立法仍然处于探索阶段。

首先，我国现有的社会保障法律法规多数是针对城市而占的，使得农村社会保障基金管理缺乏法律保障，这样不仅使保障基金难以达到保证保值增值的效果，甚至在一些地方出现将农村社会保障基金用于企业贷款、地方投资、炒股等的恶劣现象，更有甚者会有部分人利用职权贪污盗窃社保基金，造成社保基金的大量流失，严重影响了基金正常运转。其次，社会保险制度是社会保障制度的最核心内容，但是对于农村社会保险制度的规定几乎没有，这就造成了农村的社会保险工作很难推进，既有地方政府的不作为，也有农村社会保险工作自身无法可依没法进行，在新型农村社会保险制度在中国实施多年，仍有许多农民游离在此制度之外。同时在医疗保险和最低生活保障方面，城乡有别，地域有别，如何确定这些保障标准与经济发展水平之问的关系方面，国家目前还没有一个具有法律意义上的数量规定，这就使得农村社会保障只能区域化，而非社会化。

三、我国农村社会保障缺陷的原因分析

我国农村社会保障制度一直是被社会高度关注的，是市场经济体制下非常重要组成部分，更是当今和谐社会经济运行的重要保证。近些年来，我国农村社会保障制度的发展已经取得了不错的成绩，但仍有很多需要改善的地方。客观上，我国农村社会保障制度仍然处在一个比较低层次的水平上，突出表现为覆盖范围低，受益人群不均衡，尤其是农村社会保障基础十分薄弱，特别是随着人口结构老龄化的加剧，农村养老保障和医疗保障问题日益突出。问题的解决往往不在问题的本身层面，而是与之相邻的更高层面。造成我国农村社会保障当前薄弱、缺失等现状的原因是多方面和多层次的，其最主要原因有四大方面。

（一）制度性障碍制约农村社会保障发展

1．城乡二元结构障碍

从我国农村当前存在大量剩余劳动力、城乡劳动力制度性分割的现状以及现阶段农村劳动力向城市转移过程中低工资现象分析，中国经济发展也可被定义为二元经济增长类型。但我国的城乡二元经济结构又有其独自特征，因为我国城乡二元经济结构是在长期城乡隔绝的历史中逐渐形成，是在计划经济时期被强化和突出了的，在市场经济时期方得到缓解。新中国成立时，由于当时国力财力都很有限，国家为了维持城市社会基本的生活水平，尽早实现社会主义工业化和维护国家各方面的安全，我们走的是一条具有中国特色的社会主义工业化道路，即政府部门在封闭保守的计划经济体制下，运用行政手段强行将城乡分开，采取城乡分治的二元经济政策，包括进销存统一化、侧重城市消费供给、重点抓城市基础设施建设的财政政策、户籍政策等，这种二元经济体制在当时的特定时期虽然有效地保证和促进了国家工业化所需要的资本原始积累，但有一个很大的弊端就是以牺牲农民利益滞后三农经济为代价实现了国家城市的初步工业化，在这个工程中大大削弱了三农的资本积累、技术创造与革新的能力，阻止了三农经济的高速发展道路。并且在该工业化进程中，原有的二元经济结构逐渐被固化和强化了。

虽然现今政府对这一非均衡发展模式积极采取了一些措施和调整，但并未从本质上进行改变。这种特殊的重视城市发展松弛三农建设的背景和农民工大量涌向城市加入城市化建设的非均衡发展战略造成的一个严重后果就是我国的社会保障呈现着典型的二元化的特征：在城市社会，我们逐渐形成和建立了面向企业劳动者的社会保障制度；在农村社会，则实行单个家庭保障为主和集体救助为辅进行相结合的社会保障制度，社会保险作为现代社会保障体系的核心内容，并没有在农村完全建立，城市居民具有的就业、医疗、住房、退体金、养老等福利，农民均无权享受或到现如今的部分享有。随着国家现代化进程的快速发展和国家经济实力的逐渐增强，我们应该即刻行动起来，逐步实现城乡社会保障的一体化衔接，使农村居民和城市居民一样平等地享有社会各项保障的权利，以促进和实现社会公平正义及和谐。

2．现行户籍制度障碍

现行的户籍制度是典型的计划经济时代的产物，是适应当时社会环境供给不足的社会状态、保证社会安定大局而建立起来的，在当时社会环境下具有一定的积极作用。随着30多年来改革开放的逐渐深入和市场经济的飞速发展，现行户籍制度已经严重阻碍了我国农村社会保障制度的发展，这不仅体现在农村社会的物质层而，还体现在精神层面。那么，现行的户籍制度到底给农村社会带来了什么样的负面影响呢?

自改革开放后，大量农民工从五湖四海涌向因户籍关系而不属于他们的城市，其实还有大量的城镇户籍人员在非其户籍关系的其他城市工作和生活。扫工者涌入城市后大多数情况下是是被排斥在城市的边缘，他们大多数以超过《劳动法》所规定的工作时间和内容为代价获得微薄的工资收入。他们因为户籍关系而无法享受或者只能部分享受所工作城镇居民的各项福利制度。在另一方面，农民工在部分城里人的排斥和歧视中，大多数人强烈体验到的是城乡二元化体制现行户籍制度下他们作为社会资源的“下等人”的耻辱性地位。现行户籍制度已经对农民工这一弱势群体的“主体性”进行了编程，该类弱势群体必须通过丧失自我认同而以强者的姿态来认同自身，是现行户籍制度下的悲剧。

纵观国外农村社会保障的优势经验，农村社会保障制度的逐渐成熟必须要逐步降低农业人口在总人口中的比重才行，然而现行户籍制度迫使农民终究不能摆脱农民的身份，这就导致一个严肃的社会问题，农村的大量剩余劳动力不能持续健康地向城镇进行转移，造成“被城市化”的假象，这极大地阻碍了农民阶层的分流与进化。而对如此庞大规模的农民，农村社会保障制度建设寸步难行，这必然导致了农村社会保障制度的滞后。

3．现行土地制度障碍

我国现行土地制度是农民土地承包制，期限为30年不变，这就意味着农村的农民拥有土地的长期使用权。这就使得拥有土地的农民具有依赖土地生存意识，没有失业的意识和压力，压制了农民对社会保险的参与积极性和对社会保障制度的关注度，现行的土地制度造就了广大农民祖辈认为土地本身就具备核心的社会保障功能。随着我国社会主义市场经济的逐步深入前行，在国家全面控制着土地配备和安置的行政调控下，土地要素市场化竞争化的进程明显落后于技术力、劳动力等其他市场要素。相对一不够完善的土地要素配置机制已经使得土地成为我国经济社会发展过程中冲突越来越尖锐的不和谐点。现行土地制度的改革之所以迟迟无法取得飞跃性的进展，必然导致社会保障制度不能贯彻执行，乃至与城市社会对比相对缺失。相反，如果农村土地产权问题得到了很好的政策落实，土地的流通竞争和现代化农业的形成就能够不断推进实现，农业劳动力向城镇转移、农民工就业保障以及城市化进程将会加速实现，农村农民参与社会保障的积极性也将大大提高。

（二）农村经济体制与农村经济水平落后

从1985年到1992年这段时间，我国农业社会经济在发展中出现了一些比较突出的问题，农业发展过程中产生了一些动荡，农村乡镇企业发展缓慢，难以吸纳剩余的农村劳动力，农民的收入增长速度迟缓。这些情况的出现，一是和国家宏观调控有关，二是和农业社会本身市场化程度不高，农业社会产业化不完善有关。虽然国家在农村逐步取消了农业税、确保了农业补贴、制定了农村养老保险、确立了新型农村合作医疗、制定了最低生活保障以及保障农民工的合法权益等。但是这些远远不够，农村金融体制的落后、硬件设施的缺失依然是阻碍农村社会保障制度贯彻完善的重要因素。

其次，我国现阶段农村经济水平相对比较低，农村经济发展落后，社会保障制度的发达完善与否是一个国家社会发展程度高低的重要标志，也是衡量一个国家经济发展水平的重要依据。只有当一个国家的经济社会发展到一定水平时，才有可能建立起完善的社会保障制度，同样，要建立农村社会保障制度的经济基础条件更为重要。我国还是一个发展中国家，尤其是农村经济比较落后，没有较多的物质资源去建立健全农村社会保障制度。

第三，我国农村经济发展不均衡也是造成农村社会保障发展缓慢的重要诱因。我国农村经济发展不均衡不仅体现在城乡巨大差异上，而且体现在农村区域经济上。农村区域经济发展不平衡是阻碍农村社会保障发展的又一重要原因。目前，我国农村不仅存在区域经济发展不均衡的现状，而且这种发展不平衡的趋势还有进一步扩大的迹象。

面对区域经济差异化不断扩大的困境，我国党中央政府先后提出了西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略以及中部大崛起等战略，但是在短时间内很难改善中东西部的巨大经济差距。区域经济发展的不均衡导致建立一个全国统一的农村社会保障成了一个口号，我们要面临的最直接的问题就是无法实行一个统一标准的社会保障给付额度。即便我们取值中等发展水平来进行给付，这一标准对发达区域来说，就显得过低甚至无法达到维持最低生活标准的要求，而对欠发达地区可能又过高，除此之外，由于农村社会区域经济发展不均衡，在社会保险金的筹措和管理上有很大的不同，农村区域经济发展不均衡的状况已然成为了农村实施全国统一的社会保障制度的重要障碍。

（三）社会群体对农村社会保障认知误区

我国建立社会主义市场经济已有近二十年的历史，社会保障通过收入的再分配为市场经济的正常运行提供良好的社会环境和条件保证，对于维护社会稳定，化解劳动者可能遇到的各种社会风险起到良好作用，整个社会对于社会保障有了较为深入的认识，但这多局限于城市社会保障方面，提到农村社会保障，整个社会群体还没有一个全而的观念，部分人认为农村有自身的土地作为保障，无需社会保障;同时在建立国家社会保障体系过程中，很长一段时间忽略了农村社会保障，即便在当前阶段，一些地方政府为了当前利益，不愿在农村社会保障方面投入过多的财力。

1．社会群体对社会保障认知存在误区

首先，社会群体一部分人认为国家已经分给农村农民责任田了，农民已经具有了较为厚实的土地保障，同时农村又有“养儿防老”家庭养老的传统，家庭保障比较扎实，因此没有必要再去花大精力去建立农村社会保障制度。大家认为农村农民的土地保障和家庭保障可以替代农村社会保障。虽然农村农民有了一定的土地保障，但我们不能就说农村社会保障制度没有搞下去的必要，不能狭隘地把农村农民的保障仅仅局限于土地和家庭两个方面。发展好农村社会保障体系，一定要把提高土地的保障能力与发展土地、家庭保障之外的各种医疗、养老、卫生等保障结合起来，必须由传统的“养儿防老”转变为家庭保障与社会保障同步进行。这归结于农村经济社会和整个国民经济的同步迅速发展，把农村土地保障与提高农村土地利用率、整体国民经济结构优化等目标之间结合起来，才能切实为三农着想，进一步推动农村社会保障制度的完善。国家应当以公平正义的思维来建设和完善社会保障制度，让农村农民也享有各种社会保障的权利，不仅让农村农民“耕者有其田”，“养儿防老送终生”，而且能够“乐享无忧度晚年”。

其次，政府曾一度对农村社会保障体系的完善存在认识上的不足导致农村社会保障制度起步晚，建立健全的效率低。我国社会保障制度最初主要是针对城镇国有企业的职工建立的，当初的保障范围小，因而保障水平不错。随着经济体制改革的不断加深，社会保障制度逐渐成为国有企业改革的配套机制，其城镇国有企业职工的社会保障范围和形式逐步放大，社会保障的水平也越来越高。那么，政府所要承担的城镇社会保障压力也就越来越大了，基本无力涉及和保证农村农民的社会保障问题。这样，原有的思维模式背离了最基本的问题，即中国人民政府是全体中国国民的政府，而非只是城市居民的政府，城镇社会保障日益负担繁重并不能成为放弃或放低农村社会保障建设的推辞。其实，一个国家的社会保障是否完善与该国的经济发展总体水平并不存在直接性的压力关系，以财力或资源不足作为不考虑或者不重视或者只重视不落实行动来保障农村社会保障制度的贯彻实施的行为是没有任何逻辑可循的。

2．理论界对社会保障认知存在偏差

自上世纪90年代以来，理论学术界主要围绕着城镇国有企业职工的社会保障制度建设和完善进行分析论证和加强，出了一许多的科研及学术成果，为国家对城镇居民社会保障建立和发展提供了科学的依据。然而对农村社会保障制度建设研究起点晚，专著和文章十分稀少。目前我国虽然己建立了农村社会保障制度的基本框架，新型农村合作医疗保障制度、农村最低生活保障制度等社会救助制度也取得了初步的成效，农村社会养老制度在一些地方逐渐试验开展并收到较好成效，一些政策和制度框架己基本形成，但仍未全面普及。

我们在农村社会保障理论研究和法制建设的滞后和不足，导致了在实践农村社会保障方面的滞后。目前需要根据试行规则制度实施中遇到的问题以及法治的原有精神，进步加强和扩大我国农村社会保障的法制建设，为农村社会保障提供理论依据。

（四）农村农民自我保障意识与观念淡薄

我国农民长期以来一直被封建文化所影响，不依赖于现有社会保障体系，反而非常看重自己的家庭，不借一切代价来发展壮大自己的家庭成员，相对目前还不完善的农村社会保障制度而言，这对农民来讲这样做的实际成本是较高的。另外，农民更看中的是眼前能够看到的现实利益，不愿意付出自认为并不必要的支出来支持完善好社会保障制度。

综上所述，我们只有不断加强对城乡二元经济结构改革以及在改善在该经济结构下现行的户籍制度和土地制度，加大对农村社会保障的资金投入，做好农村区域经济均衡发展，大力投入农村社会资源和基础设施建设，以及通过教育和媒体扭转社会群体对农村社会保障思想认识不足、理沦层次不高局面，鼓励更多的学者投入调研农村社会保障法律及制度的工作，加强对农村农民自我保障意识，提高农村农民接受社会保障的积极性和参与度，这样多管齐下，才能在农村社会保障制度建立健全方面取到突破性进展。

四、我国农村社会保障问题的对策研究

农村社会保障工作是一项很复杂的系统工程，它的建立和完善直接关系到我国和谐社会建设战略目标的落实。针对上述我国农村社会保障的问题分析，提出以下几个方面的对策建议，以期进一步改善和提高我国农村社会保障工作水平。

（一）大力加强农村社会保障的制度性建设

二元经济结构本身是一种制度扭曲现象，一方面农村向城一市源源不断提供城市发展所需要的剩余劳动力，另一方面由于制度安排又竭力阻碍城乡劳动力市场的一体化，我国当前的户籍制度就为劳动力在城乡之问畅通的流动制造了重人障碍。

1．改革户籍制度，减少二元结构差异

当前阶段改革户籍制度可以促进城乡人口的流动，利于我国农村社会保障的建立，在改革户籍制度时也需要与之相关的改革配套进行。而对这种问题，只有进一步缩小城乡居民在社会保障等方面的不对等，使农村在迁入城市后，能够真正地融入城市，从内心上成为城市的一份子，平等地享受城市居民一样的权力。一切需要的资源都可以平等地与城市居民分享，当然在这一过程中不能直接减少城市居民的福利，否则城市居民会把一切利益损失归结到外来农村劳动力身上，更加阻拦农村劳动力的自由流动，而是将公共资源市场化程度提高，这样从某个层面就降低了城市户口的含金量，户籍改革就自然而然实现。

2．建立可以自由流动社会保障制度

城乡二元经济结构中一个很明显的表现就是城市居民享有相对完善的社会保障福利，拥有城市户口在就业和社会保障方面就有特殊的照顾。当前城乡社会保障难以统筹到一起一个重要原因就是社会保障的不可流动性，尽管当前一些地区也开始将农民纳入城市的某些社会保障项目，但这项工程很难达到成效，最重要的原因就是社会保障的不可流动性，因此需要设计自由流动的社会保障机制，这种机制要平等地对待城乡居民，尤其在就业和福利待遇方面要使他们享受一样的权利。同时，不同城市的居民也要实现社保权利的对等，社会保障的权利与获得可以以公民对社会的贡献为标准。

3．依法加快土地流转确保农民利益

家庭联产承包责任制实施，国家让渡了承包土地所承担的社会保障，这一政策的实施，农村经济有了较大水平的提高，农民收入的快速增长使得农村社会保障短期内被掩盖。1但随着改革开放的推进，城乡差距扩大，农村社会保障问题日益凸现出来，传统的家庭保障和土地保障已不能适应农村经济发展，而且随着城镇化建设的推进，不少城郊的农村地区农民面临土地被征用的局面，因此要建立健全土地流转制度和流转机制，在土地流程程序上要更加规范化，尤其对于土地测量、估价以及合同方面更要加强政府监管。对于失去土地或者进行土地流转的农民要给予适当补偿，补偿标准的制定也要与农民一协商制定，保障农民基本的权益。

（二）大力发展农村的经济水平以缩小城乡差距

当前，我国“三农”问题尤为突出，从整体来看，我国依然实行的是传统的农业发展方式。改革开放以来，虽然在农村实行了家庭联产承包责任制，解决了农民的温饱问题，但是从整体来看，广大农民的生活水平仍然很低，并且，城乡差距的进一步扩大，也不利于促进农村经济的发展。通过开展“家电下乡”等一系列惠农措施，促进了农民生活水平的提高。但就农村社会保障工作方面看，农民，可支配收入较低仍然是制约广大农村地区提高社会保障能力的最大制约因素。基于对农村经济现状的分析，可以从以下几个方面改善此状况。

1．加快农业现代化并提高农民收入

从近几年我国农村居民收入的变化来看，虽然我国广大农村居民的可支配收入在不断增长，但其收入增长的方式却比较单一。农民收入的很大一部分不是来源于农业，却是以在当地或者进城务工实现的工资性收入增民。并且在不同地区差异还比较大，我国东部地区农业生产水平较高，农业的机械化和现代化程度比中西部较高，所以农民的可支配收入也相对较高。部分地区农业收入基本可以达到整个农民收入的50%以上。要进一步促进农业的发展，必须进一步改革和完善我国传统的家庭联产承包责任制，实现规模化经营，使土地资源得到最大化的利用，促使土地的流转和升值。同时，在发展农业机械化的基础上，加强农业科技研究和投入，提高农产品的科技含量，大力发展“优质、高产、高效”农业。在农产品的价格和农产品回收方面，政府应进一步加强流通管理，健全农产品信息发布渠道，加强对农产品市场的监管。