北京市公建民营养老机构模式探索——北京星辰老年公寓案例分析(四)

     3.政府监管尝试：国有资产管理、服务监管和入住老人权益保护

    （1）在星辰老年公寓的公建民营模式中，政府把经营权委托出去、缩小自身权限的同时，增强了自己对养老服务机构运营工作的监管力度，形成了政府不该管的不管，该管的集中精力加以管理的局面。政府对老年社区一期项目的监管是公建民营模式的重要内容，应该管什么？如何管？始终是民政局领导思考的问题，直到今天仍是如此。 实际工作中，民政局在两件事上比较成功地履行了对项目运行的监管责任。首先是对国有资产的保护。毕竟政府的建造投入是规模巨大的，这个投入是期待回报的。民政局始终把保护国有资产作为自己最重要的任务。三年来监管工作的情况表明，老年社区一期项目中政府当初投入的资产迄今为止很好地保持了其国有性质。

    （2）另一件属于监管范围的事是民政局代表入住老人经常与星辰老年公寓的管理层协商解决服务价格和质量的问题。为了履行政府保护老人权益的责任，民政局对老人的意见比较重视。对老人的意见反馈比较及时。

     4.利益协调机制初步形成

    星辰老年公寓的运行涉及包括政府、经营者、入住老人等多方利益诉求，这种利益关系正是现代社会关系的体现。虽然各方的利益已经通过合同的形式得到法律的认定，但是因为利益冲突是客观存在的，也是不可避免的，不同利益方之间还需要在法律的框架下不断进行协商，使各自的利益得到最大限度的保障，把损失降低到最小程度。因此，现代社会中的养老机构，无论规模大小，都需要建立有效的利益协商机制和畅通的沟通渠道，来保护每个群体的利益，最终达到社区乃至全社会和谐的目标。

     三、问题与建议

     （一）运营中出现的问题

     1.合同个别条款界定不够清晰

    作为北京地区第一个市级公建民营养老机构，民政局与星辰老年公寓经营者之间形成了委托合同关系，明确了各自方的权利和义务。但是从法律的角度来看，合同个别条款较为粗疏，看似明白，但是概念尚未界定清楚，而且没有规定具体落实方式和程序，使得这些条款缺乏可操作性。例如“对受托方的管理实施监督检查，每年全面进行一次考核评定，如因受托方管理不善或管理失误给委托方造成重大经济损失，经政府养老服务的主管部门认定，委托方有权终止合同，”这里至少有两个问题需要厘清：一是“重大经济损失”的界定，何为“重大”？二是考核评定的方式和结果处理，应由哪级政府部门认定“经济损失？”认定的标准和程序是什么？合同以什么方式和步骤终止？

    民政局的监管工作分为两大类，一类是对国有固定资产（包括对共管资金的监管）的监管，另一类是对服务质量的监管。国有定资产的监管制度详细规定了管理机构及其职责，国有定资产的日常管理、处置、清查以及监管报告制度。这一制度虽然全面，但是存在一定的不明确之处，如关于星辰老年公寓国有固定资产的日常维护、保养管理及管理制度的建立并没有提出具体的办法、流程、负责人、责任人和监督人，对检查范围清单、频率，检查方法和流程也没有出台详细的规定。设备设施的监管制度规定了对星辰老年公寓水、电、暖等各个方面设施的检查监督方案，并对各个检查项目作了明确的责任分工，但是这一方案应该列出更加详细的检查流程和检查结果记录方式，从而增加方案的可实施性。

    类似的情况在合同中还有一些。星辰老年公寓现在遇到的一些问题，如固定资产管理和使用问题上，民政局与星辰老年公寓经营者之间的争议，主要源于合同的条款不够严谨，使各自对同一条款产生不同的解释，或由于合同文本缺乏条款落实程序的规定，使条款缺乏可操作性。权利和责任界定不清，缺乏落实机制和程序，显然制约着民政局和经营者之间的合作，合同双方目前都已经认识到修订合同、细化各自权利与义务条款的必要。

     2.综合服务设施规模过大导致不必要的成本支出

     作为市属公建民营养老服务模式试点，星辰老年公寓策划初期经历了专业咨询机构的可行性评估。虽然项目的可行性报告为策划者们的对这个项目的定位与展望，但是，实际运行中显露当初的定位还有进一步厘清的空间。例如本项目的功能定位“采取福利型事业经济型运作的方式，……以得到运营为目的，基本目标是盈亏平衡”。这里“盈亏平衡”的概念模糊，是指投资建造方，还是经营方？长期平衡还是年度平衡？经济型运作就意味着对利润的追求，这也是经营者参与的动力，即使是非盈利机构，也必须要关注利润，才能使项目可持续运行下去。在星辰老年公寓中我们看到福利事业和经济运作的矛盾，这种矛盾主要体现在规模和效益之间的不平衡。

     3.服务质量控制措施缺少细节

    服务组织和递送分为两个层面：一是民政局作为监督单位对星辰老年公寓的服务监管，二是星辰老年公寓作为运营单位对入住者的服务递送。在服务监管方面，民政局的已有制度中规定了经营管理资料备案制度，运营情况动态统计制度工作会议制度，重大事项审批及信息通报制度，接待及调查走访制度等几个制度。这一监管制度的问题在于，应该更加注重对老年人的安全以及生活品质的服务工作的监管。具体地说，对星辰老年公寓运营情况的检查中，应该增加应对突发事件的预案，包括突发事件逐级汇报机制、责任落实机制、处理方法和跟踪机制、国有固定资产的保护机制，以及入住老年人权益的维护机制。最后，在安全工作的监管方面，民政局已经建立了相应的监管制度，包括详细规定了每周和每月对星辰老年公寓安全工作进行监督检查的方式和内容，以及检查结果的反馈，督促公寓开展安全工作的宣传教育活动等。对安全工作监管制度的建议是，每周每月定期的检查应该有更明确的计划、程序和时间安排：检查何时进行？谁来督促？督促的办法和程序是什么？不定期的宣传教育活动也应该有相应的方案，同时对于检查出来的问题，需要有相应的措施，说明如何协助社区进行修正，以及如何追究相关责任人的责任。

     4.缺乏服务质量测量手段和信息沟通反馈机制影响经营者信誉