当前我国国有企业的现状
我国国有企业去年的整体状况
当前国有企业面临的挑战和独有特点
我国国有企业存在的问题
1、国企在法律形态方面的问题
2、国企在国有资产管理方面的问题
3、国有资本分类监理方面的问题
解决措施
国企自身应当采取的措施
确定国有经济布局调整的基本规划和政策
结合发展和组织结构调整推进国有企业改制
强化企业经营者的责任
（4）进一步明确改制思路和目标
（5）着力于机制创建，建立现代企业制度是从制度创新的角度实现企业机制转换的根本性措施
（6）多渠道解决好改革资金问题
政府职能部门对国企改革采取的措施
（1）进一步完善具体政策、配套调整有关政策 （2）按照统一规则和分级行使出资产权原则，用多个积极性推进国企改制改革
总结
内 容 摘 要
长期以来，国企改革一直是我国经济改革中的一项重要任务，国企问题成为困扰党和政府多年的一道难题。多年的国企改革并未使国企面貌从根本上改观，相反，国企的处境却日渐维艰。
20世纪90年代以来，中国国有企业改制进程加快，但是仍然存在一些问题。目前需要尽快制定改制的基本规划和政策，进一步完善具体政策；要调整政策允许金融支持改制，按统一规则和分级行使出资产权原则调动各方积极性推进国企改革。 国有企业改革既然是一项事关重大、事关全社会的系统工程，自然要引起各方人士注意，而平心静气地给出一些分析，则有助于进一步认清问题，把握本质，以形成共识。 国有企业改革方向和基本战略已经明确：国有企业的改革方向是建立现代企业制度，国有经济的主导作用主要体现在控制力。大企业的方向是实行公司制，大力发展股份制，实行股权多元化，重要企业国家控股，建立现代公司治理结构。坚持抓大放小、有进有退的方针，对国有经济布局进行战略性调整，国有企业改革要与社保、金融等改革，相互配合、相互促进。
试论当前我国国有企业面临的困境及其克服措施
近年来，特别是去年以来，国有企业改革转入了重点推进、着力突进阶段。改革是理性的、谨慎的，表现为有计划有步聚地以多项试点为先导，其中尤以建立现代企业制度的百户试点引人注目。改革的实践将直接关乎多少年来一直处于我国经济体制改革中心环节的国有企业到底将迎来一种怎样的状态和前景，其所涉之广，决定了难度之大。好在大势已趋，没有退路，在党中央、国务院的精心部署下以及有关方面的协同努力下，终究已在步履维艰中获得了新的进展。
一、当前我国国有企业的现状
当前我国国有企业的整体状况可谓是相当严峻，不容乐观。突出的问题是近年来盈利水平下降，亏损扰人。特别是去年一季度国有工业企业首次出现净亏损。不过自去年5月份以来，情况有所好转，二季度实现利润69.2亿元，七、八月份分别实现利润15.2和35.1亿元，下滑趋势得到遏制，但仍是经济工作中的突出问题。去年1-8月累计，全国6.89万户国有工业企业中盈利的只有3.74万户，盈利额688亿元，同比上升49.6%；有3.15万户亏损，亏损额602.6亿元，同比上升46.9%；盈亏相抵后仅盈利85.4亿元，同比下降79.6。值得注意的是，上海、广东等效益好的沿海地区，盈利水平也在下降，亏损企业亏损额大幅度增加。目前，全国有7%左右的国有工业企业长期处于停产半停产的状态，涉及职工约750万人，有近2000万名职工在亏损企业中工作。不少国有企业目前已困难到不能正常支付职工工资。
应该说，国有企业从总体看确实面临着许多困难，亏损仅仅是其中的严重表现之一，要紧的是在诸多困难背后总交错缠绕着一些更深层次的矛盾和问题。
10多年来，伴随着国有企业改革，我国宏观经济环境已发生和正在发生着一系列重大变化。从计划体制转向市场机制，从短缺经济转向供需平衡，从高关税保护转向与世界经济的大幅度交叉和融合，加之由于在改革开放催动下企业潜在能量的释放、多年沉积弊端的浮现以及改革进程中所出现的各种新矛盾和新问题的交织影响，使得国有企业在面临尖锐挑战中，不可避免地在总体上明显具有新旧体制转换时期的独特性或独有特点。比如：国有经济仍占绝对优势，但比重有所下降；国有经济增长速度仍然较快，但运行质量不高；国有企业处于日益激烈的分化、动荡之中，但正孕育着优化结构和格局；特别是公有制与市场经济如何结合，作为深化国有企业改革中一个异常尖锐的难题，更使我们面临着考验。从近期建立现代企业制度的试点实践和其它配套改革的到位情况看，可以说，在世界范围内前无先例的历史条件下，要创造性地实现中国国有企业的成功改革，是极其任重道远的。
二、国有企业存在的问题
通过改革，所有制结构进一步优化，产业结构也得到了进一步调整，国有企业活力进一步增强。然而随着改革的深入，改革遇到的阻力越来越大，未改制企业面临许多困难和问题，改革难度进一步加大。在改革过程中也出现了一些企业改革不彻底、改制不到位的现象，突出表现在以下几个方面：
1、大型国有企业建立现代企业制度的改革还未到位
部分大企业改制的法律形态尚不明确。一些特大企业仍实行总经理负责制，与现代公司治理相距甚远。国有企业上市普遍采用一股独大和存续公司控股上市公司的模式，带来一系列弊端。存续公司与上市公司高管人员大幅度交叉任职和大规模关联交易，使一些存续公司凭一股独大的地位任意掏空上市公司，扼杀上市公司的独立性。一些公司“转制”但不转治理结构，激励和约束机制不到位。
2、新的国有资产管理体制有效运行还有大量问题需要解决
出资人机构的定位和运行规则问题尚未解决。出资人机构是政府部门，事业单位，还是“运营”机构？其职责是什么？履行出资人职责的工具是什么？除“监管”功能外它是否拥有“运营”的功能？如何集中统一行使所有权，做到不“缺位”又不“越位”？如何提高国有资产状况的披露水平，接受各方面监督？出资人机构在创建和维护良好公司治理方面如何充当积极角色，推进有效公司治理的进展？这些重要问题，需要有配套的系统设计，边探索边实施，逐步解决。
3、对国有资本分类监理的问题尚待研究
国家投资有的服务于政策目标，有的主要服务于资本回报或财务目标；从企业范围看，既有特殊领域的特殊企业，又有竞争性行业的一般企业。分类监管问题既与企业功能和法律形态有关，还与国家行政管理体制的设计和调整有关。作为探索国有资产管理体制改革产生的三层次体制（政府、国有控股公司、一般企业），其中间层，即国有控股公司与其控股、持股企业的矛盾是需要解决的重要问题，中间层公司与子公司矛盾也是企业组织结构的重要问题。
4、在企业改制中，国有资产流失的问题
由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失，其现象为：一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中，对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股，如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产，则不予评估或按极低的价格评估，有意无意吞噬国有资产。二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为：职工是企业的主人，是财富的创造者，在改制中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失。三是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。
5、改制前遗留问题成为企业不稳定因素
主要表现在企业改制前欠发工资、养老保险金等长期不能解决；部分停产、半停产企业与下岗职工解除劳动关系后没有落实职工经济补偿金；破产企业因财力不足，职工生活费难以解决等。这些问题不仅直接影响企业改制，而且造成企业职工上访比例增大，给社会稳定带来了隐患。
三、针对以上问题的解决措施
除主要职能是公共服务、业务和财务与政府难以分开的少数企业外，绝大多数国有企业都应变成公司制企业，部分劳动密集型的中小企业可以变成合作制企业，绝大多数企业都可以股权多元化。要根据企业发展前景及国家的国有经济布局调整战略，确定国有企业改制的基本方案。按从实际出发、统筹兼顾原则确定国有企业改制的实施方案。统筹兼顾首先是要处理好国有股东、收购者、债权人、经营者及职工的关系，其次是要处理好企业改制和企业长远发展、建立现代企业制度的关系。按公开竞争、分类推进的原则推进国有企业改制工作。配套改革和调整政策，创造有利于国有企业改制改组的条件。国有企业在改革过程中应采取以下主要措施： （一）尽快确定国有经济布局调整的基本规划和政策 属于国家必须控制领域的公司，或是公司业务影响大，即使将来国家可不控股但为平稳过渡或各“看一看”在一定时期内也需控股的公司。在规模很大、市场结构从长期看会是垄断或寡头（或巨头）控制型的、经济社会影响极大的产业，如汽车业、石油业、钢铁业、电信业、金融业、航空业、国防工业，至少在一定时期（如5~10年）或更长时间内会有一定数量的这样的企业。以后可以进一步出售国有股份，还可以设黄金股作为特殊的安全闸门。 国有企业股份可以出售给一般国民、私人企业或投资家（机构或个人）、外国企业与外国投资者。出售股份时既要考虑出售的财务利益，还要考虑是否有利于企业发展，是否会造成外国资本及个别私人资本对行业的垄断或控制。由于中国私人资本相对较弱，在同等条件下，可支持有条件的中国私人资本优先购股。 （二）结合发展和组织结构调整推进国有企业改制 大型企业或集团在确定改制方案时有必要先对公司或集团的战略目标、业务前景及组织体制进行评估，要进行相应的结构调整再推进改制。 国家及某些地方的大型国有企业，不少业务重合、事业重复，又不可能形成规模经济水平之上的竞争，可以先进行适当的归并整合，而后改制。整合应当用市场化的办法推进。但股东同一的企业，从法律上看亦可根据股东的安排直接合并或整合。因为如果先改制形成多元股东结构后再合并或整合，成本可能显著上升。但到底是否及如何整合，必须进行经济分析。 许多国有独资企业，其下有一家甚至多家上市公司，拥有的存续资产有优有劣。形成这种结构，与我国采取优良资产上市、不好资产留给母公司的做法及利用母公司让政府和实体企业隔离、减少干预的想法有关。这种结构，使国有独资的母公司很难改制和股权多元化，简单化地让上市或非上市的子公司引入新股东，则可能破坏集团内凝聚力和整合能力。因此对这类集团，至少应评估是否有必要对主体业务资产及相应的子公司先进行适当整合，包括母子公司合并，而后引入新股东、实现母公司改制乃至上市的路径和方案。TCL集团提出并得到批准的母公司引入战略投资者而后吸收上市子公司的方案，就是改制与集团组织结构调整结合的一种做法。这种做法从结构上消灭了上市公司与集团可能有不正常关联交易的根源。
国有大中型企业根据原国家经贸委等八部委文件进行主辅分离改制，也是改制和企业业务、组织结构调整相结合的做法，应积极推进。这方面要注意的是，必须是真正的主辅分离， 以防出现3~5年后需要再整合导致整合成本上升的问题。 （三）根据有利于发展、分类推进、公开竞争原则推进国有企业改制，明确改制目标为出售收益最大化和有利于企业发展
国有企业改制目标通常是多元的。各国都依据本国情况确定改制目标的优先顺序。我国企业改制的目标应是收益最大化和有利于企业发展。在一定条件下，如该企业发展有战略意义时，可优先考虑企业发展目标。一些国家在绩优大型国有企业进行股权多元化时，实施让一般投资者获得较多股份、分享改革利益推动资本市场发展的政策，也值得我们研究和借鉴。 分类推进国有企业改制。改制方式取决于改制企业的特征和需要。小型国有企业改制宜采用公开拍卖或招标的方式，对无力偿债或难以审查的宜用清算改制方式。大中型国有企业改制应重视吸引战略投资者的改制方式。首次公开发行时企业仅限于大型、运营良好的国有企业。管理层或职工收购改制主要适用于特别依赖经营者和职工技能的国有企业，及成长过程中国家投入较少的企业。大型企业特别要注意公开性、竞争性。在中国的条件下，靠进行大型企业改制比较困难。大型企业，从中长期的角度看，所有和经营分离仍将是基本的结构，即大企业经营者获得股份总体地看数量比例小，是激励性的，而不是控制性的。改制企业是否要改组也要分类考虑：存在结构性问题的大型企业有必要进行改制前重组，但应充分考虑投资者意愿，减少随意性重组；中小企业按现状转制较合理，也易推进。 改制政策管理的重点是提高改制竞争性、减少不确定性、以处理好利益相关者关系及“人”为中心做好统筹协调。提高改制过程的竞争性是保证改制公平性、有效性，及防止国有资产流失的根本措施。减少不确定性的工作，包括公开、明晰、透明改制的有关政策和程序，让潜在购买者获得企业信息、根据新会计制度编制财务报表，向潜在购买者提供尽职调查和协议机会，对潜在购买者进行资格认证等。改制的利益相关者包括股东、经营者、债权人、职工、社区，处理好其间关系，尤其是经营者和职工问题，是改制工作健康推进的关键，统筹设计的中心。
（四）进一步明确改制思路和目标
根据“把改制与招商引资、引进生产要素紧密结合”的指导思想，通过开放推进改制，积极引进外来资本参与市属企业改制，实现投资主题多元化，把国企改革变成招商引资和对外开放的过程，通过企业改制引进规模企业和知名品牌，引进先进的企业管理观念、营销理念，引进产品技术和市场，提升企业竞争力，把企业进一步做大做强，促进企业实现更快更好发展。要坚持改一个做大一个、改一个搞活一个、改一个稳定一个的目标，确保改制工作实现新突破。
（五）强化企业经营者的责任
企业是改革的主体。当前，多数企业负责人对改制是积极的，但也有一些国企经营者对改革的重要性、必要性认识不足，有的片面强调局部利益和眼前利益，求稳怕乱，有的打自己的小算盘，患得患失，甚至有的对改革采取消极抵触的态度。要深入推进国企改革，就必须充分调动企业经营者的积极性、主动性。。企业经营者一定要切实强化改革意识，从企业长远发展大计出发，主动参与改革、多方谋划改革、积极领导改革、周密组织改革，决不能成为既得利益者，阻挠改革。要大力引进外来资本，引进规模企业、知名品牌的资金，欢迎外来者控股，使企业站在一个更高的平台上竞争，提升企业的竞争力，促进企业的发展。
（六）多渠道解决好改革资金问题 解决企业改制资金的思路，重点放在三个方面：一是拍卖改制企业的土地解决一部分。有关部门要将国企改革纳入整体发展规划中，将改制企业土地尽量规划为商住用地，以便提高拍卖收入，用于支付改革费用。二是对一些资产质量好的企业通过改制回收一部分资金。三是市财政安排部分资金，补充国企改革专项资金。重点解决那些既无资产又无土地拍卖的企业和一些非生产性的小企业的改制。
（七）加大为企业减债力度，推动企业改制 目前，金融改革力度很大，四大资产管理公司实行打包回购及专业银行实行个案处置政策，鼓励回购银行的不良债权。抓住这个机遇，加强工作力度，加快进程，逐步解决企业债务链问题，免除企业间的担保责任，减轻企业债务负担，降低资产负债率。
（八）拓宽安置职工的渠道，维护职工切身利
职工安置工作，直接关系改制的成功与否，更关系企业和社会的稳定。要把职工安置作为国企改革的头等任务，千方百计完成好。企业改制，必须经过职工代表大会通过。企业重组首先考虑职工安置问题，安置方案充分听取职工意见，要制定统一政策妥善安置职工，凡是职工安置资金不到位的，不进入改制程序。改制中要充分考虑职工切身利益问题，尽可能地让企业职工多就业，确保企业和社会稳定。
（九）要加强研究社会主义市场经济条件下国有企业运行的特殊形态和功能，分辨其与一般市场经济和传统计划经济条件下国有企业运行的异与同。
这有助于更加清醒、冷静地把握和发挥国有企业在现实中国社会的应有地位和作用，更加脚踏实地地推进国有企业改革。国有企业与非国有企业的性质差别决定了它们履行的责任不同，其功能和作用也不同。无认是国有企业，还是非国有企业，都没有全面优势而只有比较优势，都必须从属于搞好整个国民经济的全局需要。国有企业改革的着眼点不仅不应是搞活每一个国有企业，而且也不能只是搞活整个国有经济，其战略基点应当是面向整个国民经济、面向整个产业和行业调整的。
（十）要着力于机制创建，建立现代企业制度是从制度创新的角度实现企业机制转换的根本性措施
通过公司治理结构，所有者代表进入企业，最重要的是必须健全由企业内权力机构、决策机构、监督机构和执行机构形成的所有者、经营者和劳动者相互激励又相互制衡的新机制。同时，要逐步从目前主要依赖政府指导实现的兼并破产过渡到建立真正的优胜劣汰机制，在企业内部还要形成促进管理创新和技术创新的动力机制以及企业用工能出能进机制、择优竞争上岗机制等。机制不全不活，企业的经营管理不可能真正适应“两个根本性转变”的需要，建立现代企业制度的试点成果也必然难以最终体现。因此，建立健全新机制，应当成为试点企业在基本建立现代企业制度框架之后的一项很实在、很需有突破性动作的关键任务和重要探索。
随着建立现代企业制度试点工作的深入，加大转变政府职能的力度迫在眉睫。政府职能转变的疾除好坏直接关系到建立现代企业制度密切相关的各项配套改革能否切实到位，对进入制度创新阶段的国有企业改革具有休戚与共的决定性影响。主要政策措施表现在：
（1）进一步完善具体政策、配套调整有关政策 最近有关部门陆续公布的规范国有企业改制的文件，对国有企业改制工作的推进、规范有积极意义，得到各方面的关注和好评。但是仍有些问题需进一步明确和完善。执行国有企业产权交易必须到产权市场“进场交易”的规定可有一定灵活性。规定必须“进场交易”是为了保证交易的竞争性和透明性；防止国有资产交易因暗箱操作带来流失。国有企业产权交易形态多样、情况复杂，不是上市公司的股票交易。前者是专家交易，后者是面对一般投资者、具有标准合约性质的短时间的大量交易。交易的合理性、有效性，前者归根到底靠股东尽责到位，后者靠交易透明竞争、中介机构够格认真。要求都进场交易，有可能出现因不能应对情况的复杂性因而交易低效及不便、成本过高等问题。
合理把握经营者、职工和其它投资者在购买国有股权时一视同仁的要求。此规定符合出让股权公平竞争原则，有利于防止国有资产流失。但当企业的经营者本质上是公司创业者，公司发展没有靠国家的长期的特殊政策资源，只要方案合理，公开透明，应当允许在企业改制时用适当奖励或其它方式给创业者一定的股份奖励。这样做没有违反一视同仁原则，因为奖励是国家出让部分股份；有利于改制和企业转变机制；亦是国家认可的原则（国家有关高新技术企业的政策中就有类似奖励股份的规定）。奖励方案若符合以显著中长期业绩为基础、市场可比、社会公认原则，相关关系应能平衡协调（国务院发展研究中心企业所的《非上市高科技公司股权激励政策研究》报告专门讨论了股份奖励的依据、原则及分析模型）。 对企业职工购股问题，国家需出台有关政策。许多国家都允许国有企业改制时职工优惠持有本公司一定的股份。过去上市公司职工持股问题很多，根子在公司治理和资本市场有问题，缺少有关规范。 无形资产纳入国有企业转制评估资产范围的规定，符合国际及我国的会计原则。但是在满足一定条件，如国家仍控股或企业规模较小等情况下，可考虑不作或仅作简单的无形资产评估。由于大集团子公司情况、收入差异大，如不统筹安排职工处理问题可能会有扩大差异、加大改制成本等问题。国家可制定包括税收在内的政策，鼓励大公司将这些业务统起来外包出去。
金融要支持改制。特别是在明确了购买股份一视同仁平等竞争的原则后，不允许金融机构支持中国的投资者、经营者和职工购买股份，就等于承认事实上的不平等，即资本实力雄厚且能从国外融资的外商将在实质上成为最有竞争力的收购者。应当调整政策在评估控制风险的基础上，允许用债券、信托、贷款、基金等多种金融手段支持合适者购买股份。 改制要发挥各种中介服务机构的作用。以鉴证及相关咨询服务为主的法律、会计、资产评估公司和主要从事方案设计的管理咨询公司、从事经纪业务的经纪公司或金融公司，作用都极为重要。国家应支持这些机构发挥作用，要支持一批中国的咨询服务公司在这一进程中获得较快成长。 （2）按照统一规则和分级行使出资产权原则，用多个积极性推进国企改制改革 国资委的成立及其出台一系列文件，表明中央层面已解决了国企改制缺乏统一指导规划的问题。这不仅有利于中央企业的改制改组，也有利于地方规范推进国有企业改制改组。国资委在指导地方国有企业改制改组方面，不仅有制定规范及与各相关部门协调促进配套政策出台的责任，更重要的工作是要与地方国资管理机构及大型国有企业多交流，形成共识，更好地推进国有企业的改制改组。在国资委制定了基本规范并且建立必要的抽复查制度的基础上，中央大型企业经营者和地方国资机构在国企改制改组中的作用将日益重要，他们是否真正承担“国有股东”职责是国有企业改制能否规范推进的关键。应当支持中央大型企业和地方制定适合实际的改制规划和具体管理办法，用多方面的力量推进国企改制改革。
四、总结
国有企业改革方向和基本战略已经明确：国有企业的改革方向是建立现代企业制度，国有经济的主导作用主要体现在控制力。大企业的方向是实行公司制，大力发展股份制，实行股权多元化，重要企业国家控股，建立现代公司治理结构。坚持抓大放小、有进有退的方针，对国有经济布局进行战略性调整，国有企业改革要与社保、金融等改革，相互配合、相互促进。国家和地方针对国有企业改革已出台改制上市、“抓大放小”、核销坏帐、“债转股”、分离辅业等政策。
打开我国的经济地图，展现在眼前的一个个庞然大物，仍然是国有企业。如果说，90年代国有企业还是市场经济中的休克鱼，那么到了今天，国有企业已经学会了如何在市场经济中游泳。国企改革进入“深水区”，如何在已有改革成就的基础上再进一步，还需要有关各方付出更加艰苦的努力。在这个过程中，最重要的是要贯彻落实科学发展观，坚持把维护和发展人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点，唯有如此，才能确保国企改革的正确方向，不断促进国有企业健康发展。国有企业改革是一项长期的任务，不可能一蹴而就。对此，我们应有清醒的认识，并不断探索解决重大改革问题的新途径，力争使国企现代企业制度建设取得重大进展，到2010年基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。
参 考 文 献
1、《中国经济时报》2004年7月17日 陈小洪
2、〈〈中国华图教育网〉〉新浪财经 王君超 2005年5月10日
3、韩志国. 《国有企业改革必须着眼于制度创新》.
4、《中国证券报》1997年8月2日 李元程
5、赵炳贤. 《资本运营论》. 企业管理出版社.
6、陈工孟. 《现代企业代理问题和国有企业改革》.
7、《经济研究》2005年3月18日 曹秉善
8、《斯坦福周刊》 李开发 2006年2月5日
