内 容 摘 要
我国自1994年实行分税制财政体制以来，地方税设立并运行多年，取得的成绩有目共睹。随着我国加入世界贸易组织，社会主义市场经济体制不断完善，地方税改革滞后的弊端日益显露出来，改革和完善现行地方税体系变得越来越重要。我国现行地方税制存在的主要问题是税权划分不清、中央集权过多、地方税划分界限不清、主体税种不明确、税种老化、政策滞后、内外税制不统一等。本文结合我国的实际情况，提出税收合理分权、调整改革现有税种、确立地方主体税种和推进税收征管改革等初步设想。
目录
建立和完善我国地方税体系的探讨2
第二、需要废除的税种7
第三、根据形势需要，拟设立的新税种8
建立和完善我国地方税体系的探讨
建立一个税权合理、税种健全、税制简化、有利益征管的地方税体系是实行分税制财政体制的重要目标之一。我国自1994年实行分税制财政体制以来，地方税设立并已运行多年，它对调动地方政府积极性、保障地方政府职能正常运转、促进经济及社会公共事业的发展等方面都起到一定作用，成效是明显的。但是，随着我国加入世界贸易组织，社会主义市场经济体制不断完善，地方税改革滞后的弊端日益显露出来，改革和完善现行地方税体系变得越来越重要。
一、我国现行地方税体系存在的主要问题 （一） 税收立法权过分集中于中央，地方政府财权与事权不统一，地方税收“缺位”与收费“越位”现象同时并存。 税权的核心是税收立法权，实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成功的关键。如果作为分税制一方的地方政府没有独立的税收立法权限，分税制就不能确立，这是因为分税制要求不同级次的政府都应具有立法主体地位和资格，否则分税制就失去了真实的内容，就变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法。就目前来看，我国有关税收立法权划分方面存在的主要问题是中央集权过多。根据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”。根据这个规定的要求，目前我国省级政府地方税税权只有屠宰税、筵席税的开征、停征权，城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等税种实施细则的制定权与解释权，以及极少数在规定税率幅度内具体适用税率的确定权和在中央规定的幅度内确定本地区营业税起征点的权力等，其余地方税税权都由中央掌握。而地方具有开征、停征权的两个税种中，屠宰税也因随着农村税费改革而废止，筵席税则从存在以来就形同虚设，开征的地方很少。中央集权过多造成的不良后果主要有二：一是限制并束缚了地方政府调控地区经济发展和增加收入的主动性和积极性。我国幅员辽阔，各地经济状况和税源情况有很大差别，如果税权全部集中于中央，地方政府就不能通过对地区性地方税税目、税率的调整、税种的开征和停征，调整当地的产业和产品结构，因地制宜地发展地区经济。再则，全部税种都由中央统一立法征收，地方政府不能根据本地区资源优势，增加新的税种，就不利于地方挖掘潜力，涵养税源。二是因为地方政府税权过小，造成了地方政府收费过多、过滥现象的发生。造成这种现象的原因固然很多，但赋予地方政府的税权过小，无疑是其中的一个主要原因。因为税收立法权完全集中在中央，地方政府便无法根据地区经济发展的特点来挖掘地方财源，便无法采用税收杠杆来实现地方财政的自我平衡。在地方政府的财力不能满足行政管理和公用事业支出需要的情况下，就只得借助于任意扩大收费范围，随意增添收费项目等不规范的收费和集资行为，来平衡本地区的财政收支，造成当前财政分配体制中地方税收“缺位”与收费“越位”现象同时并存，甚至出现 “费多于税”、“以费挤税”现象。这些不符合市场经济要求的非规范的政府分配行为，一方面，使企业和农民不堪负担，严重危害经济的发展。另一方面，又严重侵蚀了税基，影响了税制的正常运行，削弱了政府宏观调控能力。
（二）税种老化、内外税制不统一，地方税制改革滞后。
1994年税制改革偏重增值税的改革，对地方税种的改革涉及不多。地方税许多税种是在80年代中期根据当时的经济状况设置的。就目前来看，随着我国改革开放事业迅猛发展，国民经济高速增长，相形之下，地方税的税种、税率、税额却还停留在20世纪80年代甚至20世纪50年代的水平，征税范围狭窄，税率偏低，计税依据不科学，税收成本高，不利于组织收入，调节经济。一是该修订的未修订。如城市维护建设税、土地使用税、车船使用税、印花税等已制定了修订方案，并且修订草案已都多次征求过意见，却至今迟迟未出台。二是该统一的未统一。2001年12月11日，我国已正式成为世贸组织成员。世贸组织中一个重要规则就是实行国民待遇，而我们现在仍存在实行内外两套税制：内资企业适用企业所得税、车船使用税、城市维护建设税、房产税和城镇土地使用税；外商投资企业和外国企业则适用外商投资企业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税，适用税种不同，税收优惠不同，税负水平也不同。不利于创造一个公平税负、平等竞争的投资环境和税收环境，不利于我国税制与国际税制接轨。三是该开征的未开征。如燃油税，准备工作已进行了多年，至今仍未能开征。 （三）地方税划分界限不清，有逐步演化为共享税的趋势。 现行分税制体制对地方税和地方财政收入的划分，既按税种划分，又按企业行政隶属关系划分，使得部分地方税成了实质上的共享税。如企业所得税按企业隶属关系划分，中央企业的所得税归中央财政，地方企业的所得税归地方财政（地方银行、外资银行及非银行金融企业所得税，铁路、各银行总行、各保险公司集中缴纳的企业所得税归中央），同时又把铁路、银行等中央企业汇总缴纳的属于地方税的营业税、城市维护建设税也都划归中央收入，个人所得税中对个人储蓄存款利息征收的所得税、证券交易印花税也划归中央收入。包括多次拟出台的燃油税，该税种具有明显的地方税特征，也准备作为共享税，由国税局征收。用这种非税收标准来划分税收收入，不仅在理论上缺乏依据，在实际工作中也带来不少问题。若在今后的税制改革中仍然如此调整，那么由地方税演化为共享税的趋势将更加明显。
（三）地方税税种多但主体税种不明确。 按照分税制财政体制的规定，划归地方收入的税种数量虽不少，但大多是收入不稳定，缺乏内在增长潜力，税源零星、分散，征管难度大，征收成本高的小税种，缺少规模较大、税源较稳定的主体税种。目前由地方税务局组织征收的税种中，税收收入规模较大、起主导作用的也只有营业税和两个所得税。但这3个税种，并非完全意义上的地方税，有可能成为完全的中央与地方共享税，逐步纳入中央税收体系。确切地说，地方税主体税种尚不清晰、不够稳定，且缺乏长远的发展规划。 （四）地方税征管职能交叉重叠。
税收征管权是税权的一个重要内容，在1994年进行的分税制财税体制改革中，虽然对国、地税局的征管范围进行了分工，但国税局和地税局在地方税征管权限的划分上仍存在一些问题：一是从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方税的收入如个体税收、涉外税收及集贸税收中的地方税收仍由国税局征收，使地方政府无法对属于本级的税收收入充分行使管理权。二是部分地方税的征税权与其他执法权相脱节。部分地方收入由国税局代征后，其他执法权，如税务管理、税务检查等，究竟属于国税局还是地税局，如何与征税权相一致，矛盾难以解决。三是在对个体工商户所采取的定期定额征管办法中，地税局对共管户难以实施有效管理。四是由于条件限制，国地税难以实施信息共享，使地税部门难以有效掌握共管户税源情况。
二、建立和完善我国地方税体系的构想 （一）继续推进分税制改革，合理划分税权，为完善地方税体系创造条件。
分税制是按照税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制，其实质上就是为了有效的处理中央政府与地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税和共享税进行管理而形成的一种财政管理体制。我国实行的分税制是在总结几十年的财政管理经验教训和借鉴国外成功做法后做出的明智选择。但是，由于我国目前实行的分税制，并不是严格意义上的分税制，只是分税，没有相应的分权，因此，为继续推进分税制改革，以及构建合理、科学的地方税体系来看，依法确定中央和地方事权，赋予地方一定的地方税收立法权已成为一种必然趋势，同时也是分税制改革的核心所在。
从我国立法体制看，《宪法》和《组织法》明确规定：省级人大及其常委会和省级人民政府享有制定地方法规、规章的权力。因而，赋予地方适当的税收立法权不存在立法体制上的障碍。从我国的国情出发，在兼顾中央与地方的利益，应采用“集中立法”与“适度分权”相结合型的模式，即：地方税的立法权相对集中于中央，同时赋予省级政府适度的地方税立法权。具体可作如下考虑：一是对涉及改革和宏观经济发展、全国统一开征、税收规模较大、税基流动性较强、影响国计民生的地方税种（如营业税、企业所得税、个人所得税等），税收立法权应继续集中在中央，由中央制定基本税法（条例），实施细则可由省级地方政府自行制定，政策解释权和税收征收管理权即司法权、执法权完全赋予地方。对全国不统一开征的税种，其立法权、司法权、执法权全部下放给省级地方政府。二是地方政府可结合当地经济资源优势和实际状况，经全国人大或国务院授权，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体的征税办法。但必须强调的是：地方政府行使税收立法权、开征新的税种，要在不违背国家税收法律、法规，不得挤占中央财政收入，不影响宏观调控的前提下进行；要有利于促进地方经济发展；要充分考虑纳税人的税收负担能力。三是地方税收立法权仅限于省一级，不得层层分散。 （二）确定地方主体税种，调整和改革现有税种，优化地方税制结构，构建完善的地方税体系。
建立和完善地方税体系应遵循：统一税法，公平税负，优化税制，明晰税权的原则。要适应社会主义市场经济体制的需要，要适应经济形式发展和国家宏观调控的需要，要对现行地方税制统一考虑，全面谋划，理顺分配关系。要本着改革一批、废止一批、新设立一批的总体思路，最终构建一个税种适量、结构合理、制度严密、征管高效、更加公平、更加科学、法制化的地方税体系。 第一、需要改革和确立的地方税税种 1、将营业税作为地方税主体税种加以完善。一是就目前的情况看，营业税一直是地方税的主要税种，而且是地方税主要收入来源，若调整过大，地方财政收入会受到严重影响，因此，拟将交通运输业和建筑业划入增值税的方案，实欠妥当，不宜操之过急。二是对所有行政事业性收费（基金）应一律恢复征收营业税，取消行政事业性收费项目的减免税政策，以体现公平原则。
2、企业所得税。随着现代企业制度的建立，国有企业改革、改制的顺利完成，非公经济飞速发展，利用外资的规模不断扩大，企业所得税将成为最具潜力、最有前途的税种，因此，必须按照现代企业制度的要求和国际税收惯例，建立起规范的、统一的企业法人征税制度。一是以入世为契机，统一内外两套所得税，规范税收优惠政策，贯彻国民待遇原则，实现“三个统一”，即统一税率、统一税基、统一税收优惠。二是考虑到我国现阶段生产力发展水平和国家鼓励非公经济发展、西部大开发等因素，并根据责、权、利相结合的要求，可将企业所得税确定为中央和地方共享税，实行固定的五五分成。三是地方税务部门经过多年来管理企业所得税，培养了一批懂政策、会查账、业务精的所得税管理队伍，积累了丰富的征管经验，为了有利于工作，企业所得税宜由地税征管，中央分享，以调动各方面积极性。
3、完善个人所得税。一是对个人所得税实行“分类加综合”的征管方法式。即平时先对不同税目的所得分别按照规定的税率实行源泉扣缴或自行申报，年度终了后，再将各项所得全部合并，按照超额累进税率计算，减去已纳税额，多退少补。二是实行统一的费用扣除标准，取消对外籍人员的附加减除费用，体现其公平性。 4、城乡维护建设税。目前城市维护建设税依附于增值税、消费税、营业税征收，收入已达一定规模，在选择的地方税主体税种中，城乡维护建设税是最具发展潜力的税种。一是将现行的城市维护建设税改革为城乡维护建设税，扩大征税范围，一切有销售收入和经营收入的企事业单位和个人，均为城乡维护建设税的纳税人。二是变依附增值税、消费税、营业税征收为独立征收，凡有经营收入的单位和个人，不分内外一律征收。三是将其计税依据改为按销售收入和经营收入征收，废除按“三税”附征的形式，以便于征管。 5、城镇房地产税。将现行的房产税、城镇土地使用税、城市房地产税改革合并为城镇房地产税，对内对外统一征收，扩大征税范围，并将其计税依据改为按房产的评估价值征税。 6、资源税。在现有资源税的基础上，可适当提高税率，并有选择地调整税额标准，限制过度开采不可再生资源。同时将水资源、森林资源、草场资源等纳入课税范围，以支持环保工程和生态环境建设。 7、车船使用税。将现行车船使用税和车船使用牌照税合并为车船使用税，对内对外统一征收。 8、印花税。将现行印花税、契税合并为新的印花税。（1）规范和相应扩大征税范围，将新的《合同法》中列举的合同以及权属转移书据列入征税范围，对房屋、土地等不动产产权权属转移书据提高税率；（2）取消轻税重罚，强化征收管理。 9、耕地占用税。提高征税标准，增加占地成本，促使节约利用土地资源，减少耕地占用。
10、农业税。要按照农村税费改革的总体规划，完善农村税费改革试点的各项政策，大幅度降低农民税费负担，合理调整农业税负水平。改进农业税征收办法，取消农业特产税，加快推进各项配套改革，在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税税率，切实减轻农民负担。
第二、需要废除的税种
1、取消筵席税。筵席税自1988年开征以来，收入甚微，对抑制不和理的高消费、提倡节俭的社会风尚，效果也不显著。1994年国务院已将此税开征权下放给地方，绝大部分地方早已停征，建议取消筵席税。
2、取消固定资产投资方向调节税。投调税是1991年国家为了控制固定资产投资规模，引导投资方向而开征的一种税。随着经济形势的发展，该税种征收与现在国家鼓励投资、扩大内需的宏观调控政策背道而驰。国务院已决定，从2000年1月1日起，对新发生的固定资产投资额暂停征收固定资产投资方向调节税。目前条件已成熟，建议取消固定资产投资方向调节税。
3、取消土地增值税。土地增值税是1994年1月1日开征的一个新税种，开征的目的是抑制炒买炒卖土地获取暴利的行为，以保护正当的房地产市场的发展，防止国有土地收入的流失，增加财政收入。此税开征10年来，征收入库情况始终不容乐观，征收入库数与同期房地产交易市场的成交额不成比例。一方面我国整个房地产市场由热变冷，长期处于低迷状态；另一方面土地增值税的制度设计存在一定问题，征收管理难度较大。因此，为了更好地发挥税收调节作用，促进扩大内需，拉动消费，促进国民经济发展，完善地方税体系，应取消土地增值税。
4、取消屠宰税。随着农村税费改革的全面进行，应取消屠宰税。我省已于2004年1月1日起，废止屠宰税。
第三、根据形势需要，拟设立的新税种
为适应社会主义市场经济发展的要求，针对目前名目繁多的收费项目，出现的“费大于税”、“以费挤税”的现象，必须尽快整顿和规范地方性收费行为，将地方政府的分配行为纳入法制化、规范化轨道，清费立税，大力推进税费改革已势在必行，应适时开征一些新税种
1、开征社会保障税。建立社会保障制度，是市场经济健康运行的重要保证。可将现行向企事业单位和个人普遍征缴的社会保险费，经过人大立法，设立社会保障税，由地方税务部门负责统一征收管理，这样才能规范社保基金的征收管理，扩大社会保险的覆盖面，提高社会保障抵御风险的能力，才能真正建立起统一、规范和完善的社会保障体系。另外，许多地方的社会保险费已由地税部门负责征收，如我省“五保”均由地税局统征，这也为社会保障税的开征奠定了坚实的基础。 2、开征遗产税。随着改革开放的不断深入，收入差距越来越大，为有效调节收入差距，应依据我国国情，按照总遗产税制和分类遗产税制相结合的原则，制定遗产税法，调节社会分配不公和贫富差距。 3、开征环境保护税。目前，我国环境污染、生态破坏日益严重，如何应用税收手段来促进环保事业，已成为我国税制将现行征收的各种环境保护收费改为征收环境保护税。征税对象为环境污染行为和污染物，纳税主体为排放有害废水、废气、废物的单位和个人。
4、燃油税应尽快出台。养路费是目前众多收费项目中金额最大的项目之一，为了发挥税收职能作用，加强财政监督管理，开征燃油税仍是“费改税”重要内容之一。但是，由于油价的不断上涨，使燃油税的出台不得不一推再推。目前，燃油税的出台工作已准备就绪，一旦国际市场的油价降到适当水平，就将开征。 总之，地方税税种的改革、设置和确立是一项艰巨而复杂的系统工程，既要兼顾中央和地方利益，又要考虑国家、企业和个人三者之间的利益，政策性强，工作量大。因此，必须根据国家改革开放的进程逐步推进，本着统筹规划、分步实施、协调推进，成熟一个颁布一个的原则进行。
（三）进一步推进税收征管改革。 首先，按照新《税收征管法》的要求，随着地方税税制改革的推进，应逐步做到并明确，地方各税统一由地方税务局征收管理。以避免政出多门，推诿扯皮，方便纳税人，降低税收成本。其次是要积极推进信息化建设，不断完善征管手段。要按照国家税务总局“金税三期工程”的要求，相对统一征管软件，推行国地税系统信息共享，使征管能力和征管水平更上一层楼。三是要进一步深化税收征管改革，应按照科学化要求，调整和完善征管理念、征管模式、征管方法和征管手段，以确保税制改革顺利进行，实现税制改革和征管改革的良性互动。
资 料 来 源
主要参考资料：（1）高世星 靳东生《建立和完善我国地方税体系的探讨》
（2）税权划分课题组《关于税权划分问题的研究报告》。（3）重庆市地方税务局课题组《完善地方税制 充实西部财力》
（4）湖北省武汉市地方税务局、国际税收研究会《房地产税制的研究》
（5）福建地方税务局课题组《深化税制改革及对地方税收收入影响的探讨》
（6）陈杰《完善我国分税制模式的思考》
