一、实行管养分开，推行养护招投标制，建立新的公路养护管理机制。
二、永仁公路管理段打破公路养护旧模式，建立项目管理新机制，实行经营权与管理权逐步分离。
三、公路养护公司化招投标对财务管理、会计核算的影响。
四、公路养护会计制度改革势在必行。
内 容 摘 要
为适应市场经济的发展,公路养护实行公司化管理既是国民经济和社会发展的需要,又是公路养护事业自身发展的内在要求。本文拟定以楚雄公路管理总段永仁公路管理段公司化改革的进展及其会计核算的相应变化,说明按现行养路会计制度已不能适应公路发展的需要,无法全面反映经济事项,改革养路会计制度的必要性。
试论公路养护公司化管理与养护会计
制度的改革
摘要：为适应市场经济的发展,公路养护实行公司化管理既是国民经济和社会发展的需要,又是公路养护事业自身发展的内在要求。本文拟定以楚雄公路管理总段永仁公路管理段公司化改革的进展及其会计核算的相应变化,说明按现行养路会计制度已不能适应公路发展的需要,无法全面反映经济事项,改革养路会计制度的必要性。
公路是国民经济重要的基础设施，公路养护是公路管理工作的重要组成部分，加强公路养护管理工作既是国民经济和社会发展的客观需要，又是养护公路事业自身发展的内在要求。我国现行的公路养护体制，依然沿袭着计划经济下管养合一的模式，养护任务的安排、养护资金的分配，都由上级以指令性计划的形式层层下达，事业单位高投入、低产出的“铁饭碗”吸引了大量人员的涌入，养护生产单位缺乏积极性与主动性，严重束缚了养护生产力的发展。改革开放以后，各地公路养护管理部门结合各自的实际，对改革公路养护运行机制进行了大胆探索，使之逐步建立起适应社会主义市场经济的要求，做了新的尝试，也取得了明显进展。随之而来，旧养护会计制度及核算体系也越来越不适应改革的要求，从总体上说，科学、高效的公路养护运行机制尚未形成，公路养护管理工作仍然面临着探索新思路、树立新观念、研究新方法、建立新养护会计制度的繁重任务。
一、实行管养分开，推行养护招投标制，建立新的公路养护管理机制。
在全国公路养护管理工作会议上，交通部提出“建养并重”为“十五”公路管理的工作方针，要求克服“重建轻养”的错误倾向。副部长胡希捷指出：在养护运行机制改革上全国不搞“一刀切”，鼓励多种实现形式，通过合并重组、股份合作、承包经营等形式，将具备与市场竞争条件的工程队、生产厂站和服务机构等，彻底与公路管理机构分离，使其成为自主经营、独立核算的企业法人，参与市场竞争。对原有的公路小修保养生产单位，通过合并重组，逐步将其培育成为“功能齐全、规模适度、技术先进”的公路养护生产实体，全面推行定额养护，取消人头费和固定工资，按养护工程量计量支付。公路管理机构要从行政管理转变为合同管理，要引入竞争机制，通过公开招标或内部竞标的方式，选择养护生产单位，进行养护生产作业。公路养护实行招投标、推行公路养护市场化，是目前公路养护改革行之有效的途径之一。
二、永仁公路管理段打破公路养护旧模式，建立项目管理新机制，实行经营权与管理权逐步分离。
永仁公路管理段公路养护招投标试点始于1998年，此前永仁公路管理段公路养护系统曾先后推行过联产承包责任制、投入产出包干办法、养护定额等改革措施，以层层签订公路养护管理责任书的形式确定公路管理机构与养护生产单位的责任关系，但这些改革措施都是对建立在计划经济体制下的管理模式的修正和完善，公路养护运行机制没有发生根本性的变化，缺乏竞争机制的状况尚未得到彻底解决。从1998年以后开始，永仁公路管理段按云南省公路局楚雄公路管理总段出台的《楚雄公路管理总段公司化管理运行办法》要求，推行建立公路养护内部招投标办法。结合自己的实际情况制订了相应的实施办法，以循序渐进，积极稳妥的模式进行改革，在一定范围内开始了公路养护招投标试点工作。经过3年的试点，公路局在总结全局小修保养招投标试点的基础上，加大了公路养护招投标试点工作的力度，于2001年在全局公路系统各总段，采取招标的方式在全范围内进行，打破区域界限，将公路养护生产在全局招投标，坚持“谁中标，谁养护”的办法，本着公开、公正、公平的原则，从参加招投标竞争的单位中选择了合理低价的单位中标，各养护公司为不失去养护生产权，确保养护生产中标，认真组织人员实际调查路况，编制标底和生产管理方案，不敢有丝毫马虎，使压力和竞争的观念深入到了每一个人的心里，打破了沿袭多年的公路养护管理模式，在改革公路养护运行机制的进程中迈出了一大步。
公路养护招标作为推行公路养护市场化的产物，只有在公路养护市场形成公平竞争的局面，才能有效地提高养护效益和质量。过去公路养护由一家独揽，没有竞争也没有效益，养护质量也得不到保证。要建立公开、公平、开放的养护市场，不仅原有的养护企业能够进入养护市场，社会资金、民间资金、省内外以及国内外养护企业都可以参与竞争，进入养护市场，打破养护单一模式，就必须建立一套与之相适当的组织管理形式。我们在这方面也作了大胆探索：一是按精简、统一、高效的原则，管理人员实行聘用制，按照国家现行干部人事政策和劳动政策，坚持德才兼备、群众公认、注重实际能力和以往表现，坚持革命化、年轻化、知识化、专业化的四化条件，全部采用双向选择、竞聘上岗，择优录用，管理人员定职、定岗，由原来的25人减为12人。二是建立招投标路段的监理制度，抽调技术骨干组成项目经理部、督促检查组，负责中标路段的施工管理，层层签订质量责任书，明确分工，各负其责。在全段范围内以建立确定各标段的监理及养护所、站，签订养护合同，对标段的小修养护工作实行计量支付、监督、管理。使一些有条件的单位通过养护站联合重组，成立养护大所站、养护机化站、部分特殊路段实行家庭承包责任制。实行企业化管理使其逐步成为自主经营、自我发展的经济实体，最终建立起公路养护管理与公路养护生产完全剥离的公路管养体制，实现管理权与经营权的分离。
现在，公路养护招投标在楚雄公路养护系统已经全面推开，主要是在内部养护市场进行，招投标范围有在一个公路段内各养护所、站之间的投标竞争，也有在一个公路总段内各公路管理段之间的投标竞争，招投标由试点正向纵深发展。招投标作为推进公路养护运行机制改革的一条有效途径，试行以来对促进公路养护业的发展发挥了积极的作用，初步显示出它的生机与活力。
首先，激发了职工生产积极性，促进了职工思想观念的大转变。永仁公路管理段属国家事业单位，职工为国家的固定职工，实行准计划管理，享受“铁交椅”、“铁工资”的待遇，“干好干坏，干多干少”都一个样，事业单位档案工资一分也不能少，相沿成习，职工缺乏竞争意识和忧患意识。实行招投标以后，养护任务不再由上级安排，而要通过投标竞争中标后才能取得，这就促使职工树立起工作靠竞争、生存靠质量的思想观念，特别是生产工人清醒地认识到“铁饭碗”已变成了“泥饭碗”，从而形成了“今天不敬业、明天就失业、今天不爱岗，明天就下岗，今天工作不努力，明天努力找工作”的竞争机制，培育起他们的市场意识、参与意识、竞争意识和自担风险的意识，使他们产生了强烈的紧迫感和责任感，职工的身份由“事业人”变成了“企业人”，使其劳动观念从“要我干”转变为“我要干”，彻底改变职工“干好干坏，干多干少一个样”的现象，打破了“铁饭碗”、“大锅饭”的悠哉日子。
第二、促进了养护生产单位由计划任务型向企业经营型的转变，使之成为独立核算的企业法人，参与市场竞争。改变过去公路养护单位单纯依赖上级下达的养护计划组织生产，经营意识淡薄，管理粗放。现在要参与养护招投标、适应养护市场化，就必须立起精干、高效的经营管理机构，制定和完善各项经营管理制度，优化、合理配置人才、资金、设备，不断降低养护成本、提高经济效益，才能在养护市场竞争中占据一席之地。客观上要求它实行企业化管理，才能立于不败之地，完成从计划任务型向企业经济型的过渡。
第三、强化了事业单位企业化管理的模式，形成“自主经营、自负盈亏、自我发展”，使养护任务安排由指定养护向合同养护、管理方式由行政管理向合同管理的转变。过去养护任务都由上级指定，采用的是行政管理手段，由于诸多因素的影响，行政管理难免带有随意性。现在通过养护招投标，以量化的方法确定标段内必须完成的工作数量和必须达到的质量，双方的权利和义务都以合同形式明确规定下来，合同管理取代了行政管理，合同管理的唯一性取代了行政管理的随意性，奠定了养护公司逐步形成独立核算的经济发展实体。
第四、转变管理方式，促进了公路养护行业内部市场的形成，向规范有序的方向发展。通过养护招投标，标段内的公路管理部门、养护单位、监理单位（类似业主、承包人、监理三方的关系）属合同关系，他们的行为在内部市场中要受到合同条款的约束和监督，可以提高养护质量和投资效益，加快了公路养护行业内部市场的形成，有利于养护生产单位向规模化、专业化转变，使养护市场朝公平、公正、规范有序的方向发展。
第五、加快了公路养护作业的机械化进程。过去公路养护生产大部分以小道班为基本作业单位，由于道班之间的相对独立性，机构、设备难以相互调配，使用率最高的是少数公路养护车辆极少数所、站配有碎石机、手推式压实机外，包括路面、路肩、边沟、桥涵在内的养护作业主要依靠人工完成，资源难以合理配置，加之原有的机械设备老化，新机械设备缺乏，很难承担大的养护项目。这就要求在较大范围内进行生产要素的优化组合，发挥规范效益；而且要千方百计挖掘潜力，多些养护机械设备投资，逐步解决成龙配套的现代化专用养护设备，建设养路机化站，提高机械化水平，体现投资最大化，客观上促进了公路养护作业的机械化进程。
第六、逐步走向预防性养护，提高了养护质量、降低了养护成本。通过养护招投标，标段内的养护任务以合同契约的形式明确规定下来，中标单位必须对养护质量、合同工期负责，通过这一前置的措施方法，使道路及其构造物内部和外部的病害隐患与不利条件得到遏制，改善中标单位路段在正常运行的条件下，实现或延长公路使用寿命。加上实行监理制度、计量支付，切实与职工的经济效益挂起钩来，养护质量好坏与其生存和发展密切相关，使养护资金的投入达到科学合理，这就促使中标单位最大限度地提高养护质量，提高劳动效率，使人、财、物得以科学的配置和优化组合，千方百计降低养护成本，充分发挥了效益。
第七、促进专业化养护，锻炼了职工队伍、提高了职工素质。要实施养护招投标，要有相应的企业资质，具备养护资格，形成专业化养护的市场化，养路职工必须学习掌握标书的编制方法、竞争性投标的标价确定等知识技能，有公路养护人员的技术等级证，持证上岗，才能适应这项新的工作，从而提高了他们的自身素质。
总之，公路养护招投标这一新生事物，符合公路养护现实生产的要求，符合公路养护运行机制改革的方向，也符合公路养护市场化的发展需要，具有旺盛的生命力。当然，现在楚雄公路管理总段永仁公路段公路养护还处于内部市场培育阶段，离真正的市场化、社会化的要求还有很大差距。
三、公路养护公司化招投标对财务管理、会计核算的影响。
财务管理是管理资金的运动，是经济活动的客观反映，它既要真实地反映资金运动的全过程，准确核算经济活动的效果，同时它本身也是一种经济管理活动。因此，会计核算必须与其所反映的经济管理活动相适应。现行的公路养护会计制度是计划经济体制下制定的，中华人民共和国交通部1987年11月修改颁布、1988年1月1日施行的《公路养护会计制度》和《公路养护成本核算办法》，几十年来为规范公路养护单位的财务收支核算，收好、管好、用好养路资金，切实做到专款专用起到了重大作用。它基本上是适应了公路养护准计划管理对会计核算的要求。实行招标以后，情况发生了很大变化，随着公路养护体制的不断改革，养护任务由过去的养护计划下拨转为面向市场实行招投标，原来公路养护操作中的制度、方法滞后日益明显，不符合建立现代企业制度的要求，也不能适应外部经济环境。主要表现在：
1、合同拨款代替了计划拨款。过去养护费用由公路管理部门根据养护计划层层下拨，养护单位根据公路管理部门下达的计划组织养护生产，它们之间的关系是上下级经费领拨关系。实行招投标以后，养护费用不再由上级公路管理部门直接下拨给养护单位，而由养护单位通过养护市场投标竞争中标后，按养护工程量依照合同计量支付。它体现的是合同契约关系，反映的是合同价款结算，合同结算取代了计划拨款，确保计量支付，符合工程进度。
2、养护费用属性和养护主体成本发生了改变。过去养护费用是以养护里程和养护定员核定的计划费用，具有相对固定性。养护成本核算的是道班为组织养护生产所耗费的人工费、材料费、机构使用费和其它养护费用，反映的基本上是道班作业区内发生的各项费用。实行招投标以后，养护费用反映的是中标单位按养护工程量和养护工程预算定额编制的招投标合同价，定额养护费用取代了定员人头费。打破了养护地域的界限，养护成本核算的是中标单位为完成合同标段的养护任务所发生的各项耗费，中标单位取代了养护道班成为养护成本的主体。
3、增加了养护成本内涵，扩大了核算的范围。过去养护成本主要是所、站发生的工、料、机和其它养护费用，其它养护费所占比重较小。实行招投标以后，为适应招投标的进行，增加了一些新的工作内容，相应增加了一些新的费用，如招投标文件编制费用、监理费用、养护队伍调迁费用、临时设施费用、养护工程检查验收费用、养护公司费用以及住房制度、医疗制度和其他社会保险制度改革后增加的支出等等，使养护成本构成发生了新的变化，扩大了养护成本的核算范围。
4、改变了养护单位资金流向的单一管理。过去公路养护行业资金基本沿着上级拨款、养护单位生产耗费、决算核销进行资金周转，财务关系比较单一。实行招投标以后，投标单位首先要组织投标活动，中标后要组成养护公司生产经营实体、进行企业化管理、购买机械设备、原材料、组织养护生产作业、各承包人使用业主按合同规定支付的各种款项，超过合同规定的款项，合同期内不允许支付，在合同执行期内业主有权监督、检查各承包人的财务状况和资金流向，督促各承包人按规定执行，确保资金周转合法安全，组织新的投标活动，如果是联合投标、合并承包，联合各方生产耗费、计算经营成果、费用如何分担、收益如何分配等等，都是新的课题。从而改变了养护单位财务关系单一的状况，增加了会计核算的复杂性。
上述种种变化，不可避免地直接影响到会计工作，影响到会计核算的广度和深度，现行公路养护会计制度不适应公路养护行业改革发展的矛盾越发突出。
四、公路养护会计制度改革势在必行。
近年来，随着社会主义市场经济的发展，公路建设资金日趋多元化，公路养护机制的改革，势必要求原有的财务管理性质随之改变，公路养护单位的财务与会计管理工作，直接关系到养护事业的成败，要求我们的财务核算要适应公路发展的需要，为公路建设服务。而按现行的制度和办法，许多经济事项无法得到全面、准确、直接的反映。因此，面对广阔的养护市场，公路养护会计制度改革势在必行。
1、随着宏观经济体制改革的进一步发展和公路行业内部改革的不断深化，公路部门经济活动的范围不断扩大，经济业务的内容不断增多，会计对象范围也越来越广，现有会计科目已经不能满足会计核算的需求，很多经济业务发生后在现行会计制度中找不到相应的处理方法，依照这一会计制度所要编制的资金平衡表，收入支出情况计划执行表、费用表、工程成本表、固定资产流动资金表、专用设备基金表等15种会计报表，不仅数量多，编制也复杂，而且运用性、相关性比较差。加之 “费改税”政策的实施，公路通行费将成为公路收费的主要项目，对于通行费的收入，公路通行费的使用，除收费站自身经费开支和省局提留外，主要是用于该收费路段的小修养护及安排工程建设项目，这一块资金的核算在现行的制度和办法中没有明确科目，会计报表也不以直接反映，容易各行其是，导致财务核算的混乱。
2、实现公路建设资金多元化发展。今年的全省公路工作会议提出为加快公路发展，实施“12435”发展思路，要实现这一发展目标，单靠养路费和通行费是远远不够的，有必要进行融资，融资的最有效途径就是向银行贷款，在申请银行贷款、办理税务登记，编制国有资产年度报表时，都必须按对方要求填报成通用格式的会计报表。我单位2003年度完成养路费投资是440万元，而通县油建设资金达到200多万元，年终的财务决算只详细反映362万元养路费投资资金的使用情况，而贷款只是一个比较笼统的数字，只能在财务决算说书中详细说明，不仅增加了财务人员的工作量，而且偏差在所难免，质量难以保证，而财务核算和报表应全面反映一个单位的经济活动情况，因此要适应公路建设资金多元化的现状，改革现有养护会计制度很有必要。
3、现行公路养护会计制度中对“固定资产”的界定已不适应市场经济发展的需要。按现行制度，“固定资产”只包括为进行公路养护工程施工，附属生产和公路管理所需固定资产，不包括公路的路基、路面、桥梁以及构成公路的一切构造物，实际情况是作为投资产出的“公路”这一主业产品没有作为资产入账。另外土地也是一种资源，也是一种资产，工作中我们常遇到，在公路的扩建过程中，要征用土地，支付土地使用费；而在公路改线时，原来的废旧公路就荒废了，任由老百姓占用，这也是一种资产流失，建议公路及土地也要作为资产入账，做到有账可查，加强国有资产管理，有利于加快公路养护事业的发展。
4、公路养护运行机制真正实行公司化动作后，面临公司的资金流量及成本分析如何及时予以考核分析，要适应财税、工商、审计等国家经济管理职能部门需求，必须加快制订、调整与加入WTO相适应的会计准则、会计制度。随着改革开放的进一步深入，加入“WTO”后外资企业的渗透，转让公路经营权的融资方式已经不再新鲜，为了规范这一块资金管理，必需要求改革现行的会计制度。
综上所述，随着市场经济向纵深发展，“费改税”的形式愈加紧迫，公路养护体制及运行机制和公路投、融资体制也正在进行着较大的改革，原先的公路养护制度已经滞后，改革现行的公路养护会计制度已成为当务之急，我们的工作实践希望国家出台新的养护会计制度及核算办法，以适应养护事业的发展，更好地为满足国民经济和社会发展服务。
参 考 文 献
1、《中国公路》
2、《交通财会》
3、《云南交通财会》
4、《财务管理会计》
