一、环江县推行部门预算改革主要做法
（一）加大预算外资金管理力度，实行综合财政预算
（二）实行零基预算，增强预算编制的准确性
（三）加强与国库集中支付相衔接，进一步细化部门预算编制
（四）配合政府采购制度改革，严格采购预算和采购计划
（五）做好预算编制的各顶基础性工作，提高编制质量
二、县级部门预算实施中存在的问题
（一）财政与部门之间的关系难以理顺
（二）部门预算缺乏监督和绩效考核机制
（三）科学的定额标准体系尚未建立
（四）项目支出预算管理难
三、完善县级部门预算编制改革的对策建议
（一）正确体现部门参与的原则
（二）进一步建立科学的预算定额标准体系
（三）加强项目支出预算管理
（四）要做好编制预算预测工作，确保预算收支平衡
（五）进一步完善部门预算配套改革工作
内 容 摘 要
部门预算是财政预算的一种基本组织形式，目的是使预算编制科学、合理、公开、透明。部门预算改革涉及到预算编制内容、方法、程序及相关制度等一系列重大变革。环江县财政局实施部门预算改革已经九个多年头了，近年来部门预算改革取得了一定的成就，积累了相应的改革经验，对于推进整个财政管理改革和公共财政体制框架的构建，起到了积极的作用。但是在实施部门预算改革过程中仍存在很多值得探讨的问题，部门预算编制的制度建设、项目库建设以及配套措施等方面还有待进一步加强和完善。在对环江县财政局的部门预算改革调研之后，总结出一定的成就和不足，给出了相应的完善对策。
关键词：部门预算改革 难点问题 对策建议
环江县部门预算编制改革的思考
政府预算的编制是预算管理的首要环节，预算的编制过程也是政府进行财政决策的过程，通过预算的编制可以反映出政府年度财政收支的规模及来源和去向，透过这种安排不但可以看出政府一定时期所要致力的主要工作，更深层次的意义是要向社会公众和纳税人展示政府的公共政策和对公共资源的配置情况，它对政府的施政及其绩效有着深远的影响。部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后按程序依法批准的部门综合收支计划。部门预算改革是预算管理科学化、精细化、规范化、制度化的一项综合配套改革，对于规范预算分配，提高预算透明度，强化预算监督，促进依法理财具有十分重要的意义。
根据上级财政部门的统一部署和要求，我县从2001年起在卫生、农业、教育、公安、文化等五个部门实施了部门预算改革试点工作。在试点的基础上，全县138个预算单位于2007年全部实施了部门预算编制改革。通过不断总结经验、改进方法、完善制度，扎实推进改革，初步建立了公平、科学、规范，符合本县实际的预算编制机制，有效提高了预算管理水平。
一、环江县推行部门预算改革主要做法
（一）加大预算外资金管理力度，实行综合财政预算
为了从根本上解决预算内、预算外资金“两张皮”的问题，强化政府对单位经费整体使用情况的监督和控制，加大了预算外资金管理的力度。一是对部分预算外资金取消收支挂钩的预算核定办法，统筹安排预算内外资金，编制部门综合预算，如环保、计划生育、公安、法院、工商等五个执法部门的行政性收费全部纳入预算管理。二是严格落实执行预算外收入“收缴分离”工作。各项收费和罚款，一律使用中央或省级财政部门统一印制或监制的一式五联票据，执法收费单位只负责开票，客户到银行交费，银行负责将所收资金归集到财政专户。三是参照行政事业单位支出定额标准，核定相关单位的人员、公用经费支出，对用预算内、外资金安排的基本支出来口项目支出，用统一的原则和方法进行审核，严格核定收支活动的合法、合规和项目的合理性，改变过去较为松散的管理方式。
（二）实行零基预算，增强预算编制的准确性
县级编制部门预算时，取消各类支出“基数加增长”的预算编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急重新测算每个款项的支出需求，遵循“一保吃饭，二保建设，量入为出，量力而行”的原则编制预算。对人员经费支出、公用经费支出、事业发展生产建设支出三项主要内容的编制是：人员经费按单位编制内实有人数和国家确定的工资标准、国家及省市出台的津贴标准编报；公用经费包括公务费、业务费、设备购置 费、修缮费、业务招待费和其他费用，各单位要按照规定的定额编报，业务费、设备购置费、修缮费则按项目逐一编报；事业发展和生产建设支出，要求符合国民经济中长期发展规划，根据财力可能按轻重缓急的顺序安排。对纳入预算管理的政府性基金收支预算编制到项目。各项基金支出要做好充分论证落实到项目，以提高预算编制的准确性，减少预算执行中的频繁调整。
（三）加强与国库集中支付相衔接，进一步细化部门预算编制
只有预算编制更细、更实，国库集中支付特别是财政直接支付才能顺利执行。为此，我们结合国库集中支付的实际需要和要求，进一步细化专项公用经费、项目支出的内容，使预算资金在指标下达、用款计划、资金支付等环节更加透明、公开，使财政部门真正由过去对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使财政部门对预算执行由过去的事后监督变为事前和事中监督，各项支出能严格按预算执行，提高了财政资金使用效益。
（四）配合政府采购制度改革，严格采购预算和采购计划
我县政府采购工作于2002年8月正式启动运行。2010年，全县累计完成政府采购金额18，970万元，节约财政资金1，575万元，资金节约率为8.3% 。我县要求各预算单位按照《环江毛南族自治县政府集中采购目录》编制政府采购预算，没有预算一律不予办理政府采购手续，不断提高政府采购预算的准备性、完整性；另一方面，在编制部门预算时，政府采购审核也提前介入，如果预算单位提不出详细的需求，不安排预算。
（五）做好预算编制的各顶基础性工作，提高编制质量
我县过去编报部门预算时，有的部门对基础数据方面的工作重视不够，报送数据不真实，填报数据随意性很大，直接影响到预算的编报质量，给审核和汇总工作带来困难。全面推行部门预算后，要求各部门必须高度重视这项基础性工作，责任到人。首先，理顺业务分工，明确责任。实行一个部门一本预算，一本预算对口一个主管股室，由多头管理改为一个股室统一管理，既方便了部门单位与财政部门的资金请拨和业务沟通联系，又进一步强化了业务股室对部门预算的管理责任，提高了资金管理效率。其次，细化预算项目。人员经费按编制核定到人，公用经费按标准和定额确定，专项资金编列至具体项目。对支出项目的管理，由职能处室编制分管单位的项目支出计划，然后提交到审核小组逐项审核，逐个认定，这就有效解决了争基数、编制粗、调整多、执行慢的问题。 三是严把“五关”，即布置培训关，编制上报关，审核汇总关，上报批复关，预算执行关。使得预算编制公开、公平、公正，从而为高质量地编报预算奠定了基础。
二、县级部门预算实施中存在的问题
几年来，环江县在部门预算编制工作试点的基础上，过渡到全面推行部门预算，取得一定成绩，但随着预算管理制度改革的深化和完善，部门预算在实施过程中仍还存在不少问题，主要表现在以下几方面：
（一）财政与部门之间的关系难以理顺
一是目前的部门预算主要是依靠部门来编制，财政部门只是在主管部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情压缩汇总，客观上造成了以部门意见为转移的局面。二是由于职能和分工不同，财政部门难以准确了解主管部门真实的资金需求。
（二）部门预算缺乏监督和绩效考核机制
目前，人大审议部门预算的时间较短，只能对预算进行总体性、一般性审查。部门预算的透明度不高，公众参与度较低。公众对预算的了解，不够具体、详细，仅仅限于媒体登载的预算报告内容。部门预算编制质量的评价机制尚未建立。特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制。
（三）科学的定额标准体系尚未建立
近年来，县级财政部门虽然逐步探索和完善基本支出的定额管理，但由于人员经费的标准究竟如何确定才科学准确，从中央到地方，还缺乏稳定的政策依据和方法；正常公用经费标准定额的分类分档、定额管理的类档划分仍然不够科学合理，现行支出标准定额的测算方法，在某种程度上不能准确测定经费需求量，不能真实反映出各单位的实际支出情况，还存在单位之间、部门之间的财力分布失衡和苦乐不均问题。因此，科学合理的公用经费定额标准体系尚未建立起来。还有，公用经费、项目支出运用“零基预算”分配模式难度较大。特别是农业、教育、科技及卫生等项支出，由于上级提出了年度增长幅度或占财政支出比重的法定要求，实质上就是“基数加增长”，与“零基预算”有矛盾。
（四）项目支出预算管理难
（1）项目支出预算数额大、可行性研究时间紧，难以保证其科学性。（2）项目支出管理具有较大的弹性和伸缩性，为部门提供了一个与财政讨价还价的余地。（3）项目支出要求根据国家宏观经济政策和县委、县政府为民办实事、办好事及部门工作等重点工作来编制，具有前瞻性，但是长期以来只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。（4）编制下年度的预算时，政府的工作重点和发展方向及部门工作计划尚未出台，许多专项支出难以细化准确，导致执行中追加追减的情况时常发生。
三、完善县级部门预算编制改革的对策建议
（一）正确体现部门参与的原则
部门预算应为各单位提供一种规范的模式，使部门可以将其所有收支情况通过法定预算形式进行编制和使用。部门应根据本部门职能、事业发展规划制定年度预算，充分发挥部门在编制预算中的主导作用。部门要深入调查研究，全面掌握其资源和资金需求，不断增加预算编制的主动性。同时，预算编制要坚持公开、公正、公平的原则。
（二）进一步建立科学的预算定额标准体系
要根据财力可能和事业发展情况，合理划分部门单位的类档，既要满足部门单位工作需要，又要不浪费财政资源，既要考虑各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪。在具体核定定员定额标准时，要对部门实际开支水平进行定性分析和定量对比，进一步开展调查、分析、测算和论证，找出各个部门各类支出的不同特点归类合并业务性质基本相近的部门定额，研究特殊部门、特殊支出的需求，逐步制定出更加科学、合理、符合实际的定员定额标准体系，为实行真正的“零基预算”提供依据。
（三）加强项目支出预算管理
目前，我县各主管部门缺少项目库及一整套有效的、科学规范的项目预算管理办法，加上项目论证不充分，造成年初项目预算偏小不准确，在执行中出现调整项目、增加项目、追加预算等现象，使预算缺乏应有的约束力。为此，要切实加强项目支出预算管理：（1）财政部门要及早开展项目研究和可行性论证，建立项目数据库专家评审制度。由于部门预算编制时间相对较紧，一些项目又具有专业性，需要与之相关的专业人才才能进行可行性分析论证，因此对一些项目要及时聘请专家进行可行性研究分析论证，建立项目数据库专家评审制度。（2）要制定项目预算管理办法和评价标准，明确项目的申报、审查程序和不同部门对项目的管理权限、职能、逐步提高项目评审论证能力，优先安排重点行业、重点项目支出，逐步实现项目支出的滚动管理。（3）部门报送的项目支出预算要附有可研性报告。目前，部门报送的项目支出预算内容不过是“要干什么事，需要多少资金”等，而对于该项目的实施规划等具体情况却其字未提。因此，今后编制部门项目预算支出时，要做好可研性报告，需要说明要干哪些事，怎样干，能够取得什么效果以及项目资金预算等，都要在可研性报告中详细说明，没有项目可研性报告的项目预算财政可不予关注，以逐步规范项目支出预算编制。（4）部门报送的项目支出预算，要与国家宏观经济政策、县委、县政府工作重点紧密结合，否则财政不予安排，以改变部门、单位套取财政资金、把难题推向政府的问题。（5）要建立预算追加审查和听证制度，以强化预算约束力，切实减少预算追加。
（四）要做好编制预算预测工作，确保预算收支平衡
现在，预算编制时间提前，财政年度宏观经济政策和年度发展目标落后 ，两者难以衔接。即是说，部门预算要、求提前半年到一年进行编制，而年度的工作任务、目标计划等，中央各部门都是在上年底或当年初进行布署，因此，主管部门的收支计划和许多专项支出无法细化、预测不准，导致预算执行中要求调整。为确保部门预算顺利执行，一要做好预测工作。从宏观和微观两方面对国家和省的信息资料、数据如大政方针、发展规划等做好采集整理工作，制作成计算机动态预测跟踪管理系统，制定项曰滚动发展计划。二要编制部门预算时预留一块不可预见费用。比例宜控制在部门支出总额的 2-5% 以内，主要用于各部门内除自收自支事业单位以外的增人、调资、突发事件等不可预见开支，总额留在主管局机关，各部门在预算执行的上半年一般不得动用，下半年确需动用的，要将使用项目报财政部门，按法定程序审批后执行。
（五）进一步完善部门预算配套改革工作
一要进一步深化“收支两条线”管理改革。要在非税收入管理改革的基础上，对部门单位的行政事业费和其他预算外资金收入不仅要统管，而且要做到统筹，按照统一的标准，根据部门履行职责需要核定部门预算，切实做到收支脱钩管理，逐步改变预算外资金是单位自有资金的错误认识，将预算外资金纳入到政府宏观调控范围之内。二要加快完善国库集中收付制度、政府采购制度及“金财工程”建设。部门预算的编制，主要是解决预算内、外资金的统一性、完整性和严肃性问题，国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性同题，政府采购制度主要是解决资金使用的公开性和透明性问题，“金财工程”建设解决的是财政监督的有力性问题。这四个部分相辅相成，配套联动，共同推进，才能取得预期的改革效果。目前，这几项配套改革已取得阶段性成果，应在此基础上进一步加以完善。
参 考 文 献
1、席鸿康 李杰云 《关于进一步推进部门预算改革的意见》 ，2004年《广西财政改革与发展研究》文集
2、周宝纯 王黎明 《推行部门预算的实践与思考》，《预算管理与会计》2004年第3期
3、宋友春 《部门预算编制存在的问题和对策》，《预算管理与会计》2004年第8期
