一、会计委派制的涵义和意义
二、在我国实施会计委派制的可行性和利弊
三、在我国实行会计委派制的思考和几点建议
内 容 摘 要
会计委派制是新世纪之初我国会计制度的重大改革，是会计制度的尝试和探索；实行会计委派制度是强化监督制约机制的有益尝试。由于明确了委派会计人员相对独立的职能地位，有利于充分发挥会计人员的职能作用，保证会计信息的真实和完整；有利于帮助被委派部门和单位依法理财，规范和加强预算资金和国有资产管理；有利于强化内部制约和外部监督机制，堵塞财务管理漏洞，从源头上预防和治理违反财经纪律的行为。但会计委派制是我国会计制度的新尝试，它的推行不可避免存在着利与弊，需要正确利用和处理。我们必须用辩证和实践的观点来看待它，既要看到委派制所起到的作用，又在看到因会计职能有其局限性，委派制不能包治百病，它还需要在今后的实践中不断充实和完善，使会计的监督职能更加有效地发挥。
试论会计委派制
随着改革开放的不断深入,社会主义市场经济体制的建立和发展,会计委派制这一新生事物,顺应改革的客观要求,从小到大,不断发展,以强劲的生命力,不仅推动了会计改革,而且在加强宏观、微观经济管理方面也越来越显露出重要作用，并逐渐被人们所接受。为了推进财政改革，加强管理，近年来，在全国各地，相继进行了各种形式的会计委派制度改革和推广，会计委派制改革得到了顺利推进。
一、会计委派制的涵义和意义
建国后，我国财务会计制度为了适应不同时期社会经济不断发展的需要，进行的多次变革和创新，创新是保持生命力的源泉。会计理论和实务的不断创新是会计保持永久生命力的源泉，也是会计制度改革和完善的前提和必然要求。1998年1月22日闭幕的中纪委二次全会提出“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点。”面对新世纪开端，我国将拉开新一轮会计制度改革的序幕。其中，会计委派制这是新一轮会计制度改革的重点, 同时明确提出了会计委派制的基本涵义——就是取消原有的会计机构的设置和会计人员,由政府财政部门、国有资产管理部门直接向国有企业、事业或政府机关派遣或任命会计工作人员进行会计核算，行使会计监督权力的一项新措施所有权和经营权分离是现代企业的主要特征，由于两权分离产生了委派代理关系。在我国国有企业中，国家作为所有者委派厂长或经营管理者，合理有效地使用自己的出资。监督的依据主要来源于经营管理者提供的具有相关性、可靠性、可比性的财务信息。通过对财务信息的分析，投资人（财产所有者）可以做出相应的决策。我国国有企业的管理者是上级委派的，它们本应代表所有者的利益，但是，由于多种因素的影响，也不应排斥为了个人的私利和小集体的利益而弄虚作假，致使会计数据失真。为了防止这种情况，财产所有者就要采取一定的措施来监督和约束经营管理者，监督的方式可以是自己直接进行，也可以是委派他人或中间机构来进行，例如：投资人定期对企业的账务进行核对，或委托监事会进行监督；委托注册会计师验证会计报表的真实性和可靠性，当会计数据严重失真而且严重损害了投资人的利益时，投资人就不得不采取监督的形式，直接委派自己信任的会计人员进行会计工作，以便获得可靠的信息，根据这一原理，在我国国有企业中实行会计委派制，在国家控股的股份制企业中实行财务总监制，是有充分理论依据的。经营管理者对外披露的信息具有不完整性和阶段性等特点，财产所有者很难通过有限的已公布的财务报表等信息，来确认经营管理者是否有舞弊行为。而实行会计委派制后，会计人员直接隶属于财产所有者时，这种监督就显示出巨大的威力。具体表现为两点：其一，委派会计在例行审核经济业务的入账处理时，可以及时发现不合理的费用，不合规定的凭证、单据等，对经营管理者的舞弊行为当即就予以制止，使经营者的舞弊行为无法掩饰在企业的财务状况之中；其二，会计人员可以随时就重大问题向财产所有者汇报，便于财产所有者及时采取预防对策和措施。
会计委派制是由代表国家利益的部门对实行两权分离的企业单位委派财务总监或主要会计人员的一种会计管理制度。这是符合我国国情的会计管理制度，是新世纪之初我国会计制度的改革、尝试和探索。改革旧的会计人员管理体制已成为当今企业深化改革的矛盾与焦点之一。经济学家们提出了数种改革模式，如会计委派制、财务总监制、稽查特派员制、集中核算制等，其中，会计委派制已在一些地区试行。该制度完全改变了原有企业内部的会计组织机构，可以称之为一次大刀阔斧的会计人员管理体制的改革。会计委派制能为企业财产所有者提供最佳的监督者。在财产所有者和经营管理者的委托代理关系中，由于两者获知信息的不对称状况，可能使经营者权利无限膨胀，产生“内部人控制”问题。因此财产所有者如何选择监督者，快捷、低成本地获取有关经营管理者活动的信息，约束其行为，成为财产所有者面临的一大难题。会计委派制实施后，委派会计负责企业的会计核算工作，掌握着企业经济业务的第一手资料，对经营管理者的行为信息有着充分的了解；同时，委派会计的人事和经济利益独立于经营管理者的控制之外，可以毫无顾虑、客观公正地提供包含着经营管理者行为的真实信息。这样，委派会计具备成为最佳监督者的客观条件——了解被监督者的活动；也具备主观条件——愿望对被监督者的行为信息进行客观的反映，委派会计自然成为最佳的监督者人选。
会计委派制是指实行两权分离的企业由企业的所有者委任派遣主要会计人员的一种管理体制。会计委派制是和会计任命相对的，它的主要特点是企业的主要会计人员由所有者委派，经营者不得干涉委派会计人员的工作，也就是说，主要会计人员的任用不是由经营者任命而是由所有者委派与管理，经营者不得干预。会计委派制是一种全新的会计管理模式，这是解决目前会计领域出现的一些问题的有效举措，受委派会计人员不仅在业务上而且在行政等方面都由委派部门统一管理，各用人单位不再对会计委派人员行使包括行政在内的管理权，会计委派人员对被委派单位会计工作实行有效管理和监督，对被委派单位的会计处理、会计报表、会计信息的真实性、合法性对会计委派主体负责。会计委派制是会计工作“以时俱进”和建立现代企业制度的具体要求。它的出现是必然的，其具体作用表现在：
1、推行会计委派制是改善会计人员工作环境的有效方式。会计人员的观念和行为都是在一定的社会环境中形成的，目前，会计环境和会计状况很不正常。顶得住的站不住，站得住的顶不住，这是当前会计人员地位最生动的写照。除了少数会计人员挂冠而去，大多数则是随大流。特别是在厂长（经理）承包的企业中，会计人员对厂长（经理）几乎是惟命是从，或逆来顺受。会计委派制是从改善会计人员工作环境和条件入手，保证了会计人员的独立性，并以此来保证会计信息的质量。实行会计委派制，可以保障会计人员依法行使职权，防止因坚持原则而遭受不公正的待遇，以及防止单位任用不称职或赎职的会计人员；可以解决会计人员处于两难境地的问题 ——会计人员既是经营管理者的下属，又要通过披露真实信息对其行为进行约束；而且实行会计委派制将会计人员的工作业绩与其奖惩和工资、福利待遇直接挂钩，并有专门的管理机构对会计人员的工作进行定期考核，可以督促会计人员依据财务制度和会计制度，客观地进行会计核算，反映真实的会计信息，这样在保证了会计工作质量的同时，又调动了会计人员的积极性。
2、实行会计委派制能充分发挥会计的监督职能,避免或减少违法、违纪事件的发生。
会计监督是否有效，关键在于会计人员的独立性。所谓独立性既是会计人员能否不受被监督者支配，如果缺乏这种独立性，则会计监督就会形同虚设，而实行会计委派制从根本上解决了这一问题。会计委派制没有固定的模式，可依各自的实际情况，受委派单位的性质、特点采用不同的委派方法；或是将委派人员纳入委派单位直接管理，或是将委派人员的编制、人员关系留在委派单位，被委派单位对会计委派人员不行使行政管理权，经济利益分配权，会计委派人员由委派主体单位管理和考核，会计委派人员直接对委派主体单位、部门负责。无论采取哪种委派形式，都具有较强的独立性。会计人员解除了受委派单位的依附关系，能排除干扰，消除顾虑，行使会计法规赋予他的权利，对违法反财经纪律，不符合财务制度的人和事作坚决的斗争。配合财政、审计、纪检机关维护财经纪律的严肃性。把监督工作做在事前，财务工作纳入正轨，规范了领导干部的经济行为，增强其法律意识，从而有效地减少和避免了经济领域的违法犯罪行为。
3、“会计委派制”为会计信息的真实性、准确性、完整性、可靠性提供了有力的保障。
实行会计委派制后，将对委派人员的工作业绩进行严格考核，并且与其劳动报酬挂钩，充分调动起会计人员的工作积极性，促进其兢兢业业地工作，努力钻研业务，严格按照财政法规、财务制度进行核算和监督，及时地向上级主管部门报送财务报表，大大提高了会计信息的真实、完整和可靠性。积极推行会计委派制，实行会计委派制，是加强会计工作，强化会计人员管理，规范会计秩序，提高会计信息质量都有积极作用，加强内部管理，健全内部会计管理制度，健全强有力的政策，法规及制度约束的监督机制。在建立单位内部会计监督制度进程中，要坚持合法性、适应性、规范性和科学性等原则，明确会计事项、相关人员的职责权限，明确重大经济业务事项的决策和执行程序。
4、现代企业制度要求企业增强市场能力，成为市场竞争主体。要解决好企业和市场的关系，必须确定企业市场竞争能力的总体目标，并对其生产经营活动进行科学的预测、决策、控制和分析，加强企业生产经营管理，提高现代企业的科学管理水平，有必要建立一套比较健全的责任会计制度，而委派会计强调按确定的经济指标进行事前、事中控制。事后分析考核，做到经济责任、经济权利、经济效益、经济利益相结合，并把企业资产和生产资料的使用、经营、管理落实到每个职工，充分发挥其作用，这样就能有力保证企业经济效益有新的增长，企业资产能保值增值，会计委派制的推行，正是建立起财务监督约束机制的一个有效举措，它在充分保证企业经营自主权的基础上，通过委派会计长驻企业内部，直接参与企业财务活动，使企业的财务预算约束能真正“硬起来”，使国有企业真正成为责、权、利有机结合的法人主体，因此现代企业制度迫切需要建立委派会计制。
5、委派会计是外部监督与内部监督一体化的结合点。委派会计可以改变过去主要依靠外部监督及事后监督的弊端，将所有者对经营者的监督延伸到事前、事中，贯穿于企业经营管理，企业财务收支的全过程。从企业经营者的角度看，委派会计参与企业经营管理，对企业财务进行全面监控，有利于提高企业经营决策水平，规范企业内部财务管理，在维护所有者权益的同时。维护经营者及职工利益。由于会计具有参与企业决策、制订企业财务计划，监督企业财务收支活动的工作职责，以及对企业财务监控具有及时性、经常性的特点，因而委派会计在沟通所有者与经营者之间的相关信息，增强内部监督约束的有效性，弥补企业外部监督缺陷等方面具有独特有优势，在一定程度上能实现企业内部监督和外部监督的有效结合。
6、实行会计委派制度，是加强会计监督和从源头上防治消极腐败现象的有效措施。
会计委派制是建立制衡机制，防止资产流失，规范经济活动行为，保证会计信息质量的有效手段，它是社会主义市场经济条件下会计管理体制的一种新尝试，体现了对委派单位会计业务进行事前监督的特点，对强化会计监督管理，从源头上预防和遏制不正之风，起到了积极的作用。会计委派制的实行使财务活动处于有权部门的监督之下，委派单位统一资金核算，对违反财经纪律的单位进行曝光，以加强监督力度。这就有利于加强勤政廉政建设，有效地防治某些腐败现象的发生，进一步深化了财务管理制度的改革，强化监督制约机制。杜绝了擅自改变用途乱支滥用等到现象，促使其自觉遵守财经制度，合理使用资金，加大了从源头上预防和治理腐败的工作力度。各种腐败和贪污犯罪等经济案件往往都与单位的财会工作密切相关，抓住了会计监督这一环节，就能控制住源头。
7、实行会计委派制，可以增强会计人员的监督力度，提供高质量的财务会计信息。
会计人员在经济管理体制中被赋予了监督的使命，可是在执行中却没有相应的地位。这其中当然有会计人员本身素质和专业技术的原因，但会计管理体制是根本原因。会计人员是单位中的一名工作人员，自然要受制和服务于单位，这样就缺乏进行会计监督、制约的基础和权力保证，不具备监督者应有的独立性。而作为一名财会人员，又必须遵守财经法规、法律制度，这是每一个财务人员的职责。“独立性”和“服务性”是会计人员经常要面对的现实问题。实行会计委派制，使会计人员的切身利益同所服务的单位脱钩，纳入集中统一管理的会计人员，其组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由其管理机构负责，解决了会计人员身份的双重性。确定了会计的相对独立的法律地位，避免了行政干预，解除会计人员的后顾之忧，更好地发挥会计人员的工作积极性。使委派会计正确处理好“独立性”与“服务性”的关系，寓监督于服务之中，通过搞好对被委派单位的服务，逐步健全和完善各项规章制度，达到管理和监督的目的，确保财务会计信息的真实可靠。
二、在我国实施会计委派制存在的弊端
会计委派制在我国的试行，引起了激烈的争议，它存在一些弊端：
1、委派会计干涉企业自主权的人事权，不符合现代企业制度的要求
现代企业制度赋予企业独立的人事权，而委派会计则是有权部门强制性委派到企业，不符合现代企业制度的要求。然而我国国有企业是国民经济的主体，国有企业中存在着大量规模小、政府无力重点管理的企业。同时，这些企业的“内部人控制”现象严重，会计信息普遍失真，国有资产大量流失。加之，遵守职业道德并没有在会计行业中蔚然成风。在这种情况下，我们不能向大部分西方国家那样，单纯依靠会计行业自律性组织的监督和管理来保证会计内部监督职能的实施，我们也不能完全信赖外部的注册师审计去纠正失真信息，因为外部监督毕竟是一种辅助监督，它是建立在企业会计监督有一定效果的前提下。当企业内部监督体系徒有其名时，外部的注册会计师审计恐怕也是“巧妇难为无米之炊”，或者他们也只有听之任之罢了。因此，在经济转轨时期，对企业强制性委派会计，可以扭转企业财务活动中的不正之风，为建立完善的市场经济运行机制奠定良好的会计环境。
2、导致会计游离于经营管理者控制之外，不利于会计人员实施理财活动
确实，实行会计委派制后，经营管理者会逐步使会计理财功能弱化，另外，会计人员本身的理财动机也淡化了。但是随着理财工作的日趋重要，财务管理有必要发展成为一项独立的工作和技术。在国内外很多大型企业中，都独立设置了理财部门。因此，我们可以将理财活动与会计核算工作分离。一方面，体现了会计核算和监督的本来面目，实行会计委派，让会计人员直接隶属于财产所有者，有效约束内部经营管理者；另一方面，顺应管理的需要，强化企业的理财活动，在企业内部设置理财部门，配备理财专家，受控于经营管理者，专司理财职能。
3、委派会计可能会与企业的经营管理者勾结合谋，影响实施效果。
应该承认，这种合谋的可能性是存在的，但与实行会计委派制之前的情况相比，这种可能性大大降低了。首先，存在着对委派会计进行统一管理的机构，该机构对委派会计进行考核，并由此决定对他们的奖惩和提升。这就加强了对委派会计的工作监督，他们伙同作弊可能遭受的损失加大了。其次，若内部经营管理者为追求自身利益试图进行作弊，因为他们对委派会计不存在直接控制的权利，他们必须对委派会计人员进行贿赂，此时很有可能其舞弊成本大于其舞弊获利，因此，内部经营管理者只有选择按财产所有者要求，合法运作企业。
三、在我国实行会计委派制的思考和建议
1、委派会计人员长期工作在用人单位，会增大被贿赂而与用人单位合谋的可能性，但实行轮换又可能造成泄密。对这个问题的解决可借鉴注册会计师的保密规定，制定会计人员的职业道德准则，其中也规定保密原则。为保证委派会计人员对用人单位业务的熟练，并降低会计管理部门的委派成本，可考虑几年实行一次轮换。
2、不利于管理和考核会计人员。实行会计委派制后，管理与考核会计人员由委派机构负责，而会计人员则在派入单位工作，这样，管理与考核会计人员全凭派入单位领导说了算。但在实际中，派入单位往往对所谓“听话”的会计人员打高分，而对那些坚持原则、不按派入单位领导意图去弄虚作假的会计人员则习惯于打低分，这就会使考核会计人员的依据人为性增大，不利于客观公正地考核会计人员的业绩，直接影响了委派会计人员工作积极性。
3、被委派单位领导一般都不情愿将自己单位的收支权交由别人管，他们把委派会计视为“外来人员”、“异己力量”，产生戒备心理，容易造成委派会计被孤立、工作效率低下等现象。甚至有的单位长期违规截留、假公济私，采取诸如隐匿或篡改原始凭证、大量现金交易、私设“小金库”、建“两套账”等手法，尽力逃避委派会计监督，游离于其管理与控制之外，使委派会计并不能掌握实际的经济活动情况，仅变成一个机械的记账员，成为“摆设”。这样只能够在会计程序和方法上追求所谓的真实性，丧失了对经济活动进行反映监督的职能。
4、会计委派制与加强企业的科学管理不相适应。财务会计管理是企业管理的重要内容，在企业管理体系中有着不可替代的作用。现行会计委派制没有给委派人员和会计人员依法进行会计核算、保证会计信息质量创造必要的条件，没有相应的法律细则加以保护，也没有对会计委派人员的工作职权，特别是对被委派单位的违法、舞弊行为的监查没有强制性和长期的制度规定，因此该制度只具有临时性。由于各地实行的委派制还存在许多不完善的地方，委派人员及会计人员往往无法抵制来自各有关方面特别是单位领导的行政干预，会计信息仍然出现大面积失真的情况。
参考文献
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