摘要：随着我国法治建设的进行和人们法律意识的提高，行政不作为问题在我国已经尤为突出，从对具体行政不作为的救济实践到对抽象行政不作为的理论探讨，其发展进程更显我国行政不作为的救济问题漏洞百出。本文通过对行政不作为概念的界定对其特点的意义进行了详细介绍，进而分析了我国行政不作为的优缺点，在此基础上探讨了如何完善我国现行的行政不作为救济制度。
关键词：行政不作为 责任行政 行政复议 行政诉讼 国家赔偿
正文：
通常我们所指的行政不作为，是指行政主体及其工作人员负有法定的作为义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为状态。行政不作为不同程度地存在于社会生活的各个方面，滋生着种种腐败，侵害国家和人民的利益，有巨大的危害。不仅使国家法律设置行政作为的初衷大打折扣，更使行政机关的社会正面作用行同虚设，其为人民服务的宗旨失其本味、变其本质。
一、界定行政不作为概述
对行政不作为之界定，我国行政法学界并未形成一致的观点，比较有权威的有三种。第一种观点将行政不作为归属为依申请的行政行为的一部分，认为行政不作为是指行政主体依公民、法人或其他组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或拖延履行的一种行为方式 ①。第二种观点认为，行政不作为是行政主体在负有法定义务时，消极地不做出一定的动作，可以分程序上的不为和实质上的不为，程序上有所“为”，但实质上未完全履行其法定义务，构成实质的“不为” ②。第三种观点是根据行为的外在表现来加以判断，认为行政不作为指行政主体及其工作人员有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为 ③。这种观点主要考察行政主体有否在程序上履行法定作为义务，而对于实体内容在所不问，认为行政不作为的“消极”强调的是“程序上的不为”，而不是“实体上的不为”，从而否定了第二种观点中的“实质上的不为”。
（一）第一种观点将行政不作为限定在依申请的行政行为的范围内，并没有合理依据。由于社会的发展，行政主体已经从消极的“守夜人”角色转型为“服务者”，在“依法行政”原则的规律下，行政权的行使应当具有积极、灵活的特性。与之相配合，对于行政行为的监督也应当更加全面，如果我们只在依申请行政行为的范内讨论行政不作为，而忽视违法的依职权的行政不作为，公共利益以及行政相对人的权益将难以得到周全保护。因此，第一种观点界定下的行政不作为概念缺乏周延性。
（二）持第二种观点的学者往往是出于保护相对人权益的目的，将行政不作为分为形式的不作为和实质的不作为，将现实中广泛存在的违法行政行为以“行政不作为”的名义捏合在一起。但是我们深入观察这两类行政行为，那些实质上没有合法履行义务的行政行为和程序上完全不为的行政不作为，并不具有内在的统一性，反而具有明显的区别。另外实质意义上的不作为与“纯粹的不作为”的救济方式也完全不同，在研究上也并无便宜。事实上在我国，对于实质意义上的不作为的救济要比程序上的行政不作为的救济完善，因此为行政不作为设定两个判断标准没有实际上的需要。行政作为与行政不作为的区分标准应当具有科学性和明确性，行政不作为不应当是难以琢磨的“飘忽概念”，因此，第二种观点下的行政不作为概念也难以成立。
（三）第三种观点将行政不作为限定在违法范围内，认为“区分作为和不作为的标准一方面是行为人的态度或外在表现 ——‘为’与‘不为’，也就是‘积极’与‘消极’，另一个方面是行为的实质内涵 —— 法律义务的不同。法律要求行为人有所为，或者法律要求行为人有所不为而行为人有所为，都构成作为；而只有法律要求行为人有所为而行为人有所不为的，才构成不作为；如果只负有消极义务的人有所不为，那么这种‘不为’则不是一种法律上的行为，而只是一种遵守禁令的客观事实。”④但是，这种观点同样存在着逻辑和法理上的疏忽之处。合法的法律后果可以由两个途径产生：履行法定义务和行使法定权利，也就是说，负有法定义务而不作为并非行政不作为合法的唯一原因。除了法律规定的“禁令”，行政主体同样有法律所赋予的不作为的权利。
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