内 容 摘 要
本文通过解剖作者辖区农村信用合作社近年来的监管情况及农村信用合作社目前存在的一些问题探讨在新形势下如何对农村信用合作社进行有效审慎监管的新方法。从分析当前农村信用合作社监管体制，通过监管如何使我国的农村信用合作社系统依法稳健经营，通过辖区近年来对农村信用合作社的监督管理体制及运行情况作进一步的剖析，以便有效地稳定农村金融，使农村信用合作社在经济全球化的现代经济中立于不败之林，充分发挥农村合作金融主力军的作用，使其更好地服务“三农”经济，防范农村信用合作社金融风险。
目录
论完善监管机制 促进农信社稳健发展3
一、 我国农村信用合作社发展的简要回顾3
二、目前我国农信社体制现状及存在的主要问题4
1、产权不明晰，农村信用社无法成为真正的法人4
2、缺乏行之有效的制约机制，内部人控制现象严重4
3、政企不分，法人权力受到侵害4
1、中央银行的监管。自农信社与农业银行脱钩以来，作为我国5
五、对农信社现有监督管理机制的评价6
六、进一步加强农信社监督管理的建议和措施8
5、增加有效的现场检查频率，督促农信社依法规范经营，确9
论完善监管机制 促进农信社稳健发展
一个国家的金融监管体制是否完善，是决定这个国家金融能否稳健发展的重要因素，随着我国社会主义市场经济体制的深入发展，金融业在我国经济建设中起到了越来越重要的地位。如何使我国金融业有序地参与国内国际竞争，建立一个怎么样的金融监管体制，如何实施对国内金融业的监管，使其能适应社会主义市场经济发展规律，是我国今后一段时期的重要课题。纵观我国金融监管的发展历程，分为三大阶段：一是1984年以前，人民银行肩负着监管者和经营者的双重职能，担任着既是运动员又是裁判员的双重角色；二是1984年起，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能，把人民银行定位为国家的银行、银行的银行、监管的银行，从此人民银行行使着对我国整个金融行业进行金融监管的职能，具有综合的混业监管职能；三是1998年后，证券业监管、保险业监管、银行业监管逐步从人民银行分离出来，逐步建立健全了我国证监会、保监会和银监会三大金融业监管体系，分别肩负着对我国证券业、保险业和银行业的监管职能。本文结合实际就如何建立健全监管理念，对我国农村信用合作社实施有效监管，督促农村信用合作社审慎经营，稳健发展进行论述，通过辖区近年来对农村信用合作社的监督管理体制及运行情况作进一步的剖析，以便有效地稳定农村金融，防范农村信用合作社金融风险，确保我县辖区金融安全区的建设。
我国农村信用合作社发展的简要回顾
我国的农村信用合作社建立于二十世纪五十年代初，它的产权
经历了社员、集体和官办三大阶段，业务范围从为社员服务到初具现代地方性金融的转变，并于一九九六年底与中国农业银行脱离行政隶属关系，进一步落实了对农信社的体制改革，出台了一整套关于农信社体制改革的决定、规定和章程等，逐步把农村信用合作社改革成为“由农民入股，由社员民主管理，主要为入股社员服务”和“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束、努力规避金融风险”的地方性合作金融组织。随着我国国有商业银行机构在农村范围的进一步的收缩，农村信用合作社在农村的地位越来越高，作用也越来越大，已逐步成为农村经济发展的桥梁。农村信用合作社能否稳定、健康的发展，是能否成为农村金融主力军的基础,是关系到农村稳定，农民增收，农业增产的大局。近年来，农村信用合作社在自身的制度建设方面强化了内控机制，并收到了良好的效果，但也存在着不少问题。
二、目前我国农信社体制现状及存在的主要问题
通过国家给予政策扶持和加大对农信社的改革力度，我国农信
社发生了巨大的变化，存款大幅上升，资产质量逐年好转，利息收入大幅增加，经营效益明显提高。但是，从目前我国农信社现状看，距现代金融企业经营模式还有比较大的差距，主要存在着以下几方面的问题。
1、产权不明晰，农村信用社无法成为真正的法人
目前，我国农信社的产权，既不是社员的，也不是国有的，改革的目标是要把农信社变为集体所有制形式，但目前只是一种畸形的产权形式，造成了我国农信社产权关系的产权主体缺位和所有者关系混乱，说它属于国有的，似乎与合作制的改革方向不相适应；说它属于社员，实际意义上的所有者也难以落实。目前实行的农信社集体所有制形式实际上是把农信社的产权虚置起来。
2、缺乏行之有效的制约机制，内部人控制现象严重
农信社产权不明晰所带来的直接结果就是农信社内部缺乏权力制衡机制，法人治理结构不完善，所有者与经营者的责、权、利不明确。按照合作制改革模式看，社员大会是农信社的最高权力机构，理事会和监事会都是由社员大会选举产生。但目前的实际情况是理事长兼信用社主任，强化了理事长即信用社主任的集权地位，必然地形成了以信用社主任为核心的高度集权中心，一个人控制着信用社的一切权力和经营，“三会”组织形同虚设，无法行使监督职能。
3、政企不分，法人权力受到侵害
正是农信社所有者的缺位，是产生行政干预和政企不分的理想环境。国家还把信用社作为农村金融的主要力量，对“三农”经济负有不可推卸的责任，一个集体经济组织被国家增加了管制力度，造成了政企不分，无法实现真正意义上的自主经营和自主管理，这种行政式的管理模式，造成了大量的行政命令贷款，一批又一批的抗旱贷款、救灾贷款、政绩贷款油然而生。久而久之，形成了大量的不良贷款和沉淀资金。
由于农信社主体缺位，必须加强对信用社的监督管理力度，加强引导和督促，寓服务于监管之中。通过完善监管体制把农信社变为依法经营、规范操作的现代金融企业。
三、近年来外部监督力度明显加强，有效地督促了农信社的依法经营、规范运作。
1、中央银行的监管。自农信社与农业银行脱钩以来，作为我国
中央银行的人民银行直接肩负起了对农信社业务的监督管理职能。特别是基层人民银行监管职能转换以后，加大了对农信社业务经营的监管力度，从监督执行国家金融法律法规到协助农信社建章立制，改变过去农行对其“保护式”的监管，全面地对其履行央行的监管职能，实施严格、有效的监督管理。有效的避免了一些管理怪圈和社会地位上的错觉。在其与农业银行脱钩前，社会上对农村信用合作社的地位没有正确的进行定位，总是认为农信社是农业银行的下级单位，甚至有的农行领导层曾经将农信社当作自己的一个机构网点，把一些低质量的信贷业务“压迫”式地打入农信社账内，严重影响了农村信用合作社的稳健发展。人民银行对其实施全面监管职能以来，在以下几方面得到了改善：①、农信社的社会地位和社会形象得到了明显提高；②、农信社独立经营的权、责、利得到了进一步的落实；③、农信社执行国家法律规章的自觉性得到了加强；④、农信社的信贷规模和结构趋于合理；⑤、农信社的经营效益得到了明显的好转。
2、行业管理部门行使业务主管部门的权利，加大了对农信社业务经营的管理和指导。行社脱钩以后，省市相应地成立了农村合作金融行业管理部门，直接对农信社系统的业务发展进行指导，引导农信社有计划、有步骤、有目标的走现代金融路子。通过对其实施有效的管理和指导，壮大农信社资金实力，改善经营管理，提高经济效益。近年来，我县辖区农信社系统在其上级行业主管部门的管理与指导下，费用得到了进一步的控制，各项摊销趋于合理，资金实力稳健增长，信贷规模跳跃式发展，亏损额和亏损面大幅减少。
3、国务院银行业监管机构的成立，注重了对法人金融机构的有效监管。按照国际先进监管经验和结合我国的实际，经过充分论证，党中央决定把我国的金融监管职能从人民银行分离出来，成立了自上而下的国务院银行业监管机构体系，专门从事对银行业的金融监管。银行业监管机构成立以后，首先在监管理念上进行了突破，落实由合规监管为主向以风险监管为主、与合规监管相结合的新的监管方向，提出了逐步实现现代监管的“五个转变”；其次在监管重点上作了进一步的调整，主要以法人金融机构为监管重点，并着重从“双降”和利润指标进行有效的审慎监管。作为基层银行业监管部门，实施对农村信用合作社的适时有效监管成为了我们监管工作的重中之重，在对辖区农信社实施合规性监管的同时，着重从控制风险方向进行监管，按照审慎监管的原则督促辖区农村信用合作社依法稳健经营，确保农信社资金安全，有效地督促农信社稳健发展。
四、农信社联社内部管理机构仍需加强，克服“重效益，轻管理”的错位思想，增强自律意识。
1、“三会”对农信社业务的管理现状。九八年前后，我县部分农信社进行了规范管理、增资扩股，并建立健全了“理事会”、“监事会”和“社员代表大会”等农村合作金融管理机制。但这“三会”组织在参与农信社经营管理过程中流于形式，没有发挥其应有的作用，目前我国农信社实行的是信用社主任负责制管理，还没有实现公司法人体制的理、懂事会领导下的负责制，“三会”组织只是年终听听信用社主任的总结，没有充分发挥“三会”组织参政议政和监督职能，“三会”机制形同虚设。
2、县联社稽核部门及各农信社稽核岗对内部业务的监督管理乏力。目前，县联社既是一级经营单位，同时它还肩负着直接对农村信用社的管理。县联社稽核部门是实施有效管理的综合执行部门，从我县联社近年开展的稽核工作情况看，为我县辖农信社业务的规范运作起到了一定的作用，有效地督促了辖区各农信社的业务逐步走向规范化经营的轨道。但由于它是农信社的内设机构，没有一个相对比较超脱的地位，也就无法开展对辖区农信社执行国家法律法规方面的执法检查，只是围绕县联社的规章制度的执行情况进行检查，所以它的检查结果缺乏公允性，在检查过程中发现的或这或那的问题大都是软处理，甚至出现不处理的现象，没有真正地履行稽核监督职能，检查流于形式。各农信社的专（兼）职稽核员则发挥作用不大，没有肩负起对本社经营业务实行有效的监督检查。
3、克服“重效益，轻管理”思想，审慎经营理念仍需加强。县联社作为农村信用合作社的领导和管理部门，或多或少的存在着软管理的思想，遵守金融法律法规意识仍需加强，存在着片面追求利润思想，缺乏审慎经营意识。从近几年我县农信社经营情况看，还存在着自身管理软化的情况，财务管理偏松，等靠要思想严重，为了自身利益人为随意做账的问题时有发生。
五、对农信社现有监督管理机制的评价
随着进一步加大对农村信用合作社的监管力度，监管机制日趋
完善。目前，对农信社的监督管理机制建立了以银行业监管机构为核心，行业主管部门、农信社自律管理为基础的监管机制，对农信社的业务经营实行全方位的监督管理，督促农村信用合作社改变过去无序和混乱的经营状况，并逐步走向规范化、法制化和制度化经营轨道上来。从连平辖区农信社这几年来的运行情况看，呈现了违法、违规行为大幅减少，连续五年实现金融案件零记录，存贷款业务呈阶梯式稳步增长，信贷资产质量日见好转，经营效益大幅度提高的良好局面。诚然，目前农信社的良性发展离不开农信社的精心经营，更离不开各级监管部门的共同努力。总体来说，监管机制是比较完善的，但也存在着不少问题，甚至有时出现监管死角的现象，主要表现在：1、监管手段落后，各项检查适时性差。长期以来，人民银行开展的各项现场监管就是查查账，看看报表，且在进场前往往先让被检查单位开展自查，这样的结果是给被检查机构一个应付检查的“准备”时间，等到检查组进驻现场时，已经大事化小，小事化了，失去了监督检查的真正目的。2、非现场监管随意性大，监管人员素质有待提高。过去，基层人民银行强调的是要加大非现场监管力度，可在实际操作中，由于监管人员的配备和业务素质的原因仅仅地停留在简单的收集数据资料和掌握情况，没有对被监管单位的业务经营、内部管理进行深层次的有效分析。因而监管的随意性非常大，甚至有的变成了统计职能，没有真正履行和发挥非现场监管的作用。3、农信社线长面广，给监管造成一定的难度。由于历史和现实的原因，农信社的存贷款业务散而小，边长莫及，给监管机构和行业管理部门的监管造成了一定的难度，有的直至出现案情（诸如存款不入账，收贷收息不入账等）才亡羊补牢，造成出现监管真空。4、金融法规不够完善，可操作性差。科学、系统和完整的金融法律规章是金融监管的基础，这几年来，我国在建立健全法律规章方面下了很大的功夫，但在实施监管过程中，有时遇到可操作性差、规章之间内容重复，有些自相矛盾、新旧法规的颁布不衔接等问题。5、自律管理没有上层次，甚至出现怎么样来规避金融法律规章约束的现象，钻政策空子。近年来，农信社加强了行业自律管理，也取得了一定的效果。主要表现在县联社要求其管辖的各农信社严格执行县联社内部制定的规章制度，而在执行部分国家金融法律规章方面，有软化管理的思想，甚至时而出现想方设法来规避国家金融法律规章的行为，搞“上有政策，下有对策”。因此其自身的监督管理缺乏社会公允性。6、对农村信用合作社监管的查处力度仍需加强。由于农村信用合作社目前自身体制及产权等原因，人民银行在执法检查方面存在着查得严、宽处理的情况，在处罚力度上尚有心慈手软的一面，起不到威慑作用，导致了农村信用合作社系统存在着大法不犯、犯小法不断，影响了国家金融政策法规的严肃性。
六、进一步加强农信社监督管理的建议和措施
随着我国监管体制进一步明确和完善，已经从原来的旧的模式监管目的转移到合规性监管与风险性监管并重的监管原则，在督促农信社依法合规经营的基础上，注重防范和化解农信社经营过程中的各种金融风险，实现了以风险审慎性监管为核心的监管操作体系。因此，应从一下几方面进一步加强对农信社的监督管理：
1、加快农村信用合作社改革进程，完善农村信用合作社法人治理架构。农村信用合作社的业务虽然得到了快速发展，但是由于农村信用合作社产权不明晰、体制不顺等体制缺陷。银行业监管机构的首要任务是加快对我国农村信用合作社的改革，使农信社能够及早地成为合格的市场主体，成为具有独立经营自主权的法人机构。通过明晰农村信用合作社产权使其自身完善权力制衡机制，改变权力过度集中的不良局面。
2、强化监管机制，建立健全监管权威，有效地引导农信社转变经营理念，全面落实审慎经营。由于历史原因，农信社在完善自身管理上还存在不少问题，与制度化、规范化、法制化管理模式还存在一定的差距。监管职能从人民银行分离出来后，我们必须加大对农信社的有效监管力度，避免天天喊监管却不能把监管工作落到实处，要在遵守金融规章、不良资产防控、财务收支管理、风险预警机制、落实审慎经营等方面加强有效监管，加大处罚力度，不搞下不为例，督促和引导农信社良性发展。
3、完善监管操作手段，对农信社实施适时监管。过去，基层央行的监管都是自上而下按照上级行检查任务实施对农信社的监管，多是查漏补缺、亡羊补牢，缺乏监管的前瞻性和及时性。从我县农村信用合作社发生的案件情况来看，都是由于监管不到位，给了部分不法分子有机可乘，吸收存款不入账、收贷收息不入账、假账假报表以及违法收取各种费用等等。因此，必须改变这种监管方法，实施真正意义上的有效监管，及时掌握监管信息，第一时间提供给有关的监管决策层并及时转化为针对性的监管行为，从而达到引导和纠正农村信用合作社的经营行为，实现对农村信用合作社的监管激励与监管约束。
4、充分发挥非现场监管的预警机制的效能。非现场监管是一种先进而有效的监管手段，必须及时、全方位的对农信社实施非现场监管，变静态监管为动态监管，保持时间的及时性、数据的真实性和信息的可靠性，对出现的风险因素至始至终全程监管，做到制度化、规范化、经常化，使农信社的重要经营活动都纳入监管范围。
5、增加有效的现场检查频率，督促农信社依法规范经营，确
保农信社的稳健、安全运行。有效的监督，能起到事半功倍的作用，对农信社的监管必须明确地以合规性监管与风险性监管并重的监管原则，通过增加现场检查频率，对农村信用合作社的执法情况、存贷款业务、财务收支等进行全面的监督、检查和指导，对违法违规经营进行严厉的查处，决不搞下不为例。以确保农信社的各项业务依法、稳健、安全运行。
6、健全行业管理部门的监督机制，引导农村信用合作社健康发展。过去，农村信用合作社行业管理部门过多地停留在上传下达、下下考核指标等，实施对辖区农村信用合作社的监督力度还有所欠缺。相反，正是由于为了完成上级主管部门下达的指标，经营状况好的信用社则为下一会计年度打埋伏，经营状况差的信用社则不得不通过人为调整帐目的办法来完成任务，使得农村信用合作社的经营状况很难真实地反映出来。行业管理部门应转变管理念，在督促各信用社积极完成任务指标的同时，加大行业监督力度，引导农村信用合作社依法审慎经营，减少银行业监管机构的监管压力，共同为农村信用合作社的发展创造一个良性的氛围。
7、强化农信社的自律管理，有效的消除监管“死角”。由于农信社网点线长面广，单靠银行业监管机构的检查是不够的，必须敦促其健全完善行业性自律制度，建立执行贷款事后问责制，定期对社区信贷员发展的存贷款执行核对制度，有效地防范金融案件。实行联社主任下的稽核负责制，并充分落实稽核派出制，强化农村信用合作社内部稽核制度，要把懂管、敢管的人员安排到稽核岗位，对辖区农信社的业务经营进行日常管理。
8、完善社会监督机制，健全农信社“三会”制度，增加农信社的经营透明度。走规范化经营是农信社的必经之路，农村信用合作社的发展，离不开民主管理与监督，在建立健全“三会”制度的同时，应充分发挥其职能作用，让“三会”人员参政议政，充分体现“三会”组织的监督权，增加经营的透明度，确保业务经营决策的科学性、民主性和准确性。
9、充分发挥监管部门的服务窗口，指导农信社业务。在做好日常监管工作的同时，监管部门还应结合辖区农信社的实际，通过服务窗口指导农信社转变经营理念，克服等靠要思想，充分发挥农信社人员的主观能动性，拓宽信贷领域，向资金要效益，从而达到壮大农信社实力。
总而言之，对农信社的监督管理任重而道远，我们的监管理念必须从过去的、旧的监管方法转变过来，实现监管的“五个转变”，即由合规性监管为主向以风险监管为主并与合规性监管相结合的新方向转变；由“分割式”监管向注重对法人机构总体风险的把握、防范和化解转变；由侧重监管具体业务向注重监管公司治理结构和风险内控的有效性转变；由运动式监管向可持续监管转变；由定性监管向定性与定量监管相结合、加强风险评价和预警转变。农村合作金融的稳定，是关系到农村经济的发展，关系到农村稳定、农业增产、农民增收的大局。所以，我们必须加大对农信社的有效监管力度，建立健全有效的监管机制，督促农信社依法、稳健经营，广泛形成审慎经营思想，有效地防范和化解各种金融风险，使农信社的业务经营逐步走向安全性、流动性和效益性。
资 料 来 源
1、《中国人民银行河源市金融监管全员培训教材》；
2、《中国金融》2004年第一期；
3、《中国银行业监督管理法》；
4、《中华人民共和国商业银行法》；
5、《农村信用合作社管理规定》；
