一、乡村债务的成因
二、化解乡村债务的途径
三、结论
内 容 摘 要
根据我县乡村债务的形成原因，结合实际探讨性地提出一些化解乡村债务的方法途径及需要强化的措施。化解乡村债务的基本途径：一是收欠还债；二是核销减债；三是协商抵债；四是拍卖还债；五是划转债务；六是筹资还债；七是发展乡村集体经济，提高乡村偿债能力。化解乡村债务需要强化的措施：一是加强领导，把化解乡村债务作为当前“三农”工作的一项大事抓紧、抓好、抓落实；二是实事求是，量力而行，避免新债的发生；三是强化制度建设，规范乡村财务管理；四是精简机构、压缩人员，降低管理成本。
浅析乡村债务的成因及化解途径
近年来，随着农村体制改革的深入，我县的农村集体经济发展迅速，集体资产规模不断壮大。同时由于诸多原因，乡村债务日趋加重，不良债务逐年增多，已成为制约农村经济发展的“瓶颈”，严重影响农村的改革、发展和稳定，是能否巩固农村税费改革成果的关键因素，也是钳制农民负担“反弹”的首要因素。因此，各级各部门要站在“维护农村社会稳定，促进农村经济发展”的政治高度上，努力探索，积极稳妥地寻找化解乡村债务的有效途径，合理、有效、稳定地化解乡村债务。据统计，目前我县的乡村债务达12569.34万元，其中乡级债务9208.48万元，平均每乡657.14万元；村级债务3360.86万元，平均每村27.20万元。
一、乡村债务的成因
乡村债务的成因多种多样，既有不尊重客观规律，不按客观规律办事、管理不善等主观原因，也有体制上和配套政策上等的客观原因。
（一） 举债建设是乡村债务形成的首要原因 在计划经济年代，农村基础设施建设统一纳入财政预算，乡村债务问题并不明显。农村体制改革以来，随着各级财政对农村基础设施建设拨款数额的减少，乡村承担的配套资金和贷款的比重相应增加。尤其是进入九十年代以来，为了加快农村经济发展步伐，乡村需要大量的资金投入到农村基础设施建设和兴办乡村企业上来，使得本不充足的乡村财力捉襟见肘，不得不举债进行建设。
1、农村教育、农田水利等公益性基础设施建设形成的债务 在“人民教育人民办、办好教育为人民” 等口号号召下，为了改善人们的生产生活条件，实现“病了有所医”、“孩子有学上”、“人畜有水喝”等美好愿望，乡村投入了大量建设资金。有些资金虽然上级有补助，但基本上都实行“AAA”制，即上级补助一部分，向农民集资一部分，自己解决一部分。由于我县属于“国家级重点贫困县” ，财政收入连维持运转都比较困难，从而有些项目往往是上级的给了，农民的集了，自己需要配套的配不出来。特别是教育后的校舍建设，为了“达标”，在完成主体工程的同时，很多附属工程也要跟着完善，这样有很多工程都超出了预算，超出预算这一部分资金，上级不可能解决，又不能向农民集资，自己又解决不了。为此，不得不举债进行建设。据统计，我县教育等公益性基础设施建设形成的乡村债务达9208.48万元，占债务总额的73.3%。仅教育投资形成的债务就达3100.21万元，占债务总额的24.7%、占公益性债务的33.7%。
2、兴办乡村集体企业形成的债务 改革开放以来，在“大力发展乡村集体企业，提高就业，增加乡村集体经济收入和农民收入”的感召下，各地都纷纷兴办乡村集体企业。有些乡村企业由于经营得体、管理得当，到现在都还发挥效益，为乡村集体创造财富。但大多数乡村企业由于在生产建设的时候没有进行市场调查和可行性论证，就盲目的上马，加之经营管理不善，企业抵御市场风险的能力较弱，产品质量低劣、缺乏竞争等原因，导致大量的资金沉淀。有的甚至破产倒闭，给乡村背上了沉重的债务包袱。我县兴办乡村企业形成的债务达1062.62%万元，占债务总额的8.5%。
3、其他原因形成的债务 一些基层领导不结合当地实际，过高地估计当地经济承受能力，不尊重客观经济规律，盲目地上项目和下达各种达标升级活动，大搞“形象工程”和“政绩工程” ，由于上级配套资金的不足，乡村不得不寅吃卯粮，亏空加大，致使乡村财力不堪重负，加重了农民负担，严重影响党群、干群关系。
（二）产业结构调整也是形成乡村债务的一个主要原因 在农村，实行“家庭联产承包责任制”后，大大地解放和发展了农村社会生产力，农村经济得到迅猛增长，基本解决了农村的“温饱”问题。为了加快农村经济的发展步伐，增加农民和财政的收入，乡村都相继进行了农村产业结构调整，出台了一些相应的政策措施，加大了对产业结构调整的资金投入，以此来带动和扶持新兴的产业。如同兴办乡村企业一样，由于市场等因素的影响，有的产业调整或引进并不成功，例如有些乡镇调整农业产业结构，发动农户种植桔梗、亚麻、烤烟、萝卜等，不仅没有使农民致富，还使乡村不同程度地背上了债务包袱，。目前我县产业结构调整的债务达770.37万元，占债务总额的6.1%。
（三）各种摊派和上缴任务是形成乡村债务的又一成因 有的地方因上级下达的财税增收任务较重，税源又少，加之有的面向农民征收的各种税费不能按时足额到位，上级又催收得紧，有时间限制，乡村不得不借贷垫缴；有的摊派过重，如报刊杂志等，农村税费改革前，我们村级一年征订的报刊杂志有的多则2000—3000元，少则1000—2000元。为完成上级下达的任务，不得不举债征订。有的订而不阅，成捆成堆的放在村委会，造成了极大的浪费。
（四）乡村供养人员过多也是形成乡村债务的一个原因 乡村机构队伍庞大，远远超出了乡村财力的承受能力，加之各种税费尾欠，乡村需求大于收入，不得不举债维持。在农村税费改革以前，我们有的村除支书、主任、副主任三职干部外，还设了计生员、农科员、专业会计、兽医员、炊事员等，住村人员有的多达八、九人十人，少则六、七人。这样不但非生产性支出增多，而且加大了管理成本。在我县，维持运转的乡村欠债达1750.40万元，占债务在总额的13.9%。
除上述主要原因外，还有集体经济薄弱、债权清收不力、管理不善等原因形成的债务。
二 、化解乡村债务的途径
（一） 化解乡村债务需要强化的措施
1、加强领导，把化解乡村债务作为当前“三农”工作的一项大事抓紧、抓好、抓落实 乡村债务的形成由来已久，构成复杂。不但涉及基层组织能否正常运转的问题，而且有可能成为农村税费改革后农民负担反弹的最大隐患，是能否巩固农村税费改革胜利成果的关键因素。因此，各级党、政府必须把化解乡村债务摆上重要议事日程，充分认识不良债务的重要性、复杂性和艰巨性，实行目标管理，层层落实责任制，列入党政目标考核内容。各级业务主管部门要将当前加强和规范农村集体财务及资产管理的工作重心转移到化解乡村债务上来，进一步澄清家底，清理核实各种财产物资、债权债务，为下一步合理、有效、稳定地化解乡村债务奠定基础。
2、实事求是，量力而行，避免新债的发生 实行农村税费改革后，取消了“三提五统”、生产环节征收的农业特产税、屠宰税以及面向农征收的政府基金及各种集资，上级虽有转移支付资金补助，但只能勉强维持基层组织的正常运转。今后，乡村要兴办农田水利、植树造林、修路架桥等农村公益事业建设所需资金和劳务只能靠“一事一议”筹资投劳进行解决。与大量的农村基础设施建设资金投入需求相比，仅靠人均每年筹资不得超过本县农民上年人均纯收入的1%，每年每个劳动力投劳的数量最高不得超过10个标准工日的投劳是远远不够的。为此，乡村在兴办农村集体公益事业建设的时候，必须实事求是，因地制宜，量体裁衣，量力而行，避免新的债务的发生，从而进一步减轻农民的负担，确保“农民负担明显减轻，不反弹”。
3、强化制度建设，规范乡村财务管理 要改革和完善乡村干部考核和离任审计制度，加强对乡村干部行政约束和民主监督，对任期内独断专行、主观臆断造成的损失和加重债务的行为要严肃查处。
规范和完善乡村财务管理首先要制定和完善农村集体资产管理的法律、法规，建立乡村集体资产的所有权、经营权和集体资产的出售、转让、登记等制度；明确乡村集体经济组织借入、借出款项制度和贷款担保制度；要明确责任，规范投资行为，并对责任人做出相应的处罚规定。其次是要严格执行预、决算制度。乡村年初要切实搞好预算，年终搞好决算，详细分析收入来源和支出需求，量体裁衣，合理分配资金，杜绝新的债务发生。再次是要严格执行政务公开、财务公开、民主监督管理制度。预决算情况要及时公开，接受群众监督和质询。四是要合理的调整财政体制，消除欠债来源。五是村级要全方位的实行“村账乡管”制度，充分发挥乡镇对村级财务的统揽功能，乡镇农村经营管理部门要坚持原则，严格把关，减少和杜绝新债的发生。
4、精简机构、压缩人员，降低管理成本 各乡镇要按编制严格把好进人关，严格控制财政供养人员，精简超编人员；村级要按《去南省农村税费改革试点方案》的要求严格控制住村人员的职数和组干部人数，核定工资补助标准。严格控制非生产性支出。坚决制止各种乡村的乱摊派、乱集资的行为。
（二）化解乡村债务的途径
1、收欠还债务 乡村债务中有好大一部分是由于各种尾欠形成的，对于这一部分债务要分情况进行处理，除税费尾欠按政策规定先作挂账处理外，对其他原因形成的债权要运用各种手段进行清收：确实因经济困难，暂时无法清欠的，要办理相关手续，先作挂账处理，并订出还款计划，待经济好转时逐年逐月的清收；对那些有偿还能力的债务人要加大催收力度，依法进行催收；对具有偿还能力而且拒不履行还款义务的，要运用行政、法律等手段进行催收。
2、核销减债 对债权人或债务单位已撤消或债权人主动放弃追债要求的，乡村要严格按照法律程序办理核销，并作好账务处理；对向外单位或民间借入的高息资金，一律按银行同期贷款利率计息，以此减轻高额利息负担；对银行贷款，建议银行给予“挂账停息”的优惠，待乡村有偿还能力时再还。
3、协商抵债 对村组之间、村组与农户之间、乡村之间、组与组之间既有债权又有债务的，乡村组可以召集双方当事人，在双方当事人同意的前提下，协商低债，并作好账务处理。
4、拍卖还债 乡村要加大力度盘活集体资产，千方百计地增加集体经济收入，促进农村集体资产的保本增值，提高偿债能力，减轻债务。鼓励乡村将所属的闲置水面、林木资源、土地、荒山荒地、水利设施、场地、机械等资源的使用权及其他资产，采取公开转让、承包、租赁、拍卖等方式以资抵债。
5、划转债务 以乡村名义为企业借款或担保借款形成的债务，在取得债权单位认可后，一律划给企业承担，由企业负责偿还；兴办乡村企业因市场等原因倒闭的要按《破产法》参照工业企业破产程序，依法破产，消除债务；对因责任人玩忽职守、滥用职权所形成的债务，直接划转给责任人，对其依法进行催收。
6、筹资还债 在我们边远贫困地区，财政收入只能勉强维持正常运转，要靠财政投入大量的资金来帮助化解乡村债务是比较困难的。因此，要想合理、有效、稳定地化解乡村债务，就必须靠各级各部门给予大力帮助和支持：对各种达标升级活动所形成的债务，建议各主管部门给予援助，削减乡村债务；对建校、农田水利等公益事业建设所欠的债务，建议中央、省、市酌情考虑，予以转移支付资金补助，用于偿还债务；对因产业结构调整等所形成的债务，建议相关部门给予资金扶持，逐步化解；县级财政应从教育危房改造资金中切块专门资金用于补助乡村偿还债务。
7、发展乡村集体经济，提高乡村偿债能力 “发展才是硬道理”。乡村要想巩固农村税费改革成果，促进农村经济发展和确保农村社会的稳定，合理、有效、稳定地解乡村债务，靠“等”、“靠”、“要”是不能从根本上解决问题的。俗话说“求人不如求自己”。所以，乡村要结合实际，发扬“自力更生，艰苦奋斗”的精神，充分利用自身的资源优势，改善环境，招商引资，大力发展特色产业，以此带动集体经济的发展。乡镇政府和村委会要切实转变职能，要从过去“强制性”行政干预和带领群众发展生产、搞产业切实转变到为农民提供和搞好产前、产中、产后的信息、科技服务上来。通过服务，壮大集体经济实力，提高偿债能力 。
（1） 合理布局、调整结构、因地制宜地发展乡镇企业 乡镇企业是繁荣农村经济、增加农民收入、转移农村剩余劳动力、促进农业现代化和国民经济发展的必由之路。乡镇企业对农村经济的繁荣和农民生活实现小康水平，具有直接的决定作用。
乡村要发挥自身特有的资源特点和劳动力优势，统筹规划、合理布局、调整结构。根据国民经济和社会发展总体规划、产业政策、市场需求和效益原则，建立符合当地经济和社会发展的产业结构，发展乡镇企业，依靠科技进步，加强管理，逐步形成城乡协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，协调发展的格局；优化乡镇企业组织结构，促进生产要素合理流动和配置，增强乡镇企业在国内外市场上的竞争能力，提高规模效益，突出科技进步，争取外向带动（引进外资、先进设备和管理经验）。从而增加乡村集体经济收入，提高偿债能力。
（2） 因势利导、积极稳妥地发展农村合作经济组织 农村合作经济是一个历史范畴，是劳动群众为了改善生产条件和生活条件，谋取或维护自身利益，按照自愿互利的原则联合起来组成的经济组织。其一般形式是合作社，参加合作社组织的成员应本着自愿的原则。合作社内实行一律平等、一人一票的原则，是所有权与经营权相结合的群众性的经济联合体。合作经济存在于各个经济领域，有生产合作社、运销合作社、信用合作社、消费合作社及其他联合社。市场经济的精髓是竞争，没有竞争就没有效率与进步，而单个的农户是不可能与大的工商企业相抗衡的。借鉴发达国家的经验，成立农村合作社是解决这一根本问题的有效途径。成立农村合作社的优点很多：一是有利于农户适应经济的发展，解决鲜活农产品，如疏菜、肉蛋、奶、果品、水产品等的保鲜、加工、贮运和销售问题；二是有利于降低农业生产经营成本，农户之间联合起来，相互服务，提高农业经营效益；三是有利于引进先进科学技术，获取市场信息，提高竞争力；四是有利于促进乡村社会的现代化进程；五是有利于农民提高其对国家政治经济的影响力。为此，乡村必须解放思想、更新观念，重新发展农业合作社，这是惟一的解决农业经济小生产与大市场矛盾的办法。在重新进行农业合作的过程中，要吸取以往的经验教训，明确产权，强调自愿互利的原则，强调以人为本，从农民的利益出发，把新的农业合作社真正变成农民自己的经济联合体，从而增加农民收入和集体积累，改善人们的生产生活环境，提高偿还能力。
（3） 与时俱进，不断充实和完善乡村集体经济 目前，多数地方集体统一经营层次比较薄弱，应逐步壮大集体经济实力，增加集体可以统一支配的财力和物力，是完善双层经营，强化服务功能的物质基础，是增强集体凝聚力，促进共同富裕，巩固农村社会主义阵地的根本途径，也是提高乡村偿债能力的有效途径。因此，充实和完善乡村集体经济首先是要按资产所有者的要求和国家的有关政策，从集体资产的增量投入和存量调整两方面着手，合理配置集体资产。合理配置集体资产一方面可以使现有的集体资产存量得到充分利用，即使已投入的集体资金取得更好的投资效益；另一方面还可以减少集体资金的再投入。更重要的是通过合理配置集体资产，可以促进集体经济的行业、产业、产品等项结构合理，从而使生产得到发展，提高集体资产的经济效益和社会效益。其次是要保证集体资产的保值和增值。所谓农村集体资产的保值是指农村集体资产在运行过程中以规模不变的价值补偿和生产能力维持统一，确保农村集体资产的完整无缺，防止流失，使农村集体简单再生产能够进行，集体既得的利益能够维护。他包括农村集体资产的价值和使用价值的双重补偿；所谓增值就是指在保值的基础上，农村集体为了某一目的对集体资产进行再投资而使集体资产得到发展壮大。农村集体资产保值是集体资产增值的基础。在具体工作中，应首先保证农村集体资产的保值，进而做到增值。农村集体资产的保值和增值是集体扩大再生产的[客观要求。三是在新形势下，工作思路和工作方法要与时俱进，不断拓宽和创新，以适应新形势的发展需要。
三、结论
只有切合实际，找准发展的路子，因地制宜，合理、有效地化解乡村债务，才能巩固农村税费改革成果，确保农村社会的稳定，促进农村经济社会又好又快地发展。
参 考 文 献
[1] 钱淦荣·邓小平理论概论·北京：中国财政经济出版社，1999年10月第2次印刷：53—56。
[2] 汪荣康·农业政策与法规·北京：经济科学出版社，1988年1月第2次印刷：185—188。
[3] 蔡文祥等·农业经济专业知识与实务（中级）·辽宁：辽宁人民出版社·辽宁电子出版社，2004年5月第3次印刷：154—160。
[4] 谭向勇·农业经济与管理·北京：经济科学出版社，1998年6月：67—76。
[5] 中共中央 国务院·关于进行农村税费改革的通知，2000年3月。
[6] 国务院·关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知，2001年3月。
[7] 国务院·关于全面推进农村税费改革试点工作的意见，2003年3月。
[8] 农业部·关于印发村级范围内筹资筹劳管理暂行规定，2000年7月。
[9] 国务院农村税费改革工作小组·关于农村税费改革试点地区暂停清收农民税费尾欠工作有关问题的紧急通知，2002年11月。
[10] 云南省人民政府·关于印发云南省农村税费改革试点方案的通知，2003年7月。
[11] 农村经营管理编辑部·农村经营管理，2003年第5、6、7、8期。
[12] 农村财务会计编辑部·农村财务会计，2003年第4、5、6、7、8、9期。
[13] 云南农业编辑部·云南农业，2005年1月：19。
[14] 昌宁县人民政府·昌宁县关于加强和规范农村集体财务及资产管理的意见，2003年11月。
[15] 昌宁县人民政府·昌宁县关于农村兴办集体公益事业建设筹资投劳管理暂行办法，2003年11月。
[16] 昌宁县人民政府·昌宁县农村税费改革试点方案测算表，2003年11月。
