目 录
现实工作中依法治税存在的突出问题：
1、税收立法存在一些不足问题；
2、纳税人纳税意识不强，涉税违法犯罪现象比较严重；
3、税务执法人员素质不高,人为因素干扰，末做到应收尽收；
4、缺乏公开力度，各项监督不力；
5、税务征管、稽查力度不够。
几点措施：
1、加快税收法制建设；
2、采取各种宣传措施，提高全社会的依法纳税意识；
3、抓人才培训，建立一支思想作风过硬、业务素质较高的干部队伍；
4、实行政务公开，阳光操作，自觉接受社会各界人士的监督；
5、强化税收征管，加大稽查力度。
内 容 摘 要
税收是国家的经济命脉，国家要发展，社会的进步离不开税收，依法治税是依法治国和重要组成部分，我们每个公民都应依法纳税，树立纳税光荣，从偷税可耻的的思想，税务部门每一名税务工作者都应秉公执法，应依法征税，从点滴做起、从细节做起，树立全心全意为纳税人服务的观念，在工作中自觉实践“三个代表”，自觉接受社会各界的监督，争做廉洁自律的标兵，加强业务、政治学习，提高业务技能，为国家和税收事业做出自己应有的贡献。
依法治税存在的问题和改进措施
税收是国家财政收入的基本来源和保证，是国家实现宏观调控的重要经济杠杆，依法治税是依法治国的重要内容，是税收工作的灵魂和生命线，依法治税是依法征税和依法纳税的统一，是税收工作的出发点和落脚点，依法治税作为税收工作的基本原则和税收事业发展的根本方面既是贯彻依法治国建设社会主义法制国家的需要，也是建设和发展社会主义市场经济的必然要求。 “依法治税”可以概括为：1、依法治税的主体是广大人民群众和税务机关工作人员；客体是纳税人的纳税行为和税务机关工作人员的行政管理行为；2、依法治税的手段是法律、法规；3、依法治税的实质是实现税收的法制化和法律化；4、依法治税的基本要求是确立和维护税收法律、法规的权威，在税法面前人人平等，营造人人遵守的社会环境；5、依法治税的核心是法治，而法治的关键在于依法“治权”，依法“治吏”，运用法律手段规范国家机关工作人员的执法行为，杜绝“人治”和权力的异化。现实社会生活中存在如下问题：
一、税收立法方面存在一些不足：
从税收立法体制看，立法体制主要包括立法权的划分和立法程序的确定。一般而言，许多国家的宪法、税收基本法都规定了税收立法权由议会行使，并明确中央与地方税收立法权的划分，在宪法中一般原则规定立法的程序法，并在议会法和议事程序中作更具体的规定，有些国家则专门制定立法程序法。我国的宪法对法律的立法权赋予全国人大及其常委会，省级人大虽可以制定地方法规，但不得与宪法法律、国务院制定的行政法规相抵触。对于税收立法权则完全集中在中央，地方没有税收立法权。只有少数单行税收法律经过立法程序公布实施，多数则由国务院以简易的行政立法程序制定行政法规发布实施，并未完成法律的立法程序，致使多数税收法规出台仓促，法律效力不高，立法质量也存在问题。现行税法体系存在严重缺陷。（1）税收立法不完善，缺乏法律系统性和完整的规范性，法律级次低、效力不高；税收立法与税制改革不配套；分税制立法不彻底，政府职能未完全适应市场经济体制；地方税权受到忽视，削弱了地方政府开辟税源、组织收入、调节经济的积极性。（2）现行各税种的税法不完善，增值税仍是生产型增值税，内外资所得税尚未统一，一些具有重要聚财功能和调节功能的税种如遗产税、赠与税、资本利得税等尚未开征，一些新的经济领域税收出现真空。（3）程序法不够健全。
二、纳税人依法纳税意识不强，涉税违法犯罪现象较为严重
宪法规定“每个公民都有依法纳税的义务”，依法治税的一个重要方面是人民群众依法参与税收事务。法律经全国人民代表大会通过，集中体现了人民的意志，其目的是为了保护人民的利益。人民自觉遵守法律、维护法律是法律得以实现的基础。但是，目前我国纳税人依法纳税意识普遍不强，没有认识到我国税收“取之于民，用之于民”的本质，往往只看到税收无偿取得收入的一面，而没有看到税收所带来的社会公众利益，并由此对税收产生抵触情绪。我们有一些领导干部、共产党员、名人、执法人员也和普通人一样，纳税意识淡薄，纳税意识淡薄是法治观念淡薄的一个方面，个别明星偷逃税的现象大有人在，纳税人纳税意识薄弱，直接带来了税收的大面积流失；税收渠道不畅以及“费大于税”的政府收入格局的出现，又模糊了政府部门对于税收的性质及其运行规律的认识，滋生了种种不规范的政府行为。故而，在一定程度上弱化了人们的税收法制观念，甚至逆反了人们的纳税心理，从而加剧了各种偷逃税现象的蔓延。不如实申报，应交未交，受利益驱使，部分纳税人在纳税问题上能拖则拖，能欠则欠，能偷则偷，能骗则骗，甚至不惜代价铤而走险，暴力抗税。
三、税务机关执法人员素质不高，执法水平有待于提高。
依法治税要求税务机关及其工作人员严格执法，秉公执法，切实提高执法公正度。然而，税收执法的现状与依法治税的要求却相距甚远，存在着许多亟待解决的问题：一是未严格遵守税收执法程序，执法行为不规范。有资料显示，1994年以来，税务行政诉讼案件中税务机关的败诉率在40%左右，败诉的主要原因是程序违法。在实际工作中不按照法定程序办事的也不乏其例，如法律规定对纳税人处罚应举行听证的，不告知纳税人这一权利；扣押违法行为人财产时不按法定程序履行有关手续等。二是未严格执行税收实体法。税务人员在税收执法中或心慈手软，或为人情所累，或私欲膨胀，以至出现许多有法不依，执法不严，违法不究，以税谋私等渎职行为或腐败现象，严重损害了税法的尊严。如小规模纳税人的漏征漏管在各地普遍存在；“双定”户税收征管中“高收入，低定额”、“高定额，低征收”的不良现象大量出现；欠税滞纳金加收率、偷税的罚款率、追缴入库率较低，特别是对大量偷税案件的处罚不到位。有的税务人员甚至与犯罪分子内外勾结，通谋作案，金华税案、南宫税案、最近河南三门峡和西宁虚开增值税发票案件就是典型的例证。三是滥用自由裁量权。自由裁量权指行政机关在法律所规定的范围、种类幅度内行使行政权利时的自由选择权。法律赋予行政机关自由裁量权的目的是弥补立法不足，确保法律公平。所以，行使自由裁量权必须遵循合法、合理的原则。然而，现实情况是有的税务人员对同样的违法行为不同对待，随心所欲，任意执法，造成行政处罚结果殊异；有的税务人员由于受人情、关系的干扰，不考虑当事人的违法情节、主观过错，在法定处罚幅度内而随意处置，造成过罚不相当，在税法面前没有做到人人平等。这些不仅悖离了法律赋予税务机关自由裁量权的初衷，更为严重的是使当事人对税法的公平性产生了怀疑。
四、缺乏公开力度，监督不力。
推进依法治税，根本在于建立科学有效的依法治税运行机制。过去在税收工作中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及偷逃税现象严重等问题，之所以没有从根本上得到很好的解决，主要原因就是缺乏真正相互制衡的、完善的依法治税监督制约机制。现代法治是以法律对权力的限制和约束为基点的。任何一项权力的行使，都必须受到其他权力的监督，失去监督的权力就会产生滥用职权，甚至导致腐败。腐败是公共权力异化的结果。遏制权力异化的唯一途径就是构建完善、严密、公正的制度体系，监督和规范权力的运作方式。税不公开、不公正，人心不服。这些年来，执法随意、执法违法、执法腐败等问题之所以屡禁不止，其重要原因就是对其缺乏有效的监督，缺少一个全方面、全过程、全方位的监督制约机制。目前，在税务系统内部对税收执法权的监督是一个非常薄弱的环节，并且多是事后监督，这种游离于税收执法过程之外的监督，从机制上讲很不健全，从实践中看也不十分有效。
五、税务征管、稽查力度不够
税收征管的基础管理制度不够健全，税务管理存在一些漏洞和不足。表现在：第一，税务登记在法律上缺乏有效的制约机制，不少纳税人不到税务机关办理税务登记，漏征漏管现象比较严重。第二，税务登记与纳税人银行存款之间衔接不够，不少纳税人在银行多头存款，税务机关难以掌握纳税人应税经营情况。第三，现有的发票管理规范不够健全，违反发票管理的处罚措施尚待完善。第四，纳税申报的期限、方式、作法、法律责任不够完善，税收征管实践中零申报、负申报增多；一些纳税人利用延期纳税的规定拖欠税款，影响国家税款的及时收缴等。法律责任不够严密、完善。罚款等行政处罚的幅度过大，没有规定下限，税务机关的自由裁量权过大；一些重要的征管法律规范没有“制裁”部分，税收征管实践中不少法律规定难以落到实处等
税款征收、税务检查和税务行政执法不够规范、有力和完善。表现在：第一，税收保全和税收强制执行措施的适用范围过于狭窄。第二，税务检查效力不强，没有对税务检查的法定程序作出具体、详细的规定，税务稽查法律地位不明确。第三，税收征管中与银行、工商、公安等部门的协作配合制度不健全，尚未建立有效的协税护税机制，尤其是缺乏法律责任的规定
依法治税，创造一个公平、公正的税收环境，是促进我国社会主义市场经济健康发展的根本保证。我国加入WTO后，从国际环境上向我们提出了税收管理法制化、规范化的更高要求。当前，认真贯彻依法治税原则，是我国税收工作的头等大事。在思想观念上，政府部门要树立“用税人”观念、税务部门要树立“征税人”观念、企业和居民要树立“纳税人”观念；在税收行政执法上，要建立一套充分体现法律面前人人平等、法律至上、征纳双方权利义务对称的征管体制。建议改进措施如下：
（一）加快税收法制建设
建立健全以税收基本法为母法、税收实体法、税收程序法相配套的税收法律体系，确立中国税收法律体系的整体结构。税收法律体系要具备严密的系统性和内在的有机联系性，为此，要尽快制定《税收基本法》，这是我国税收法律体系的第一个层次，使各个税种实体法和程序法的建立都有明确的法律依据，并具有普遍约束力；对一些地位重要并已基本稳定的暂行条例如营业税暂行条例通过人大立法上升为法律，这是我国税收法律体系的第二个层次；加快地方税立法步伐，依据税收基本法和各单行税收法律的授权，由国务院或省级人大制定各单行法的、具有可操作性和普遍使用的实施条例和规定，这是我国税收法律体系的第三个层次；最后，根据各项实施条例或相关法规的规定，按照税收管理权限的划分，分别由国家税务总局或省级人民政府对税收工作的某些具体问题以部门规章或地方规章的形式做出具体规定，包括具体税收政策、征管规定、行政复议规则、税务行政执法监督检查规则、税务人员执法行为规则等，作为我国税收法律体系的第四个层次。总之，健全完备的税收法律体系是做到有法可依的前提。
（二）采取多种有效措施，提高全社会的依法治税意识
一是要坚持不懈的搞好税法宣传，利用各种新闻媒介，开展多样的宣传活动。经常做到电视上有影、广播里有声、报刊上有文，使税收政策宣传到社会每个角落。二是利用纳税人每月纳税申报的机会，让纳税人能阅读到宣传板报，向纳税人赠送宣传材料，召开会议讲解税收事宜。三是向党政领导干部赠送税务报刊、材料，经常汇报税收工作，举办领导干部税法学习班，以提高领导干部的税法意识，增强其对税收工作的支持力度。四是尽量扩大公民参与税收的广度和深度，目前有三项工作值得考虑：其一，普通发票必须开具。使消费者知道自己购买商品付出了多少税收；对销售者来说，货物一旦售出就收回了税款，不缴纳就等于占有国家税款，无形中增强其纳税意识。其二，降低起征点由过去的800元降到400元，使每个国家人员和企事业单位的人员月月都要和税收打交道，使税收成为人们生活的一部分。其三，税收法规教育除纳入各级人大的普法教育外，还要纳入大中小学生的教育中，作为法制教育的重要内容，现在的的学生就是将来的纳税人，让他们从小就树立良好的纳税意识。
（三）提高税务人员的政治和业务素质，增强其依法行政的能力
税务执法人员只有具备较高的政治和业务素质，才能保证税务行政行为准确、合法、有效。为了提高税务人员的政治和业务素质，一是要加强政治思想教育，促其树立正确的世界观、人生观、价值观，增强全心全意为人民服务的宗旨意识，树立在执法中服务、在服务中执法的思想，正确处理好执法和服务的关系，切实做到勤政为民，廉洁为税，自觉实践“三个代表”。二是要加强学历教育，培养造就一批具有较高文化水平的执法专门人才。三是要进行岗位培训，更新知识培训，进一步提高税务人员的执法水平，造就一支能打硬仗、胜仗的税务队伍。四是认真开展税收法制调研，全体税务人员对市场经济条件下税务执法过程中遇到的新情况、新问题要进行认真的思考、分析，提出切实可行的建议和对策，并逐级向立法机关及时反馈信息，促进税收法律法规的完善，使依法治税工作不断适应新形势的要求。
（四）规范税收执法行为，健全税收的执法管理、监督和约束机制
规范税收执法，可以防止和消除越权与不按程序办事等滥用权利和权钱交易、假公济私、徇私枉法等腐败现象。一是建立健全内部监督机制，严明工作制度和程序。使征收、管理、稽查等工作相互协调，相互制约，相互促进并起到外防偷漏、内防不廉的作用。二是实行严格规范的执法责任制、错案追究制，把执法责任与税务人员的政治、经济利益挂钩，调动其守法自觉性和执法积极性，促使执法人员提高执法水平。三是实行税收执法公开化，将税务执法程序、依据和结果公布于众，接受社会各界对纳税人和税务部门执法情况的监督。四是强化行政、新闻媒体及社会舆论对税务执法的监督和评议。五是完善税务机关内部监督制约机制，加强上级对下级的执法监督和考核。认真执行《行政复议法》，通过行政复议切实纠正违法或不当的行政行为，保障和监督税务机关依法行使职权，保护纳税人和其他当事人的合法权益。还要健立税务稽查案件复审、抽审制度，据此考核税务人员的执法水平，促使其依法行政。
因此，以法律的形式强制地推行政务公开，及时公布各项税收法律、规章、政策、制度、措施，让税务机关和税务人员接受社会监督，从法律上保障每个社会成员特别是纳税人对税务活动公开的知情权和监督权，是依法治税的重要内容。另外，无论是对纳税人、公民还是对税收征管执法人员所进行的税法教育，建议通过现实生动的案例，现身说法，这样，既起到了宣传和教育的作用，又对税收法制意识淡薄的人员起到了威慑的作用，使其依法纳税、依法行政。
1、建立税收执法责任制和评议考核制，进行事前监督 党的十五大提出，政府机关要实行执法责任制和评议考核制。税务机关作为国家的重要行政执法机关，理应坚决贯彻落实好这一要求。对于税务机关来讲，税收执法责任制应当包括执法责任、评议考核和责任追究三个方面的内容，其中执法责任是落实的基础，评议考核是落实的关键，责任追究是落实的保障，三个方面相辅相成，配套实施，缺一不可。首先，必须明确执法责任，就是对执法岗位、权限、程序、要求及责任等依法进行严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人。其次，建立科学、完善的评议考核体系。在制定考核目标上，要做到必要性与可行性相结合，选取那些能够突出重点、体现纲目、看得见、摸得着、抓得住、量得准的指标，且具有直接性、具体性、可量化与可操作性；在考核内容上，要做到定性与定量相结合，定性指标力求体现全局性、宏观性和普遍性，定量指标力求体现合理性、严格性和绩效性；在考核方法上，要做到日常考核与年终考核相结合，内部考核与纳税人评议相结合，主管部门与相关部门评价相结合。第三，对应追究责任的执法行为必须要有可测度的具体要求，即使那些难于测度的“软要求”，也要用清晰明确的语言加以界定，不能使用模糊笼统的语言。 2、建立税务案件听证、审理和复议制度，进行事中监督 税务案件听证、审理和复议制度，是防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保障和监督税务机关依法行使职权，保护纳税人及其他税务当事人合法权益的重要内部监督机制。目前，这三项制度在实际工作中贯彻落实得不够好，有的听证工作不是由法制部门承担，而是由稽查分局自行组织；有的审理工作不是由法制部门牵头负责，重大案件不交审理委员会审理，而是全部由稽查分局自行审理；有的虽然由法制部门承办，但听证、审理和复议质量不高。产生这些问题的最主要原因，就是各级税务机关法制工作机构不健全，法制工作人员不适应工作需要。为此，各级税务机关必须进一步加强法制工作机构建设，县及县以上都要成立专门的法制工作机构，将既精通法律又熟悉税收的人才充实到法制部门，以保证税收法制工作的正常进行，充分发挥法制部门规范和监督执法的作用。 3、建立税收执法检查和“两错”追究制度，进行事后监督 近年来，每年一次的税收执法检查，虽然取得了一定成绩，但由于时间紧、内容多、范围广、任务重，往往走马观花、蜻蜒点水，存在检查不深入、不彻底、不到位的问题，甚至有的只是听听看看、走走转转，流于形式，走了过场。这种一阵风式的检查，很容易形成“风过景依然”、“雨过地皮干”的现象，不仅没有引起基层的重视，也没有达到应有的实效。应当改变税收执法检查每年集中搞一次的做法，通过建立健全包括全面执法检查、专项执法检查、专案执法检查和日常执法检查相配合的一整套执法检查制度，实现执法检查工作经常化、制度化和规范化。 “两错”(执法过错或错案)追究制实施中最突出的问题是工作力度不够，究责不到位，甚至形同虚设、落而不实。这种监督措施的软弱无力和断档缺位，助长了执法的随意性，弱化了法纪严明的执法环境。必须坚持实事求是、有错必究、责罚相当、教育与惩罚相结合的原则，采取不隐瞒、不护短、不包庇的态度，切实做到真抓实干、真追实究、究责到位。只有这样，才能确保严格公正执法。
（五）强化税收征管，加大稽查力度
加强工商行政管理机关与税务机关在税务登记上的配合。目前的税务登记是以工商登记为前提的，但实践中很多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产经营活动，以致工商登记的户数远远多于税务登记的户数。解决这一问题有以下三种方案可供选择：第一，将税务登记与纳税人识别号区分成两种制度，要求纳税人在办理工商登记前必须到税务机关领取唯一的纳税人识别号，否则不予办理工商登记。税务登记可以有所变动，纳税人识别号则终生不变。第二，应明确规定工商行政管理机关在为从事生产经营的纳税人办理完营业执照后，有义务向税务机关定期通报办理注册登记、核发营业执照的情况，并规定工商行政管理机关不履行义务的法律责任。第三，纳税人在工商行政管理机关核准后，应先到税务机关办理税务登记，纳税人凭税务登记证件向工商行政管理机关领取营业执照。 将税务登记与对纳税人银行账户的管理衔接起来。当前，纳税人在银行多头开户的现象非常普遍。税务机关不掌握纳税人开立账户的情况，不仅难以检查纳税人的税收违法行为，即使发现了违法行为，也无法采取税收保全措施和强制执行措施。修改征管法时，应建立税务和银行账户联合登记制度，规定纳税人需凭税务登记证件方可向金融机构开立基本存款账户和其他存款账，并应将其全部账号向税务机关报告；金融机构应在纳税人账户中登录税务登记证件号码，并同时在税务登记证件中登录纳税人的账户账号。金融机构应定期向税务机关通报纳税人开立账户情况；税务机关了解纳税人账户情况时，有关银行应予配合。 加强发票管理。发票是税务机关控管纳税人的基本手段，管发票就是管税。现有的发票管理规范不够健全、完善，应从以下几个方面进行修改：第一，在征管法中明确规定税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督；单位、个人在购销商品、提供或接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。第二，发票管理应单独立法。我国现行的《发票管理办法》是经国务院批准、由财政部颁布的，法律效力低；现行发票管理办法是在新税制实施前颁布的，难以适应形势发展的需要，特别是缺乏有关增值税专用发票的规定。鉴于发票管理的重要性以及它与账薄、凭证管理的相对独立性，我们认为应单独制定一部发票管理法。第三，加大对违反发票管理行为的处罚力度；运用发票管理手段，制裁税收违法行为，规定纳税人实施税收违法行为，不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或停止向其发售发票。 推广税控装置，加强税收监控。从国外加强税收征管的经验看，推广使用税控装置，可以大大降低税收征管成本，方便税源监控，保护消费者权益，打击偷逃税行为。建议在征管法中规定国家逐步推广税控装置，纳税人有义务安装、使用税控装置。 全方位推进依法治税必然要求税务部门强化税收征管，加大稽查力度。在税收征管上一是要认真落实国家税务总局提出的以“纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式。二是要建立科学的征管考核评议机制，充分调动税务人员的工作积极性、创造性，全面提高税收征管质量。在税务稽查上，一是要在总结同级稽查经验的基础上，逐步推行下查一级或交叉稽查的办法，进一步提高稽查质量，彻底解决稽查执行难问题。二是建立稽查信誉等级制度。对诚实经营、遵纪守法、信义良好的纳税人要纳入A级管理，两年查一次；对纳税意识淡薄，有偷逃税嫌疑的要纳入B级管理，一年一次；对纳税意识较差，屡查屡偷的要纳入C级管理，加强日常的稽查力度。三是税务机关要坚持日常稽查和专项稽查、个案稽查相结合，从多方面堵塞税收流失的漏洞。
税务机关必须按照法定程序规定，实施税收保全措施和强制执行措施，充分发挥税收强制执行的震慑力。
参 考 文 献
［１］税收法制建设，李建华，北京，中国法制出版社，１９９８，
［２］税收与经济发展，任全勇，沈阳，北方经济出版社，１９９６
［３］税务干部如何提高业务水平，张莉，齐鲁出版社，２００１
［４］税收征管与稽查，刘永斌，北京，中国税务出版社，１９９９
