行政主体理论之检讨(三)

行政主体理论之检讨(三) 者，以保障行政的统一。但现行行政主体理论将行政主体降为享有行政权的行政机关及法律法规授权的组织，并强调它们各自责任的独立，与行政的统一性要求正好相悖。可见，我国的行政主体理论不仅难以保障行政活动的协调统一，相反，极易造成行政管理中的各自为政。　　行政主体论者强调从行政机关在行政管理中的法律地位这一角度来研究行政组织，有三个原因：　　其一，学者们以行政诉讼为基本出发点来展开对行政法律现象的研究。而在行政诉讼中，行政机关的唯一法律意义就是看其是否具有管理资格、是否具有对外管理的权限。行政机关涉及的其他法律问题不会在行政诉讼中显现。　　其二，学者们直接以民事法律制度以及民法学为蓝本研究行政法律现象。在民事活动中，哪些组织具有民事主体地位至关重要。相应的在行政法学研究中，行政机关的法律意义在于其是否具有行政主体地位。　　其三，学者们以国外的行政主体理论为参照。　　这里有必要对上述三个原因进行分析。　　首先，以行政诉讼为基本出发点研究行政法的观点值得商榷。在现代社会，公权力领域的法治是以公权力和私权利的对峙以及权力的分工和制约为基础的，并不完全建立在诉讼之上。虽然行政诉讼是行政法治的保障，但国家的政治、经济、文化和科学技术的进步都可能促进行政法治的发展，而非只有诉讼才能反映社会对法律的要求，换言之，行政法律制度的发展取决于综合因素的影响，而不是单一的行政诉讼制度就能决定。此外，行政法发展至今，已成为多渠道、多环节、多层次保障公民行政权益实现的宏大法律体系，包括行政组织法、行政程序法、行政管理中的具体法律制度以及行政救济法等。行政诉讼制度仅是行政法律制度的重要组成部分。因此，仅从行政诉讼的角度研究行政法律现象，会遗漏掉许多重要的内容，显然不可取。　　其次，以民事法律制度和民法学为蓝本研究行政法律现象也存有问题。行政法学研究固然可以参照民法学的成果，但必须考虑行政法自身的特点。例如，所有的民事法律规范都是以司法程序为最终保障。但行政法律规范却例外。尤其在我国，行政诉讼的受案范围较窄，仅有一部分行政法律规范能进入行政诉讼程序。另外，民法学虽然重视民事主体法律地位的研究，但并没有忽视对民事主体内部的规范，如现代企业制度的确立就是最好的证明。　　最后，国外的行政主体理论是行政组织法理论的组成部分，并建立在相应的法律制度之上。不知是由于对国外行政主体理论的误解还是为了适应我国的国情，学者们在借鉴国外行政主体理论时，只是用其名，抛弃了其特定的内涵。　　四、我国行政主体理论带来的负面影响　　行政主体理论在我国的出现并非毫无道理，而有其合理的一面。首先，行政主体理论适应了行政诉讼的需要。虽然我国行政诉讼被告制度的规定在前，行政主体理论出现在后，但行政主体理论在行政诉讼被告的确认方面仍有一定的用武之地，因而很容易为人们所接受。其次，行政主体理论强调行政主体独自承担责任。这有利于行政管理步入有序化的轨道，改变以往行政管理中行政机关有权无责、有责无权的状态。再次，行政主体作为一个便宜的、技术性的概念，能够涵盖行政管理中所有能独立对外行使行政职权的组织，可避免表述上的累赘，给学术研究带来方便。　　行政主体理论的存在尽管有一定的合理之处，但其固有的缺陷决定了其不可能对行政法的发展以及行政法学研究产生积极影响。行政主体理论产生的负面效应不容低估。具体的说，我国行政主体理论的负面效应表现在以下几个方面：　　（一）不利于公民在行政法上主体地位的确立　　笔者认为现代行政法应当构筑一种新型的行政关系，在这种关系中，公民处于主体地位。公民的独立人格、独立意志、独立利益应当得到充分肯定，并受到法律的保护。行政机关的行为应受到法律的控制，行政机关没有凌驾于个人之上的任何特权。行政机关存在的唯一目的就是保障公民的发展，保障社会的进步。　　我国现行的行政主体理论正好与前述观点相左。在观念上，行政主体理论的误导有两个方面：其一，行政主体理论强调行政主体的重要性，容易使人们误解为在行政活动中，作为管理者的行政机关和法律法规授权组织具有优越于相对人的法律地位。其二，行政主体理论更多的关注行政机关，容易使人们忽略相对人的利益。正是由于观念的误导以及传统文化的影响，在实践中，行政法律规范的制定和实施往往以行政机关为重心，强调行政机关的权力、手段；强调相对人的义务。而不是以相对人为中心来设计各项行政法律制度，以确保相对人行政权益的实现。虽然近年来我国行政法已有长足发展，也制定一些保护公民权益的法律，但对公民在行政法上的地位并没有清楚的认识，公民在行政法上的主体地位并没有确立。　　（二）阻碍了法学界对行政组织法的全面研究　　行政主体理论研究的是行政组织在公共行政中的法律地位。受该思路的限制，学者们只关注行政主体的界定、种类、权限以及行政主体资格的取得等。法学界对行政组织的法律研究呈现出极大的封闭性。与此相对应，行政组织的许多重要法律问题没有得到深入、系统研究。如行政组织、行政机关的界定；行政权的范围和设定；行政机关的设置和权限；中央和地方行政权的划分；行政机关的编制管理等等。有人认为上述问题是纯管理学问题，其实不然。法学和管理学研究的角度各不相同。拿行政机关的设置来说，行政管理学探讨的是行政机关设置的客观规律，如行政机关的设置要符合精简原则，管理层次应当适度等；而行政法学要探讨的是如何从法律制度上来保障行政机关的设置符合客观规律，此外，还要探讨如何在行政机关的设置上融入民主、公正的精神，真正符合法治要求，排除人为因素的非理性干预。因此，在行政机关的设置问题上，行政法学具体要研究谁有权设置行政机关？通过什么方式设置（是否必须通过立法设定）？行政机关的设置应当遵循哪些程序？行政机关的设置与公民权益的关系如何？行政机关的设置对经济、社会的发展有何影响等？　　在行政主体论者看来，行政组织在行政法上的意义，除了其法律地位值得研究外，其他问题都无足轻重。他们甚至不承认行政组织其他法律问题的存在。这一观念的盛行严重地阻碍了法学界对行政组织法的全面研究。笔者认为，行政组织在行政法上的法律地位固然重要，但更有必要对行政组织涉及的法律问题全面予以探讨，研究行政组织法律制度的应然状态，寻找健全完善行政组织法律制度的途径。　　（三）阻碍了行政组织的法治化进程　　无可否认，理论对实践有巨大的指导作用。行政组织法学研究的薄弱以及行政主体理论自身的局限，严重制约着我国行政组织法律制度的发展和完善。从法律规定来看，我国目前仅有两个行政组织法，即《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。这两个组织法的规定比较原则，可操作性不强，对行政组织的许多法律问题没有涉及。因而，现行行政组织法对行政组织的规范和控制有很大局限。虽然国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条理》1，但仅涉及国务院行政机构的设置程序及编制审批程序，并没有从根本上解决行政组织存在的无序化。而且行政机关自己规范自己的做法是否合乎理性，也是有待深思的。此外，国务院还制定有规范行政机关的“三定方案”（三定指定职能、定机构、定编制），但“三定方案”属行政法规还是内部规定并不明确。而且，“三定方案”并没有解决行政机关之间的职能交叉。从行政管理的实践来看，行政权的界限不清，管理体制不顺，行政组织整体失控，行政机关的设置重复、执法多头、效率低下。行政组织自身管理的无序化、非理性化已成为我

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