关于检察机关开展预防职务犯罪工作的思考

一、引言 ……………………………………………………………… (3)

二、检察机关在预防职务犯罪中的职能定位 ……………………… (4)

三、检察机关开展职务犯罪预防的主要方式 ……………………… (6)

（一）个案预防 ……………………………………………………… (7)

（二）行业预防 ……………………………………………………… (8)

（三）一般预防 ……………………………………………………… (9)

四、检察机关开展职务犯罪预防存在的问题 ……………………… (10)

（一）立法滞后，无法可依 ………………………………………… (10)

（二）手段单一，作用有限 ………………………………………… (11)

（三）检察机关孤军奋战，势单力薄 ……………………………… (12)

（四）检察建议不被重视，流于形式 ……………………………… (13)

五、检察机关开展职务犯罪预防的几点建议 ……………………… (13)

（一）加强立法，使预防职务犯罪有法可依 ……………………… (14)

（二）树立打防结合，预防为主的思想 …………………………… (15)

（三）赋予检察机关制度审查权、检查权、建议权和咨询职责 … (16)

（四）将预防职务犯罪工作纳入地方党委和人大的议事日程当中，

作为一项日常工作 …………………………………………… (17)

（五）加强检察建议的法律效力 …………………………………… (18)

六、结语 ……………………………………………………………… (18)

主要参考资料 ………………………………………………………… (20)

内 容 摘 要

职务犯罪在世界上也称为特权犯罪。一般是指国家公职人员或者受委托从事公职的行为人，利用公共权力，在社会公共管理、提供公共服务、分配公共资源的过程中，谋取私利，进行犯罪的腐败行为。贪污贿赂职务犯罪活动的蔓延，必然会降低一个国家或地区行政机关的行政效率和管理能力，增大行政成本，扭曲社会公平和正义，损害执政党和政府在公众中的信任度，阻碍经济发展的速度与质量，污染社会道德，破坏政治与社会的稳定，最终危及社会经济的发展进程。因此，本文以探讨检察机关在预防职务犯罪中的职能定位、主要方式、存在的问题为基础，并对检察机关开展职务预防提出几点建议。

本文分为六个部分，除了引言与结语外，主体内容有四个部分，分别论述了检察机关在预防职务犯罪中的职务定位，检察机关开展职务犯罪预防的主要方式及存在的问题，并对检察机关开展职务犯罪提出几点建议。本文作者认为中国在融入世界经济与社会经济现代化的进程中，越来越关注预防职务犯罪，意识到预防职务犯罪的重要性，同时，也指出现有法律的不健全与不完善，使检察机关在执行时不能深入、彻底。

 [关键词]:检察机关职务犯罪预防定位方式问题设想

关于检察机关开展预防职务犯罪工作的思考

一、引 言

加强预防职务犯罪工作，是深入开展反腐败斗争的迫切需要，改革开放以来，党中央始终坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，推动反腐败斗争步步深入，为经济发展提供了重要保证。但当前消极腐败现象滋生蔓延的势头尚未得到有效遏制，在一些领域还相当严重。而且犯罪分子的职务越来越高，数额越来越大，危害越来越严重。这充分说明了反腐败斗争的形势依然严峻，也反映出我国在向市场经济体制转轨过程中，机制、制度和管理等方面存在着诸多漏洞和问题，是腐败现象的高发期和易发期。为此，党的十五届五中全会明确提出要“深入开展反腐败斗争，积极探索社会主义市场经济条件下反腐败斗争的特点和规律，建立健全监督和管理制度，努力从源头上遏制腐败现象的滋生蔓延。”江泽民同志强调指出，当前开展反腐败要走从侧重遏制转向标本兼治的新路子，从源头上预防职务犯罪，从根本上解决腐败问题。当前，职务犯罪预防已成为一个热点问题，笔者结合工作体会对检察机关开展职务犯罪预防工作谈谈自己的看法。

笔者认为，检察机关对预防职务犯罪有着得天独厚的条件，应当作为预防

职务犯罪的主要职能部门。首先，检察机关的性质与职务犯罪预防并不冲突。在我国，检察权是独立于行政权和司法权的一项权力，检察机关依法独立行使检察权，按照我国宪法的规定，检察机关是国家的法律监督机关，从这一规定看，检察机关担负着保证国家法律统一实施的义务，其法律监督权并不局限于诉讼监督。目前法律对于检察机关如何开展诉讼监督以外的法律监督规定较少，有的甚至没有规定，但这并不意味着检察机关不能开展诉讼监督以外的法律监督工作。职务犯罪严重侵害国家权利的廉洁性，破坏国家法律的施行，打击和预防职务犯罪应当是检察机关法律监督职能的具体表现。其次，检察机关最了解职务犯罪的原因、特点和规律。检察机关一直肩负着惩治职务犯罪的职责，查处了大量的职务犯罪案件，经过多年的司法实践，检察机关对职务犯罪分子的思想演变、堕落轨迹，对职务犯罪的特点和规律，以及工作制度、管理上的漏洞和薄弱环节，有比较准确的把握，检察机关也最清楚职务犯罪的有关规定，可以说，检察机关是最了解职务犯罪的，检察机关开展职务犯罪有知识上的优势。再次，社会也有要求检察机关做好职务犯罪预防的呼声。由于检察机关一直查处职务犯罪，许多人已习惯凡是与职务犯罪有关的问题都找检察机关，许多发案单位都主动找检察机关，希望检察机关协助他们搞好预防。最后，查处和预防职务犯罪两项职能合一是许多国家的通行做法。香港和新加坡是世界公认的最廉洁的地主；二者的法律都明确了职能机关的预防职务犯罪的职权。新加坡直属总统领导的领导贿赂调查局，其中设有情报组和研究组，分别负责收集、分析贪污贿赂行为方面的情报，具有定期或者不定期地检查政府机关的工作程序的权力，并提出相应的预防措施。而在香港廉政公署中除设有执行处（专司贪污贿赂犯罪案件调查职责）外，还设有防止贪污处和社区关系处，负责贪污、贿赂犯罪的预防及其宣传、咨询等工作。

但是，我们说，检察机关作为预防职务犯罪的主要职能机构并不意味着包办一切，由于职务犯罪预防工作是一个系统工程，涉及到方方面面，与整个国家机制、体制、国民的素质息息相关，是不可能靠检察机关孤军奋战就可以实现的。因此，只有检察机关立足职能积极主动地开展工作，国家机关、企业、团体和社会积极支持配合检察机关，才能有效预防职务犯罪。

三、检察机关开展职务犯罪预防的主要方式

近几年，检察机关为适应形势发展的需要。把职务犯罪预防工作摆上了重要位置。2000年12月18日，最高人民检察院下发了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，全面规划了新世纪检察机关预防职务犯罪工作。随后，最高人民检察院专门设立了职务犯罪预防厅，各地检察机关也相应设立了职务犯罪预防职能机构。自2001年5月，高检院又相继与海关总署、国家工商行政管理总局、国家税务总局、中央金融工委、中央企业工委、卫生部、建设部等联合下发了在其所属系统和行业共同开展预防职务犯罪工作的通知。全国检察机关开始开展职务犯罪预防工作，探索职务犯罪预防的方式、措施和工作制度。目前，检察机关开展的职务犯罪预防的主要方式有：

（二）行业预防

行业预防，主要指检察机关与一定行业、系统共同研讨职务犯罪的状况、发案原因、特点、规律，制定相应的对策，探索建立整体性、系统性和立体式的预防模式，遏制、减少职务犯罪的发生。检察机关行业预防的主要做法有：一是深入各机关、部门、企业，结合行业特点，采取开座谈会、上法制课、送发资料等形式，组织、指导和监督部门和行业搞好预防教育工作；二是与单位领导以及一些关键岗位和要害部门的人员开展廉政谈话，重点教育他们如何依法行使手中的权力，抵制诱惑，清正廉洁；三是研究案件多发行业人员职务犯罪的特点和规律，帮助相关部门建章立制；四是根据行业人员职务犯罪的苗头性、倾向性问题，开展前瞻性的调查分析，深入探索制度、机制改革和创新，努力从源头上预防国家工作人员职务犯罪。如深圳市检察机关重点加强与金融证券、海关、国吸有企业、农村基层单位等部门的联系协调，摸清、掌握这些行一在岗位设置、权力运作、内部管理、监督制约机制、制度建设等方面的相关情况，加强对这些行业职务犯罪发案原因、特点和规律的研究，帮助其吸取教训，加强防范，推动其建立健全内部防范机制。

（三）一般预防

即职务犯罪宣传教育，是检察机关利用不同的载体，通过检务公开、上法制课、展示查办职务犯罪成果、宣传职务犯罪立案标准等手段，开展不同形式、不同层次的法制宣传教育，预防职务犯罪。法制宣传教育的主要内容是宣传检察机关的职责业务范围，普及惩治职务犯罪的法律政策规定；介绍检察机关举报工作制度和对举报人的有关保护措施用奖励办法；通过典型案例和反面教材现身说法、以案释法；引导教育国家公职人员强化职业责任、职业道德和职业纪律意识，提高自觉性；激发社会公众职务犯罪预防的热情，实现控制和减少职务犯罪的目的。法制宣传的途径主要是：通过举报窗口向举报人宣传；通过出庭公诉向听众宣传法律知识；通过深入有关单位举办廉政专题讲座或法律培训班进行普法教育；通过广播、电视、报刊等新闻媒体进行综合法制宣传教育；通过举办打击职务犯罪成果展览展示国家惩治腐败的决心和力度。如深圳市检察机关开展的预防宣传教育工作，主要包括在电视台播放"人生没回头路"的公益广告，在全市多个街道电子屏滚动播放预防职务犯罪信息，在企业、学校等宣讲法制课，编印发放宣传手册、宣传挂图和《预防工作参考》、《预防工作信息》、《预防工作简报》，举办预防职务犯罪巡回展，设立预防职务犯罪警示教育基地等。

四、检察机关开展职务犯罪预防存在的问题

近年来，各地检察机关积极开展职务犯罪预防工作，努力探索工作方法，也积累了一定的经验。但相对查办职务犯罪而言，预防职务犯罪存在许多问题，还有很大差距，主要表现在：

（一）立法滞后，无法可依

目前，我国预防职务犯罪在立法上完全是空白，职务犯罪预防的职能部门是谁？职务犯罪预防的措施有哪些？有哪些职务犯罪预防制度？所有这些都没有任何法律规定。这与检察机关查办职务犯罪形成了极大的反差。因此，我国预防职务犯罪工作之所以没有取得预想中的理想效果，在很大程度上也取决于其立法体系不够具体和完备。因为目前在立法上，我国《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》只赋予了检察机关预防犯罪的法律职责并没有规定其运行程序和规则，没有专门统一的《预防贪污贿赂法》、《预防职务工作规则》和其他相关立法相配套，即使各省市有的制定出相应的《预防工作规则》但由于不够统一和规范，从而导致检察机关履行预防犯罪职责的法律依据过于原则而不够具体，在实践中表现具有不可操作性或操作的不统一性，基于还会出现预防措施疲软状态。检察机关在查办职务犯罪之所以比较得心应手很大程度是因为法律规定非常明确，职务犯罪的受案范围、立案标准、侦查手段、强制措施等法律都有明确规定，检察机关只须依法行事。而检察机关开展职务犯罪预防的依据目前只有《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，由于没有法律依据，最高人民检察院出台一这司法解释时也比较谨慎。这样检察机关实践中开展职务犯罪预防就很困难，很多措施和制度没有法律的支持是不可能贯彻执行的。立法的滞后极大地制约了职务犯罪预防工作的展开。

（二）手段单一，作用有限

由于立法上的限制，检察机关职务犯罪预防的方式主要局限于提检察建议、法制宣传，根据检察机关查处的职务犯罪情况，对其他人进行警示教育，不论个案预防、行业预防还是一般预防的主要作用仅体现在警示上，这样预防在很大程度上就依赖于查办工作形成围绕查办搞预防的被动局面。检察机关预防信息不畅不能介入相关单位的管理、经营工作，无法掌握相关单位管理上的薄弱环节以及容易产生职务犯罪的因素，不能有的放矢进行预防。这样检察机关的职务犯罪预防工作就难以起到事前有效防止职务犯罪发生的作用。

（三）检察机关孤军奋战，势单力薄

职务犯罪是社会经济、政治、文化等各个领域诸多矛盾的综合反映，它的产生和消长受到社会各方面因素的制约和影响，对这样的社会综合症仅依靠检察机关是不行的，必须进行综合治理。目前，在预防思想上，首先表现为缺乏对打击与预防辩证关系的足够认识，从而导致重打击、轻预防的执法思想倾向，有的错误地认为检察机关打击是硬任务，预防是软任务，所以在实践中存在说起来重要，干起来次要，忙起来不要的现象，这种错误的执地观念如果不及时得到扭转和改变，将会严重地阴碍检察机关正确开展预防职务犯罪工作。其次表现为缺乏整体合力预防观念。有些检察干警至今模糊认为检察机关的主要任务是办案，预防是党委的事对检察机关内部而言，有的虽然认为检察机关应当加强犯罪预防工作，但错误的认为预防是职能部门的任务，与其它部门无关，虽然检察机关开展了职务犯罪预防，但检察机关的工作是为其它单位服务的，而其它单位对职务犯罪预防没有引起足够的重视，在人力、物力及财力上都没有足够的投入，职务犯罪预防没有制度化、规范化、可有可无，没有责任制度作为保障。

要实现预防职务犯罪的法治化，首先要加强立法工作，把预防贪污腐败作为立法的重要内容，通过修改、修订、补充原有法律法规，创作新的法律、法规，形成权力制衡、程序规范、责任明确、监督有力的预防法律体系，为积极预防提供坚实的法治基础。正如江泽民同志在中纪委五次全会上指出的，“要将预防腐败现象寓于各项重要政策和措施之中，制定经济、社会、文化发展的政策，出台重大的改革措施，制定法律、法规和规章，都要把反腐倡廉作为有机组成部分考虑进去，做到存利去弊，完善决策，未雨绸缪，预防在先”。一方面，要制定法律，明确规定预防职务犯罪的原则、职能机关、措施、制度和法律责任等等，从法律上将检察机关确认为预防职务犯罪的主要职能部门，使其能够名正言顺地开展预防职务犯罪工作。另一方面，通过立法，建立权力运行的监督制约机制，为检察机关开展职务犯罪预防提供制度保障，主要包括：一是加快《国家公务员法》、《法官法》、《检官法》、《警官法》、《国有企业、事业单位职员条例》等管理公职人员的基本法律法规的修改、制定步伐，进一步规范公职人员的从业资格、选拔任用晋升条件及职业道德、职务纪律、职业待遇和监督管理等措施，以实现对公职人员的科学管理；二是应尽快将《政务公开法》、《反贪污贿赂法》、《监督法》、《审计法》、《新闻法》等专门法律法规纳入立法规划，将零散的规范和实践中的有效经验（如公职人员的财产收入申报、公务接收礼品登记、离职审计等）上升为国家法律，推进监督体制改革，形成强有力的监督机制；三是应加强对部门、行业法规中预防职务犯罪内容的修改和创制，使权力的运行程序、运行监督更为明确和具体，以便于操作、便于监督，增强权力运行的透明度，通过立法使公职人员的管理和监督，形成以基本法、专门法、部门法为主干的预防法律体系。

（二）树立打防结合、预防为主的思想

只有严惩犯罪，才能有效地保证一般预防犯罪工作的顺利进行。第一，强化惩治功能，保持打击的高压态势。当前要突出打击官员犯罪和重点岗位人员犯罪，清除其对国家政权的政治基础、经济基础、社会基础的危害。第二，应当充分考虑犯罪对社会的综合危害，逐步把工作重点放到减少以至消除犯罪的根源上，即把预防职务犯罪作为一项重要的指标纳入社会发展总体规划。国家出台各项重改革措施时，都应设立相应的预防犯罪系统，最大限度地减少改革出台后可能出现的漏洞和空隙，防止新型犯罪对改革的干扰和破坏，从根本上减少和消除诱发犯罪的条件。

（三）赋予检察机关制度审查权、检查权、建议权和咨询职责

 当前检察机关开展的职务犯罪预防对查办案件依赖较大，手段也比较单一，这种方式很难有所作为。如果检察机关拥有制度审查权、检查权、建议权和咨询职责，一方面检察机关可以根据工作需要，适时介入职权单位的管理经营活动，及时发现存在的问题，帮助他们整章建制，完善管理，从制度上预防职务犯罪，另一方面，相关单位在管理经营过程中，发现管理制度上的问题以及与职务犯罪有关的问题，可以向检察机关咨询，由检察机关解答，并可以协助相关单位解决存在的问题，这样就可以解决检察机关预防职务犯罪时信息不畅的问题，真正发挥预防职务犯罪“防患于未然”的作用。这种做法在国外早就存在，如1987年澳大利亚总检察长要求，所有政府机构都有要找出本部门腐败行为的易发环节，并制定相应的预防腐败计划，每两年修订一次，向检察长报告。根据总检察长的要求，一些重点部门设立腐败控制小组，其主要职责：一是抽查已完成交易的有关单据和资料作为经常性的工作，通过抽查，及时发现侵吞和谋私现象。二是对大额交易全程监督，如行政服务部以建筑合同、计算机系统等大额交易为重点进行检测，规定交易必须刊登招标公告，公开进行招标，并规定招标小组须由三人以上组成，不得接受投标公司的招待，开标时，邀请反腐败控制小组参加，以证明清白。

（四）将预防职务犯罪工作纳入地方党委和人大的议事日程当中，作为一项日常工作

预防职务犯罪只靠检察机关是不行的必须依靠党的坚强领导，依靠人大和政府的有力支持。各级地方党政领导要清楚地认识到职务犯罪对党和政府的危害，要认识到职务犯罪对人民群众与党和人民政府血肉联系的损害，要充分认识预防职务犯罪工作的重要性，从思想上高度重视职务犯罪预防工作。要将预防职务犯罪工作置于党委的领导下，纳入党和国家反腐败斗争和综合治理体制当中，充分依靠群众以及舆论的监督教育作用，加强检察机关与计委监察、审计、税务等职能部门的联系形成党委领导、检察机关负责，全社会共同参与的职务犯罪预防体系。检察机关在预防职务犯罪工作中遇到的问题要及时向党委和人大汇报，党委和人大要经常检查监督职务犯罪预防工作。有的地方建立预防职务犯罪领导小组，当任党委主要负责人任组长，各单位领导共同参加，检察机关作为职能部门，大大提高了预防职务犯罪的地位，是促进职务犯罪预防工作的利益的摸索。

预防职务犯罪工作是关系我国社会、政治基础的一项重要的工作，通过开展预防职务犯罪工作，能够促进党风廉政建设，保持党和政府的廉洁，有利于社会稳定，保障改革和经济发展，保障公民合法权益，维护国家工作人员切身利益。因此，只有按照“教育是基础，法制是保证，监督是关键”的精神，建立适应依法治国要求职务犯罪预防机制，充分发挥检察机关的职能作用，才能有效遏制和减少职务犯罪。

职务犯罪预防工作是反腐败斗争的重要内容和有机组成部分，是强化法律监督、推进依法治国的重要举措。党的十六大以来，反腐倡廉工作进入一个新的发展阶段。检察机关职务犯罪预防工作作为反腐败斗争的重要组成部分，既面临着新的要求，也面临着前所未有的发展机遇。今后一个时期，检察机关预防工作应以“三个代表”重要思想和十六大、十六届三中、四中全会精神为指导，坚持“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题和“立检为公，执法为民”的执法观，紧紧“围绕法律监督职能、围绕职务、围绕犯罪”，强化预防措施，规范预防活动，创新预防机制，注重预防实效，全面提升预防工作水平，为提高法律监督能力，促进党风廉政建设和反腐败斗争，构建和谐社会作出应有的贡献。

参 考 文 献

胡驰、杜英莲：《江泽民论党风廉政建设和反腐败斗争》，中国方正出版社，2003年9月第1版。

康树华、赵国玲：《犯罪热点透视》，群众出版社，1997年7月。

陈兴良：《刑法哲学》，中国政治大学出版社会，1997年。

刘生荣、张相军、许道敏：《新刑法典分则实用丛书---贪污贿赂罪》，中国人民公安大学出版社，1999年5月。

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陈正云、许道敏：《面向新世纪中国预防职务犯罪战略决择》、《人民检察》，2001年第8 期。

赵有生：《加强党委领导是抓好预防职务犯罪的重要保证》，《云南预防职务犯罪专刊》，2002年第6期。

侯 磊：《预防职务犯罪法治化初探》、《人民检察》，2001第8期。