当前县级国库核算工作中存在的问题。
对策建议。
内 容 摘 要
随着电子化在国库领域的不断应用，县级国库核算工作也基本实现了电子化，但随着国库核算的改革发展过程，县级国库核算工作中也存在着一些问题，如事后监督手段落后、参数维护缺乏统一性、横向联网模式不统一、拨款凭证管理不严、国库资金清算对人民银行会计营业部门的依赖性较强等等。根据问题，我们建议采取建立完善的国库事后监督体系、集中参数维护、统一横向联网模式、
规范预算拨款凭证的使用和管理、改革国库资金清算渠道，减小对人民银行会计营业部门的依赖性等措施。
当前县级国库核算工作中存在的问题及对策
随着电子化在国库领域的不断应用，县级国库核算工作也基本实现了电子化，但随着国库核算的改革发展过程，县级国库核算工作中也存在着一些问题。
一、存在问题：
（一）、 事后监督手段落后。
国库现行制度虽规定设立事后监督人员,但事后监督工作目前主要还是依靠通过手工勾对等来完成,对有关政策制度的执行情况及操作过程的安全性等方面监督的力度不够。同时由于国库事后监督未集中，各县市的做法有所不同，监督的标准把握和监督的力度对事后监督人员的业务能力具有很强的依赖性。目前国库核算基本上是通过机器来完成的，而事后监督主要是通过手工勾对来完成，事后监督手段明显地落后与核算手段，使得目前的事后监督难以全面地对核算系统进行监督。由于事后监督主要是通过手工勾对来完成的，很难对机制传票产生的正确与否等进行监督，从而在一定程度上减弱了事后监督的效果。
（二）、参数维护缺乏统一性。
国库核算系统参数的维护是国库核算工作的要点，参数的正确与否将直接决定国库核算的正确与否，目前国库核算系统参数的维护对国库会计主管的业务知识要求较高，特别是日间转账参数和转账会计凭证参数的维护，国库会计主管在对国库核算业务不是很熟悉的情况下很难正确完成日间转账参数和转账会计凭证参数的维护，参数维护的质量直接关系到国库核算的质量和国库资金的安全问题。但由于各县国库会计主管的上岗时间长短不一，业务能力参差不齐，县级国库部门很难独立地正确完成参数维护工作，使得参数维护缺乏统一性和规范性。
、横向联网模式不统一。
随着国库资金核算模式由过去横的“行库往来”,转变为参加支付系统、同城票据交换等多渠道资金核算模式,致使国库业务量加大、核算岗位增加、新的风险将随之产生。由于目前各地国库横向联网进度不一，有的县市只进行了部分内容联网，如税款联网或对帐联网，也有部分县市国库横向联网没有开始运行。目前还没有形成一个完善的国库横向微机网络,不但影响国库核算的质量与资金管理的效率,还将制约着国库对风险的有效防范和整个财政国库改革速度。目前除个别的县级国库实现了业务网络化、无纸化外,大部分县级国库还没有完全实行财、税、库、行微机联网。这与现代化国库管理体制改革不相适应。
（四）、拨款凭证管理不严。
预算拨款凭证在传递、使用和管理中存在潜在风险。新的国库会计核算体系,使国库部门资金汇划渠道更加顺畅,但国库资金风险隐患也相应增大。支付系统开通后,国库部门可以通过支付清算系统、同城票据交换和内部往来等方式划拨资金,而预算拨款凭证作为财政部门在国库部门拨付库款的主要凭证却没有任何改变,既未列入重要空白凭证管理,又没有像支票那样规定使用期限。财政部门在填制预算拨款凭证时,只在付款联加盖银行预留印鉴,其他联次没有任何印章。拨款凭证的收款联和收款通知在传递过程中极易被替换,形成潜在的资金风险。
（五）、国库资金清算对人民银行会计营业部门的依赖性较强。
目前，大部分县级国库资金，包括税款收入、拨款支出和预算收入退付的办理都需要通过会计营业部门的行库往来办理，县级国库资金清算对人民银行会计营业部门的依赖性很强，这主要是由于县级国库部门没有直接参加票据交换引起的。在目前这种资金清算模式下，会计营业部门系统一旦发生故障，将直接影响国库业务的办理。
（六）、核算系统和网络存在隐患，县级国库部门几乎没有系统的防范计算机及网络风险的措施。
随着国库会计核算对计算机依赖性逐渐加深，网络、计算机以及系统安全成为国库管理工作中的重要内容。国库部门在安全管理方面的投入较少，现阶段业务系统主要采用口令对用户身份进行认证的方法来保证系统的安全性，一些先进的安全管理软件，如网络环境下的身份论证技术、网络访问授权控制技术、网络信息数据通信加密技术和数字签名技术等基本没有采用。国库会计核算系统主要存在的安全隐患有：一是计算机病毒风险。目前，国库核算系统通过MT及NOTE系统向上级国库上报日报，这种半开放的网络模式极易使处在中心的国库核算系统受到病毒侵害。二是网络非法侵害。由于国库会计核算系统业务用机和其他机器处于同等地位，内联网上任何一台机器，只要安装了国库会计核算系统，就有可能作为客户端登陆服务器进行非法操作。三是应用系统本身设计缺陷的风险，如系统访问控制不严密；缺少对通信传输操作的控制，未能真正实现岗位互控的作用。四是系统的内部控制功能不足。主要表现在系统对参数设置、科目属性、级次、比例等不能实现系统自动审核控制，仍需要人工操作，伴随着很大的随意性。以上问题的存在都直接影响国库业务充分发挥电算化核算的效率。
（七）、国库组织机构、人员已经不适应国库业务发展的需要。
随着国库会计核算新系统运行、内部往来支付系统的开通，国库资金清算业务将摆脱长期以来对会计营业部门的依靠，减少资金汇划环节，拥有如国库内部往来、同城票据交换等直达、畅通的资金汇划手段，国库会计核算发展形成较为独立的体系，国库资金运行从此驶上快车道，客观上需要一支高素质的国库队伍。然而，随着县级人民银行内设机构的撤并，县级支行没有设置独立的国库机构，因而，专职人员相对较少，外加办理国库业务的人员又缺乏系统的培训，造成他们业务素质、政策水平相对不高不能满足工作需要，具体表现在以下几个方面：一是国库人员的不足成为国库资金的潜在风险，特别是县支库风险更大。新系统运行后，按照岗位设置至少需要七人，即明细记账岗、明细复核岗、资金记账岗、资金复核岗、国库综合岗、事后监督岗、会计主管岗。但是，目前大部分县支行都是会计、国库、财务、发行等部门合设，人员仅7至8人，部分县还不到7人，就算能满足日常国库业务也要身兼数职，如果一旦有人因公外出或休假势必出现违规代岗，导致风险隐患。虽然许多县级国库部门制定了应急代班预案，但要真正实施还存在着一定的困难，毕竟多数代班人员不具备独立完成代班工作的能力。二是资金安全意识淡薄。长期以来，由于国库部门的资金划转都是通过会计营业部门，国库人员对国库资金清算风险的认识存在不足，资金安全意识比较淡薄，习惯于传统意义的“账平表对”。而国库直接参加联行资金清算，印、押、证的管理、查询、查复的处理、突发事件处置等高风险业务将直接考验国库人员安全防范意识。三是思想道德风险突显。国库业务处理和风险防范最终还是要由人来实现，从历年各地国库出现的案件我们可以发现，因人员思想道德偏差而导致国家财产遭受巨额损失，因此我们说道德风险是整个国库风险中隐蔽性最强、危害性最大的风险。
当前，县级国库还普遍存在国库从业人员年龄结构老化，业务水平相对较低的情况，由于上述原因导致业务核算中风险防范意识和防范能力不高，从而给国库资金的安全问题留有了一定的隐患。
（八）、国库资金风险加大。
具体表现在三个方面：1、国库资金风险点前移。国库资金清算由过去单一的“行库往来”方式转变为包括现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来在内的多种资金清算方式，使国库直接处于资金清算第一线。2、资金安全意识淡薄。长期以来，由于国库部门的资金划转都是通过会计营业部门，国库人员对国库资金清算风险的认识存在不足，资金安全意识比较淡薄，习惯于传统意义的“账平表对”。而国库直接参加联行资金清算，印、押、证的管理、查询、查复的处理、突发事件处置等高风险业务将直接考验国库人员安全防范意识。3、思想道德风险突显。国库业务处理和风险防范最终还是要由人来实现，从历年各地国库出现的案件我们可以发现，因人员思想道德偏差而导致国家财产遭受巨额损失，因此我们说道德风险是整个国库风险中隐蔽性最强、危害性最大的风险。
（九）、国库会计內控制度建设相对滞后。
相对于国库外部改革的深入和国库会计电算化建设步伐的加快，国库会计內控制度建设更显滞后。主要表现在以下两个方面。一是现行制度不能涵盖整个国库核算业务的全过程，存在制度空白点。如对国库电算化操作方面缺乏明确统一可操作性的规定，存在规范运用国库业务信息技术的制度盲区。二是岗位设置与国库人员不足之间的矛盾表现突出。如果按照新的操作规定要求，各地国库人员配备将严重不足，势必造成兼岗现象普遍存在，某些内控制度将形同虚设，会计核算的质量和风险防范会大打折扣。
二、针对以上问题，我们的对策建议是：
（一）、建立完善的国库事后监督体系。
建议国库部门从两个方面进行改进。一是开发与国库核算系统相配套的事后监督系统,实现事后监督电子化,合理有效的对整个国库会计核算过程进行全方位的监督和管理,改变目前事后监督手段落后及监督范围狭窄的弊端,以提高事后监督的准确性、有效性。二是在国库内部实行适时监督的前提下,将县级国库事后监督集中到各地中支事后监督中心，实行国库事后监督集中制，这样有利于统一监督标准，通过提高事后监督的规范性来规范县级国库的会计核算, 通过提高中心支库对县级支库的管理力度来加强对国库资金风险的防范,加强国库资金的监管,以保证国库资金安全，同时也可在一定程度上减小县级国库部门人员较少的压力。集中事后监督可采取如下方法：县支库在每日业务处理完后将当天需递交的会计资料（如会计凭证、试算平衡表等）通过邮局特快专递方式送交给中支事后监督中心，由中支事后监督中心对其真实性、完整性、准确性进行监督，并建立科学、规范、严密的差错考核制度。中支事后监督中心在完成各项监督工作后，对各县支库会计档案分别进行装订，集中进行保管。
（二）、集中参数维护
为提高参数维护的质量，保证参数核算的准确性。可采取以下两种方式进行维护。一是在每次集中维护前，由中心支库做好参数样本，发送至各县支库，县支库会计主管根据样本进行维护，同时进行参数的测试。零星的参数维护也可采用此法。二是中心支库将县支库的参数维护权上收，县支库将参数的维护授权给中心支库的参数专业维护人员，通过远程登录方式进行维护。这样，既有利于保证参数维护的准确性，又有利于保证参数维护的统一规范性。中心支库集中参数维护能提高所在地区的参数维护的质量。也有利于所在地区的国库风险防范工作。
（三）、统一横向联网模式
各地国库要加快横向联网进度，在中心支库的统一指挥下，以地区为单位，统一联网进度和模式。加强网络化建设,实现财、税、库、行的信息共享,减少手工劳动,提高汇划资金、资金周转的效率。以提高国库核算的质量与资金管理的效率,加快推进整个财政国库的改革速度。建立与现代化国库管理体制改革相适应的横向联网体系。首先，在完善系统内部网络的基础上尽快实现财、税、库、行等部门间的横向联网，利用现代化手段提高核算质量，实现信息共享，减少重复劳动，加快税款入库、报解和库款支拨速度；其次，建立发达的财政国库信息管理系统，实现预算单位、代理银行、国库之间的联网，在提高资金划拨速度的同时，有利于国库部门更好地发挥对财政预算资金进行监督管理的职能，确保预算资金高效、透明运转，促进财政国库管理制度改革向更深层次的发展。
、规范预算拨款凭证的传递、使用和管理。
建议采取以下措施:一是预算拨款凭证应在财政部门专人传递的基础上,对预算拨款凭证采取封包加盖印章的办法,保证预算拨款凭证的安全、准确。二是将预算拨款凭证视同银行转账支票,作为重要空白凭证加强管理。三是加快财政与国库部门的横向联网,加快开发和使用预算拨款、退库的联网程序，使预算拨款凭证的传递实现网络化。
（五）、改革国库资金清算渠道，减小对人民银行会计营业部门的依赖性。
为适应金融改革的发展变化，提高县级国库部门的独立性，减小对人民银行会计营业部门的依赖性。必需改革县级国库部门的资金清算渠道，一是要尽快开通国库同城票据交换业务，使国库部门作为独立的交换单位参加资金清算。二是停止使用行库往来，最大限度地减小对人民银行会计营业部门的依赖性。三是开通国库內部往来，使县级国库与中心支库的资金清算通过内部往来核算。这样，即使县级人民银行会计营业部门撤并，也不会影响县级国库的业务核算。使国库具有较强的独立性。
（六）、优化和完善新系统及内部网络建设。
针对目前新系统及网络方面存在的问题和风险，我们认为应采取以下措施：一是对系统不断进行优化和完善，如增加对业务系统口令恶意登录识别、报警、记载和封锁等功能，增强系统安全防范自控能力。尽快开发补充国库事后监督功能，提高事后监督工作的效率，为国库资金安全和国库会计核算质量保驾护航。二是在内联网上配置一个子网，区别于其他办公用机的网段和IP地址，将国库业务用机纳入其中。由此，国库会计核算系统以外的机器将无法访问，在一定程度上增强了国库会计核算系统的安全系数。三是加强国库业务用机使用的管理，不仅要在所有业务用机上安装杀毒软件，而且要对杀毒软件随时更新。四是对新系统数据备份采取双重备份，在设置共享时要设置专门的用户，权限应设置为只读，保证国库资金数据真实准确。
（七）、健全组织机构，提高国库人员素质。
为适应财政国库管理制度改革发展的需要，一是按照"一级财政，一级国库"的原则，单设国库办事机构，在县支行设立国库股；二是充实国库人员。各级人民银行要根据国库业务发展需要适时增加国库人员；三是提高人员素质。各级国库要开展多层次、多渠道的培训工作，并以各种形式促进工作人员不断学习新知识，掌握各项政策、法规和监管制度，努力提高国库人员业务素质和管理水平，以尽快满足国库工作岗位设置的需要。同时做好政治思想工作，加强职业道德教育。国库部门要不定期开展政治思想教育，采取一级抓一级，层层抓落实的方法，从思想上彻底清除享乐主义、拜金主义等腐朽观念，使国库人员树立正确的人生观、世界观和价值观。国库部门负责人必须掌握本部门人员的思想状况，及时发现并解决经办人员出现的不正常的思想动向问题。积极开展职业道德教育使其树立敬业爱岗、忠于职守、良好的职业道德，增强防腐拒变的能力，牢固树立风险意识，杜绝国库资金案件的发生。因此,一要引导国库干部牢固树立正确世界观、人生观、价值观,增强职业道德观念,正确对待权利、地位和自身利益,增强爱岗敬业,遵纪守法的意识,提高防腐拒变、明辨是非的能力。二是加大业务培训的力度,造就一批政治坚定、业务精通、作风优良的国库干部队伍。
（八）、加强国库风险防范工作。
1、强化风险意识。面对国库资金汇划清算方式的增加和
风险点的前移。各级国库必须运用各种有效手段提高国库干部风险意识，加强防范措施，把监督管理的重心转移到对国库资金风险的防范，严把资金进出关。2、加强国库印、押、证的管理、严格按规定程序办理查询、查复业务，以防止国库资金风险的发生。3、重视国库业务人员思想道德建设，最大限度地减少道德风险的发生。
（九）、强化内控，构建起国库资金风险三道防线。要切实防范国库资金风险，确保国库资金安全，国库部门应与会计、科技、支付清算等相关部门建立沟通协调机制，共同研究、分析和查找风险的成因，并制定出切实可行的监督和防范措施，构建起有效控制国库资金风险的自控、互控和监控三道防线：1、自控防线。在科学设置岗位和合理分工的基础上，建立健全对账制度和查询查复制度，真正做到及时查询，有查必复，及时对账，相互签章。2、互控防线。建立“前台核算”与“后台检查”相分离的机制，明确责任，相互合作，相互制约，对关键性岗位要实行监督、制约机制，确保资金安全和印、押、证三分管原则，严禁业务处理的“一手清”。3、监控防线。建立事前、事中、事后全方位监控网络，加大事后监督的监督管理力度，实现事后监督的电算化操作，提高事后监督的效率。通过以上三道防线的建立使内控制度贯穿于业务核算的全过程，保证国库资金收支准确、及时、完整，从根本上防范国库资金风险。
参 考 文 献
1．《中华人民共和国国家金库条例》（1985年）
2．《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》（2000年）
