行政主体之再思考(三)

行政主体之再思考(三) 的主要内容　　从整体上说，西方国家的行政主体制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可以及对个人在行政中主体地位的肯定。由特定的历史、社会背景所决定，各国行政主体制度的内容不尽相同，这里只就共同的地方作大致归纳。　　1.行政主体的界定与创设　　在西方国家，虽然有的直接采用了行政主体的概念，如法国、德国、日本等，有的国家没有直接使用行政主体的概念，如英国、美国等，但都普遍建立了以行政分权或行政自治为基础的行政主体制度。在法国，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。 在德国，行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使、籍此实现行政任务的组织体。 日本的行政法学者们则将行政主体界定为行政权的归属者。 在美国，行政法著作一般不讨论行政主体制度，关于地方自治和政府间的关系多在地方政府法和政府间关系法中研究。 通常，法律并不直接界定行政主体，但行政主体只能由法律创设。　　2.行政主体的类型　　一般来说，行政主体可分为三类：　　第一类是国家。国家由国民组成，国家的权力来自于国民的委托。国家作为行政主体，掌握重要的行政权力。国家除了组织属于全国范围内的公务外，还对其他行政主体享有广泛的监督和控制权力，如通过立法、司法等手段来控制其他行政主体。　　第二类是地方行政团体。地方行政团体是以一定的地区及在那里居住的居民为基础，以在该地区内实施有关公共服务目的而设置的、对该地区内居民具有支配权的公共团体。地方行政团体有普遍地方行政团体和特别地方行政团体之分。地方行政团体相对独立于国家，但又受国家的监督。地方行政团体通常由法律设定成立的标准，由当事人申请设立。地方行政团体一旦取得主体资格，就可在法律规定的范围内自主地管理自己的事务。　　第三类是其它行政主体，如法国的公务法人、英国的公法人等。这类行政主体的一个共同特点是组织特定的公务，而不以地域为基础。如国立大学、国立图书馆等。这类行政主体通常由国家或地方行政团体设立，一旦成立则相对独立于其设置机关，可依法自主管理，受法律的约束，也依法受到其设置机关的节制。　　值得注意的是，在联邦制国家，组成联邦的州也是一类行政主体，和地方行政团体不同，州除了享有行政上的自治权外，还享有部分自主的立法权和司法权。　　3.行政主体的地位　　行政主体具有法人地位。这种法律地位通常来自于法律的授予或依法取得。如法国的行政主体是由宪法与行政组织法规定的。美国的行政主体，部分来自于法律的直接设定，如州政府，政府公司等：部分则依法律程序取得，如各市、镇的成立与合并等。行政主体具有相当的独立性，这主要表现在：　　第一，行政主体相对于个人独立。虽然行政主体由个人组成，但一旦行政主体成立，即拥有独立于个人的利益。个人可以通过法定的程序向行政主体施加影响，使其行为符合自己的意愿和利益，但行政主体的决定，不管与个人的利益一致与否，个人都必须服从。对行政主体的行为不服，只能通过法律的途径解决。　　第二，行政主体与其它行政主体相对独立。行政主体与其它行政主体之间的关系在一定程度上就象法人与法人之间的关系一样。他们各自独立，但为了工作的需要，他们可以进行合作，共享利益和共同承担责任。需要说明的是，国家是一类特殊的行政主体。其它行政主体存在于国家之中，但又相对独立于国家。其它行政主体在法定范围内对其所管辖的事务有自主的决定权。除了服从法律外，行政主体的事务不受国家的领导。　　由于行政主体相互独立，因而它们之间的行政纠纷只能通过法律途径解决，也就是通过法院的裁判解决。　　需要说明的是，在单一制的国家，行政主体的独立仅指行政上的独立，不包括司法上的独立。司法制度涉及国家的意定、秩序；关系公民的安全、自由和生活的安定；承载着公平、公正等价值理念，需要统一的标准，因而，国家需要建立统一的司法制度，行政主体不能设立自己独立的司法制度。　　4.行政主体的公务　　在不同的国家，由于行政分权和自治的程度不同，因而各类行政主体所承担的公务范围各不相同。一般来说，国家作为一类特殊的行政主体，其承担的公务主要是涉及全国性的事务或地方难以独立处理的事务，如国防、外交、货币、邮政、知识产权等；地方行政团体组织的公务主要涉及地方事务，如道路、公共秩序、环境卫生、城乡计划、公用事业和福利服务等。 在许多国家，国家和地方公共团体还共同承担某些公务。至于其它行政主体，其公务范围大都单一，如国立大学的公务就是高等教育。　　5.行政主体的权力　　一般来说，行政主体具有以下四类权力：　　一是行政组织设置权。行政主体需要设置相应的行政组织去运作，以实现其行政利益。通常，法律对行政主体的组织设置作原则规定，由行政主体通过民主的方式自行产生。不同的行政主体由于其性质的不同，有不同的组织机构。国家和在联邦制国家的州不仅是一个行政实体，同时还是一个政治实体，设有立法机关、行政机关和司法机关。地方行政团体的组织机构有两部分：议事机构和执行机构。其它行政主体的机构与作为民事主体的法人机构相类似。　　二是公务组织权。行政主体可以依法就其所承担的公务进行组织和管理。如城市规划，开发地方公益事业等。　　三是财政收支权。行政主体拥有自己独立的财政。行政主体财政收入的多少决定了其自治的程度，也决定了其与中央的关系。行政主体的财政收入由税收、国家补助金、杂项收入和借款组成。通常法律对行政主体的财政收入有严格规定，但对其财产支出则没有严格的限制。　　四是财产管理权。行政主体可以在法定范围内自由地支配自己的财产以及决定对其财产的管理方式。　　此外，根据国家的委托，地方行政主体和公务行政主体还可代表国家行使一定的行政权力，此时行为的后果及责任归属于国家。　　从实践上看，行政主体制度是社会发展的需要。首先。现代国家的行政职能日益扩展，完全由中央政府承担无论在能力、精力和时间上都不可能，所以行政事务分别由中央、地方和其它公务组织承担也就顺理成章。其次，现代行政变化迅速，需要及时对其作出反应，如果事无巨细都由中央政府处理，则无法满足行政的需要。当然，法人制度的完备也为行政主体的出现创造了条件。公法人机构的出现就是法人技术运用的结果。　　当然，行政主体制度在西方的存在还有其特定的历史原因。在英国，早在12、13世纪时，其城市就有较大的发展，并开始和封建主斗争。比较富庶的城市往往用金钱向封建主和国王购买自治权。13世纪时，英国的大城市大都享有由英王颁布的特许状所规定的权利，称为自治市。 在德国，地方自治也可追溯到中世纪自由城邦的特权。 可以说，西方的行政主体制度是在西方地方自治的基础上发展起来的。　　（二）借鉴和引入西方行政主体制度的必要性　　前面所述，西方行政主体制度的实质是行政分权。在我国这样一个集权历史悠久的国度，有无必要借鉴和引入西方的这一制度，无疑是值得认真研究的。笔者认为，在我国建立以行政分权为核心的行政主体制度十分必要，其具体理由是：　　第一，是直接民主的需要。民主的方式有两种：直接民主与间接民主。直接民主是指作为主体的个人直接参与管理，直接参与和自己利益相关的决定。间接民主是通过选举产生代表，由代表组成的机构进行管理。可见，在一个幅员辽阔，人口众多的组织，直接民主的可能性不高。相反，如果一个组织人员有限，则有可能实现

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