北京市公建民营养老机构模式探索——北京星辰老年公寓案例分析(一)

【摘要】：

     随着我市人口老龄化形势越来越严峻，老年人对机构养老需求逐渐增大，公建养老机构一床难求的局面短期内还无法得到改善，私营养老机构服务品质参差不齐，更出现了老板“卷款跑路”的情况，市政府出台一系列政策措施，推行采取公建民营养老机构模式开展为老年人服务。与已有的公办养老机构不同的是公建民营养老机构在建设之初就确立了引进社会力量为入住老人提供服务的形式。由政府部门划拨土地并按照国家标准负责基础建设及设备设施的投资，产权归政府所有；建成后的经营、管理和服务由社会力量负责；政府民政部门负责运营期间对经营单位的监管。经过多年的努力，公建民营运营模式逐渐成型。与已有的公办公营和民办民营的养老机构模式相比，这个模式究竟呈现出哪些优势和不足，它在何种程度上满足了政府社会福利社会化的要求，它的进一步发展还面临哪些挑战，本文通过对北京星辰老年公寓运营近三年运营情况作为案例对此进行了较为深入的研究。

    【关键词】：

    养老机构 社会化 公建民营 服务监管

     一、公建民营养老机构建立和运行的社会背景

     所谓“公建民营”养老机构就是由政府部门划拨土地并按照国家标准负责基础建设及设备设施的投资，产权归政府所有；建成后的经营、管理和服务由社会力量负责；政府民政部门负责运营期间对经营单位的监管。与已有的公办养老机构不同的是公建民营养老机构在建设之初就确立了引进社会力量为入住老人提供服务的形式。

     （一）北京地区养老产业发展

     北京地区养老产业是在人口老化的压力下发展起来的。根据北京市老龄工作委员会办公室2013年10月发布的《北京市2012年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，截止2012年底，北京市60岁及以上老年人口226.2万人，占总户籍总人口18.2%；65岁及以上老年人口为166.7万人，占总人口的13.4%；80岁及以上老年人口为32.6万人，占总人口的2.6%。

    老年人口的增长导致了养老服务需求的增长，截至2012年底，北京市的养老服务机构已经达到366所，其中，按举办单位性质分，政府办养老服务机构212所，社会力量办养老服务机构154所；按投资人类型分，市属养老服务机构4所，区属15所，乡镇办158所，街道办35所，单位、经营者或社会团体办27所，个人办116所，合资、合作办7所，村委会（居委会）办4所。（见表格1）

    北京地区养老院所的发展呈现出一些值得关注的问题。首先是在所有制性质上，公办机构数量占近六成，这说明目前仍然是各级政府承担着机构养老的主要责任。公办养老机构由于是政府出资，又不以盈利为目的，因此可以保证较低的收费，不过目前的发展瓶颈是供不应求。2000年以来，市民政局努力推动社会福利社会化，引入社会力量来投资和运营养老机构服务，从而使公办养老机构的运营方式呈现多元化趋势。现在，政府办的养老机构已经开始了公建民营的尝试，就是把政府建好的设施承包给私人或私企经营，目前约有20多家，主要是以乡镇办的为主，由乡镇政府投资，承包给个人。这些养老院的一般特征是：规模较小、床位数很少、硬件设施水平不高、服务水平较低等。这些公建民营养老机构的产生大多是各方面原因造成运转困难之下的无奈之举。

     表1 北京市老年服务机构的情况表（2013年底)

    机构数量 床位数量

    政府办 212 -

    社会力量办 154 -

    市属 4 1901

    区属 15 3216

    乡镇办 158 15247

    街道办 35 2553

    单位/企业/社团 27 6476

    个人 116 24525

    合资/合作 7 963

    村/居委会 4 928

    共计 366 55809

     （二）我市过去10年的养老产业发展政策

     1.北京市养老政策的发展

     近十年来，北京市政府采取了一系列措施旨在落实国家养老政策，特别是在推进北京地区养老服务机构方面，做出了积极的响应，先后出台了一系列相关政策，如：北京市财政局等《转发财政部、国家税务总局关于老年服务机构有关税收征得的通知》（2001）、北京市民政局《关于资助社会力量兴办社会福利机构的通知》（2005）、北京市民政局《资助社会力量兴办社会福利机构实施细则》（2005）、北京市民政局《关于加快养老服务机构发展的意见》（2008）、北京市民政局《关于社会力量兴办社会福利机构运营资助办法》（2009）等。