北京市公建民营养老机构模式探索——北京星辰老年公寓案例分析(二)

    2009年市民政局和市残联又推出了《关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，通过向符合条件的老年人（残疾人）发放养老（助残）券、建立城乡社区（村）养老（助残）餐桌和托老（残）所、招聘居家服务养老（助残）员、配备养老（助残）无障碍服务车、为老年人（残疾人）配备“小帮手”电子服务器等措施，切实解决北京市的养老与助残问题，构建全市城乡一体化的社会化养老助残服务体系，促进老年人、残疾人共享经济社会发展的成果。该办法已从2010年开始正式实施。

    北京市的养老政策最值得关注的是其税费优惠措施，例如，对社会福利机构所使用的电、水、电话、有线电视等公用事业性收费，按照居民价格标准收费；对福利机构提供的养老服务，免征营业税；对福利性、非营利性的老年服务机构，暂不征收经营者所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税等。显然，北京政府部门希望通过收费的优惠政策来推动民营资本和经营者介入养老服务领域，使这个领域市场化。

     2.北京民政局关于促进养老产业发展的政策思路

    北京市政府相关部门关于“公建民营”模式发展政策思路的表达始于2005年北京市民政局出台了《关于规范公建民营模式加强监督与管理的通知》。通知希望各区县民政局结合本区县养老服务机构的实际，认真研究如何做好本区县养老服务机构的“公建民营”工作，加强规范，促进发展，找准改革的突破口，推动社会福利社会化的进程。具体的扶持措施包括三个方面：统筹规划、协调引导产权改革、以及制定相关扶持政策或资助办法。为了落实民政部关于“制定优惠政策，多渠道、多形式筹集资金”支持社会办福利机构发展的政策，2009年，北京市民政局、北京市财政局出台《关于社会力量兴办社会福利机构运营资助办法》，决定向公建民营类老年人社会福利机构提供资金帮助，并规定了具体实施办法和程序。

    北京市老年社区项目是《北京市“十五”时期老年人事业发展规划》确定的建设项目。自2001年筹建工作开始以来，已先后投入部分资金，邀请了市规划局、规划院、有关专家对项目的可行性进行了反复的研究，并派人员对欧洲、美国及上海等地的老年社区进行了实地考察，通过比较和评估，为项目的开发建设提供了科学根据和政策指导。项目民政局曾与社会多家单位洽谈联合，与金融机构寻求支持。目前为加快项目实施进度，确定主要利用现有土地、依靠市民政局自身力量进行项目的建设。

    3.星辰老年公寓：社会福利社会化的实践

    星辰老年公寓项目的策划最早始于2000年。当时民政局决定政府提供土地，吸引社会力量提供建设资金并共同经营，为养老机构社会化、市场化运营进行积极探索。这个项目是《北京市“十五”时期老年人事业发展规划》确定的建设项目。2004年8月31日，经市政府批准，市民政局决定，北京市老年社区项目分期实施，政府投入资金进行建设，先实施一期项目，建成后采取委托经营，逐步探索社会化运作模式。

    星辰老年公寓项目建成投入使用后，产权属政府所有，由北京某投资管理有限公司负责经营管理，星辰老年公寓是一个非营利性质的经营者。在这个老年公寓中，经营者提供的服务包括居住、饮食、文化娱乐、生活帮助等。这些服务项目基本上针对的是生活自理型老年人，服务使用按照市场价格支付。服务价格虽然根据合同由经营单位自定，但实际还是要受政府监管，征得监管单位同意。经营运作基本是市场方式，而政府的管理方式是政府民政部门负责固定资产管理并对经营单位的运营实施监管。虽然在项目初期由于种种原因利润率较低、成本回收较慢，但随着入住老人数量的增加，收益逐步稳定，年度亏损在减少，收支正在趋于平衡，实现盈利和投资逐步回报的目标似乎已经接近。

     二、我市公建民营养老机构现状调查

     （一）政府、经营者的权利和责任界定

    星辰老年公寓的公建民营模式直接涉及政府和经营者两个利益方，各自的权利和责任已经有了基本的界定。代表“公办”的是北京市民政局，责任包括落实政府投资、社区建筑规划实施、社区基础设施建造、代表政府履行项目一期工程建成投入运营后的监管责任。概括起来有两个主要责任：一个是建设过程中的管理责任，另一个营业过程中的监管负责。在一期工程完成后，功能就集中到对星辰老年公寓经营的监督管理方面。在星辰老年公寓的营业过程中，政府通过民政局实现两个权利：一个是对项目经营范围、服务内容和服务质量的监管权，另一个是实现预定社会效益的权利。

    星辰老年公寓的建设及建成后经营管理单位的引入是以公开招标、公平竞争的方式进行的。北京市民政局委托咨询有限公司根据国家规定要求，经过调查研究和论证分析，编制了项目可行性研究报告。最终确定北京某投资管理有限公司竞标成功。

    北京某投资管理有限公司通过社会公开招标方式成为星辰老年公寓服务经营者后，在公建民营的模式中代表“民营”方。 其主要责任是为入住老人提供物业管理、餐饮、医疗、保健、文体娱乐及其他养老服务。在合同有效期内，受托方拥有星辰老年公寓的使用权、经营权、管理权及收益权等权利。

    民政局和星辰老年公寓经营方在“公建民营”模式中基本确立了各自的角色，为公建民营模式的运营奠定了基本的合作框架。近三年来的运行经历显示这个模式中的各方利益得到了基本保证。

     （二）经营机构的服务组织和人力资源状况

    1.服务组织

    星辰老年公寓提供的养老服务由两部分组成：针对生活能自理老人的服务和针对生活不能自理老人的服务。针对生活自理老人的服务内容包括：基本居住设施、公寓24小时有人值班，负责安全和提供必要的服务、每月每人一次理发修脚等，每周一次的房间卫生清洁，每日垃圾收集；其它的服务有预约订餐，体检，随身的紧急呼叫器，每月定点医院的就诊，日常量血压，另外，还提供文化组织活动、附加服务，社区内图书室棋牌室等娱乐设施，以及温泉水疗设施也属于此范围。针对生活不能自理的老人，服务内容包括：房间清洁消毒，饮食护理，协助沐浴、洗脸、口腔清洁、咽下障碍护理，排泄诱导，穿衣脱衣，外出活动，健康管理等服务，以及精神方面的护理，如心理咨询等。

     2.政府监督状况

    在公建民营养老模式中，如何对社会力量的经营活动加以监管一直是民政局努力解决的问题。就像第一个吃螃蟹的人，因无现成的经验可以借鉴，面临的困难很多。陆续编制《北京星辰老年公寓项目委托经营管理合同》、《星辰老年公寓项目监管工作制度》等。