一、财政调控的基本概念
二、我国县级财政调控能力的现状
三、南丹县财政状况
财政收入稳定增长的税基不够牢固
（二）资源配置效益低，经济结构不甚合理
（三）支出结构不甚合理，资金使用效益不高
（四）预算外资金收支预算执行难，资金监管力度有待加强
四、提高县级财政调控能力的对策
（一）突出“三农”工作，抓好农业和农村基础设施建设
（二）树立科学的发展观，培植壮大财源基础
（三）优化支出结构，提高财政资金使用效益
（四）强化税收征管，促进依法治税
(五)树立实事求是的理财观，严格财政管理，推进依法理财
（六）强化财政监督，整顿财政秩序
（七）做好地方项目的各项前期工作，大力争取上级专项资金的支持
（八）深化“以票管费”改革，规范预算外资金管理
（九）合理确定财政体制，调动乡镇发展经济的积极性
（十）牢固树立求真务实的财政工作作风
内 容 摘 要
近年来，随着经济社会的发展和各项改革的深入，南丹县财政管理日益规范化和科学化，财政状况有了明显改观，尤其是财政收入有了较大的增长，财政收入结构发生了新的变化。为更好地把握今后财政发展趋势，笔者对南丹县财政状况进行了粗浅的分析，并就如何提高南丹县财政调控能力提出一些对策。
关于提高县级财政调控能力的思考
----以广西壮族自治区南丹县为例
近年来，随着经济社会的发展和各项改革的深入，南丹县财政管理日益规范化和科学化，财政状况有了明显改观，尤其是财政收入有了较大的增长，财政收入结构发生了新的变化。为更好地把握今后财政发展趋势，笔者对南丹县财政状况进行了粗浅的分析，并就如何提高南丹县财政调控能力提出一些对策和建议。
一、财政调控的基本概念
(一)、财政调控：是指对社会经济发展过程中出现的某些失衡状态的制约和调节能力，它可以协调地区之间、行业之间、部门之间、阶层之间的利益关系。
(二)、财政调控能力：是指政府有计划开辟财源、筹集资金、使用资金的途径和方法，并通过调节企业和各部门的经济行为，实现对财政经济的有效控制。
二、我国县级财政调控能力的现状
县级财政在我国财政体系中处于基础地位，但是由于历史的原因，目前我国县级经济基础和技术水平比较落后，各县（市、区）经济发展十分不平衡，财政调控能力较低。
财政收入方面：从县级财力结构来看，非预算资金加上预算内的非税收入占县级财力的比重较高，1994-2000年该比重分别为25.41%，29.46%,34.45%,31.15%,30.86%,29.72%和29.28%。说明县级财力近三分之一来自非预算资金和非税收入，这种收入结构是相当不规范的。这进一步表明中央对县级财政转移支付在县财力中的整体效应低下。非预算资金的增长基县级财政收支不匹配的情况下减轻了许多地方政府财政的压力，但其规模的膨胀及其自身的缺陷已成为制约地方经济发展、财政建设的不种因素。
财政支出方面：财政支出越位与缺位的同时并存，使得财政宏观调控功能弱化。财政支出的越位，使得某些财政调控政策没有足够的财力实施。由于财政包揽过多，包袱过重，财政资金供给紧张，财政可供灵活使用的财力偏紧，无法履行财政调控职能。如对于一些事关国计民生的基础产业和高科技尖端技术的研究，应属于财政的供给范围，但因财政支出越位过多，财政收支矛盾突出，以致难以大幅度增加投入使其加快发展。同时，财政支出的缺位使得一些财政宏观调控政策的效果弱化，达不到预期的目的。
三、广西壮族自治区南丹县财政状况
2002年以来，南丹县委、县政府不断调整产业结构，加强招商引资，着力夯实税基，培植新生财源。经过努力，全县经济逐步实现恢复性发展，2005年底， 全县地区生产总值达23.28亿元，财政收入达37368万元，固定资产投资达10.23亿元，农民人均纯收入达2296元，同比分别增长18.4％、20.28％、78.9％和15.03%，四大经济指标继续保持两位数以上的高速增长，超过自治区的平均水平。县内以高新工业区建设为重点，辐射带动了相关产业的发展，初步形成了矿产品深加工、制酒业、水电为主的工业生产体系，税源结构也由过去单一的矿业经济为主向多元化格局转变，财政收入增长的后劲有所加强，质量进一步提高。但由于受各种主客观因素的影响，目前南丹县的经济发展仍存在着一些比较突出的困难和问题，财政收入增长有限性和支出需求无限性的矛盾仍十分尖锐，县乡两级财政要在短期内摆脱困境任重而道远。主要体现在：
（一）、财政收入稳定增长的税基不够牢固
近年来，南丹县财政收入以高于20%的速度增长，并不完全是经济实现快速恢复发展的结果，一些非经济增长因素也起到了重要的拉动作用，财政收入稳定的基础不够牢固。一是非税收入增长较快。由2000年的4399万元增至2005年的5353万元，增加954万元，增幅21.69％。而现行体制下的大部分非税收入仍以列收列支的形式返还原缴款单位，基本不构成可用财力，使可用财力增长明显落后于财政收入增长。二是一次性收入成份较大。地方收入中建筑营业税、耕地占用税等一次性税收所占的比重高达23.08％，固定税源少，临时性、项目性的税源多，税收的稳定性不强。
（二）、资源配置效益低，经济结构不甚合理
1、在第二产业内部，轻重工业比例失调，矿业经济一统天下的格局未能打破，矿业和与矿相关产业提供的税收占财政收入比重虽有所下降，但仍高达80％以上，一、二、三产业中非矿行业规模不大，效益不高，财政收入的增长仍过分依赖矿业经济的发展，小水电、丹泉酒业等新兴企业在一、两年内难以壮大成为利税支柱，仍需要政府进一步引导和政策扶持。
2、仅有的几家国有企业经营效益较差，亏损严重，近年来对财政贡献的绝对额增长缓慢或出现负增长，改制难度较大。
3、第三产业整体发展相对滞后，效益和服务水平亟待提高。在第三产业内部，交通、运输、饮食服务等传统行业仍占绝对优势，旅游开发等新兴行业所占比重很低。
（三）、支出结构不甚合理，资金使用效益不高
相对于南丹县财政收入的快速增长和县乡两级政府组织收入的积极性而言，全县支出结构调整力度相对滞后，资金使用效益不高等问题仍然存在。
1、财政供给“越位”和“缺位”并存。一些本应走向市场的竞争性生产单位和非公益性事业单位仍在吃财政的“大锅饭”，一些不应由财政包揽的事务进入了财政支出的“保险柜”，这种财政支出的“越位”同时造成了财政支出的“缺位”，使应由财政承担的基础教育、公共卫生、社会保障和其它公共建设性支出难以得到足额保证，一些法定支出的项目难以实现按比例增长，财政公共支出保障能力较低。
2、财力有限，支出负担重。一是工资性支出和维持机关正常运转的公用经费开支占全县可用财力的三分之二以上。2005年县财政供养人口12139人，全年仅工资性支出就达15160万元。二是欠债多，历史包袱沉重。目前，全县尚有债务8701万元需要逐年消化，压力很大。三是财政专项支出项目配套多。一些法律法规确定了不少法定支出项目，有的要求财政必须保证一定的增长比例，有的要求不低于财政支出的增长水平 ，如农业综合开发、中小学危房改造、“两基”攻坚、水利建设等等，绝大部分都要求县财政按一定比例安排配套资金，财政负担重。
3、支出管理方式滞后，有效的财政执法监督机制不尽完善，资金节约率较低。
近几年来，南丹县制定了不少支出管理办法和措施，但许多难以真正贯彻实施，究其原因缺乏必要的强制性。一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途；一些支出的拨付，既缺乏事前的调查研究和论证，事后的跟踪问效又无法切实到位；一些部门和单位不是研究如何使用经费、节省开支、少花钱多办事，而是想方设法以各种名目打报告要求追加拨款；一些监督检查流于形式，加上财政本身缺乏强有力的制约手段和相应的监督措施，造成了财政资金使用效益不高，损失浪费大。
（四）、预算外资金收支预算执行难，资金监管力度有待加强
收入方面：一是一些单位往往认为预算外资金是单位的自有资金，编不编预算、预算编得准确与否无关紧要，反正资金迟早要回拨给执收单位，因此，各执收单位上报的收入测算数往往与实际收入偏差较大；二是预算外资金受国家政策的影响较大，收费项目的增减变化也较大，使得收费收入难以确定。
支出方面：一是影响收入的因素较多，使收入与时间进度难以同步，按进度安排支出难以实现；二是单位使用预算外资金财政部门缺乏全面有效的监督手段；三是预算外资金违规使用处罚的力度不够，坐支挪用、私设“小金库”现象时有发生。
四、提高县级财政调控能力的对策
（一）、突出“三农”工作，抓好农业和农村基础设施建设
要按照公共财政的要求，着力调整优化财政支农结构，将财政支农重点逐步转移到公共性、基础性投入上来，“三农”工作要做到“五个突出”：突出改善农业生产条件、生活环境；突出提高农业综合生产能力；突出抓好农村公共卫生防疫体系建设；突出农业科技示范投入，安排好农业科技三项费，提高农业科技含量；突出农业灾害救助体系建设，努力降低农业生产风险。
（二）、树立科学的发展观，培植壮大财源基础
解决财政困难的根本出路在于发展经济，培植财源。要紧紧围绕“做强做大第一产业，调整发展第二产业，加快发展第三产业”的经济工作思路，牢固树立科学的发展观和财政经济观，充分发挥财政职能作用，做强做大财政“蛋糕”。
1、以建设丹泉酒业原料基地为主线，推进农业产业化。重点支持丹泉酒业原料基地的建设和发展，通过增加对农业、农村基础设施的投入，改善农业发展环境；大力发展优势农产品，加快农业技术推广，搞活农产品流通，扶持农产品加工企业的发展，提高农产品附加值和对财政的贡献率。
2、以工业园区建设为中心，辐射带动经济发展，推进工业化进程。要把推进新型工业化作为县域经济工作的中心任务，把大力发展矿产品深加工，延长产业链，生产终端产品作为我县工业发展的主攻方向和扶持重点。要围绕重点骨干企业，推动资产重组，鼓励开放，引进外资和先进的管理方式，综合运用预算、财政贴息、垫息、以奖代补等各种政策手段，发挥财政资金“四两拨千斤”的功效，将骨干企业做大做强，构建循环经济框架，走可持续发展之路，不断增强当地经济发展的内在动力，促进经济稳定增长。
3、以推动农村城镇化建设为重点，大力发展第三产业。一方面要统筹规划，合理布局，突出重点，优先发展县城，不断提升县城综合功能。另一方面增加对卫星小城镇建设的投入，坚持城镇建设、市场建设、工业园区建设相结合，引导、鼓励各类企业向县城和重点中心镇集中，引导农村人口向城镇有序流动和集聚，扩大农村劳动力向二、三产业转移的空间，促进旅游业、交通运输、饮食业等第三产业的发展。
（三）、优化支出结构，提高财政资金使用效益
1、优化资源配置。在兼顾事业发展需要和财政供给能力的同时，要打破国有资产部门所有的传统观念，试行资源共享、设施共用，优化资源配置，降低行政成本，提高资金使用效益。
2、合理界定财政支出范围。按照公共财政的要求，严格区分政府行为和市场行为的界限，逐步理顺财政开支渠道。凡通过市场调节能解决的事项，政府不再介入，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去，把该管的事真正管理起来，不该管的坚决从经营性和竞争性领域退出来。这就需要重新界定财政资金供给范围。一是要对财政供养人员实施总量控制，对超编人员不安排人员经费和公用经费等办法，逐步将财政供养人口占总人口的比重控制在3%以内；二是进一步加快事业单位机构改革步伐，将有条件的事业单位推向市场，实行有限“断粮”或部分“断粮”；三是用于经济建设的财政资金应逐步退出一般经营性的竞争性领域，主要投向基础设施、基础产业、支柱产业和高科技产业，提高财政对经济发展和产业结构调整的调控能力。
3、增加社会保障投入，提高社会保障水平。按照“效率优先、兼顾公平”的原则，努力增加社会保障支出，逐步提高社会保障性支出占财政支出的比例，实现应保尽保，确保社会稳定、和协发展。
（四）、强化税收征管，促进依法治税
增加税收是增加可用财力的最现实途径。南丹县近年来对重点纳税户及大宗税源的监控力度较大，偷漏税现象较少。但是对零散税收的征管力度不够，跑冒漏滴现象时有发生，因此，必须建立起地方税协税护税网络，加强税收征管。一要将“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的工作方针落实到税收工作每一个环节 ；二要对税源的分布情况实行户籍化的动态管理，实行重点监控，强化对重点税源的征管，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度；三要落实组织收入目标责任制，及时研究解决问题，确保财政收入全面完成并实现均衡入库；四要坚持依法治税，依率计征，加大稽查力度，严厉打击“偷、漏、抗”税行为，净化税收征管环境。
(五)、树立实事求是的理财观，严格财政管理，推进依法理财
近年来，各级政府对财政工作的考核均侧重于财政收入规模和增长幅度，这对财政发展起到了促进作用，但也产生了一些消极影响。一些乡镇为了追求政绩而相互划转税款、搞虚假收入，致使财政收入未能真实反映当地经济发展状况，财源后劲乏力。因此，要增强财政可持续发展能力，就必须在重视财政收入规模和增幅的同时，更要注重财政运行的质量和效益，做好节流工作，推进依法理财，向财政管理要财力。
1、依法编制和执行预算，增强预算约束力。财政部门要按照“收支平衡、略有结余”的原则安排收支预算；在预算执行过程中，要强化预算指标管理，从严审核执行中预算追加；推进“乡财县管乡用”试点改革，加强对乡镇财政的管理和监督。
2、深化预算制度改革，整合政府财力资源。要进一步深化综合预算、零基预算等预算编制改革，加大非税收入、政府经营性和非经营性资产、政府债权等政府资源性资产的整合力度，解决预算外财力资源分散、预算内保障能力不足的问题。
3、推行政府采购制度，规范支出行为。要依据《政府采购法》，建立和推行统一、规范的政府采购制度，并以此为平台推进国库管理制度改革，力争2007年在全县范围内推行国库集中支付办法，从制度上解决财政资金使用中的“中间流失”，提高支出效益。
4、加强政府债务管理，化解债务风险。全面清理县乡两级债权和债务，明确性质，界定责任，分类处置。进一步树立“偿债也是政绩”的观念，在支出预算中设立偿债准备金，逐年消化旧债。与此同时，要严格控制新债。
（六）、强化财政监督，整顿财政秩序
1、充分发挥财政、审计履行财政支出监督的职能，不定期地对支出使用情况进行监督检查，跟踪问效。
2、改进工作方法，实现三个转变：从以事后监督为主，逐步向事前、事中、事后全方位监督转变。
3、加强财政支出效益的考核评比，建立健全行政事业支出效益的考核指标体系，通过历年对比分析，掌握支出效益的变动情况，提出增减支出或提高支出效益的对策，达到节约支出，提高效益的目的。
4、优化财政监督手段，提高财政监督效能。要采取切实有效措施加大执法力度，严肃查处违反财经法纪的行为，同时加快建立社会化的财政监督服务体系，逐步建立以计算机网络为依据的监督反馈系统。
（七）、做好地方项目的各项前期工作，大力争取上级专项资金的支持
南丹县要在基础设施、资源开发、产业结构调整、环境保护和社会事业方面，滚动规划建设一批符合国家支持政策的地方项目，按照规范要求，认真做好项目申报和争取上级支持的各项具体工作，力争使上级在安排各类支持地方项目的专项建设资金时对南丹有所倾斜，为不断增强地方经济发展和财源发展后劲创造条件。
（八）、深化“以票管费”改革，规范预算外资金管理
一是不断强化硬化预算外资金收支预算，尝试解决预算执行难的新办法，不断加强与执收单位联系和沟通，解决预算执行中遇到的困难和问题，在收入测算上力求准确，在支出安排上力求科学高效；二是多方位加强监管力度，有效打击各种违纪违规使用预算外资金的行为；三是深化“以票管费”管理改革，加强预算外资金和票据管理，将收入核缴与票据核销结合起来，真正实现“票款同行”。
（九）、合理确定财政体制，调动乡镇发展经济的积极性
要按照分税制的基本要求，合理划分乡镇财政收支范围，做到财权与事权相统一。凡属于乡镇的收入要全部下放到乡镇，在坚持中央、自治区收入基数必须依法征管确保完成的同时，出台相关政策，激励各乡镇调整财源结构，大力培植地方财源，逐步提高乡级财政收入占全部财政收入的比重，并逐步建立县对乡镇财政转移支付制度。
（十）、牢固树立求真务实的财政工作作风
开展财政工作时一定要从实际出发，从财政运行的客观规律出发，从维护最广大人民群众根本利益的思想出发，杜绝采取一些不当措施，形成虚假财政，贻误工作，贻害群众。确定年度财政收入指标要与县域经济发展水平相适宜，打足打实，适当增长。组织收入要据实应收尽收。支出分配要科学合理，综合权衡，突出重点，兼顾一般。支出管理要从严控制，注重效益，务求节约。要加大依法理财的力度，尊重财政工作规律，有所为有所不为，逐步形成科学规范的法制化的财政收入、支出、管理、监督运行体系。
参 考 文 献
1、《常用财经词汇简释》，经济管理出版社2000年10月1日出版，序号7-80162-119-0/F.113，作者为张弘力、矫正中。
2、《公共财政与支出管理制度改革》，广西人民出版社2003年1月出版，序号7-219-04703-7/F.541，作者为刘铭达、陈秋华。
