一、财政监督的内涵及要素
二、财政监督的意义
三、财政监督的现状及问题
四、提高财政监督工作水平的总体设想
内 容 摘 要
财政是一个国家赖以生存并履行职能的物质基础，财政监督是财政活动和财政关系中的重要环节，是我国社会主义财政的基本职能，是整个国家经济监督体系中的一个重要组成部分。加强财政监督是邓小平同志关于建设有中国特色社会主义理论的一贯重要思想。早在1953年邓小平针对当时的情况，就明确指出：“财政的浪费是很大的，因此，要加强财政监察。”当前，我国改革开放和现代化建设进入了“十一五”时期，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，全面规划了未来五年国民经济和各项社会事业发展的宏伟蓝图与总体要求，为财政改革与发展指明了方向，明确了任务。金人庆部长在全国财政工作会议上提出了“十一五”时期财政工作主要任务。这些都为今后一个时期财政监督工作提供了机遇，提出了挑战。面对新形势、新任务、新要求，全体财政监督工作人员应当认清形势、坚定信念，科学规划、着眼发展，着力推进长效稳定的财政监督机制建设，进一步深化“十一五”时期财政监督工作，使财政监督更好的为经济建设服务。
试论新形势下的财政监督
财政是一个国家赖以生存并履行职能的物质基础，财政监督是财政活动和财政关系中的重要环节，是我国社会主义财政的基本职能，是整个国家经济监督体系中的一个重要组成部分。加强财政监督是邓小平同志关于建设有中国特色社会主义理论的一贯重要思想。早在1953年邓小平针对当时的情况，就明确指出：“财政的浪费是很大的，因此，要加强财政监察。”当前，我国改革开放和现代化建设进入了“十一五”时期，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，全面规划了未来五年国民经济和各项社会事业发展的宏伟蓝图与总体要求，为财政改革与发展指明了方向，明确了任务。金人庆部长在全国财政工作会议上提出了“十一五”时期财政工作主要任务。这些都为今后一个时期财政监督工作提供了机遇，提出了挑战。面对新形势、新任务、新要求，全体财政监督工作人员应当认清形势、坚定信念，科学规划、着眼发展，着力推进长效稳定的财政监督机制建设，进一步深化“十一五”时期财政监督工作，使财政监督更好的为经济建设服务。
财政监督的内涵及要素
财政监督作为财政的主要管理职能之一，是财政部门依据财经法规和效益原则，代表国家对行政机关、企事业单位及其它组织执行财税法律法规和政策情况，以及涉及财政财务收支、会计资料和国有资本金管理等事项进行的行政监察和检查，是国家经济监督体系中的重要组成部分。财政监督有三个基本要素，即财政监督的标准，主体和客体。
如何做好财政监督监督工作，除开其他必要的条件之外，关键的问题就是执法依据，也就是监督的标准。标准就是财经法规和效益原则。前者包括立法机关制定的有关法律，如《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《国家金库条例》、《公司法》等等。后者，即效益原则。这一原则尽管不带有法规的强制性，但却有无可争议的经济强制性。在我国社会主义现代化建设中，一个现实而突出的矛盾是资金短缺。各方面的事业都需要发展，但限于财力，有些重要的事不得不停办缓办。勤俭建国的方针必须长期贯彻执行。财政部门如果仅仅按照预算拨款了事，资金使用部门依据预算将钱花掉就算完成任务，这必然会造成财政资金的极大浪费，这就需要跟综问效。因此，效益原则应该也必须成为财政监督的一个极为重要的标准。
财政监督的主体是财政部门。从理论角度看，监督职能是寓于财政分配和调控之中的。也就是说，财政可以发布财政法规和日常的收支活动来实施监督。如对有关单位预决算的审批、各项税款的收入和有关经费的拨付等。在这些日常收支活动中，财政部门内的各个职能部门按照各自的工作程序，可对有关单位起着重要的监督作用。但由于职能部门分工的局限和财政收支活动的频繁进行，他们在人力、物力、时间和手段上都无法保障实施有效的监督。同时，这些职能部门本身也是收支活动的当事人，对他们的职业行为不仅应该而且有必要进行监督。基于上述原因，在财政部门内部设立专门的监督机构，就成为财政工作正常运行的必然要求，这样才能够真正做到主体有力，监督有效。
财政监督客体，是相对于财政监督主体而言的。简单地说，财政监督的客体就是财政监督的对象。有些人认为财政监督的客体是国家机关、团体、企业和事业单位的财务收支活动；这种认识将财政监督限定在财力收支活动的范围之内，借以界定财政监督与其他经济监督管辖范围，只是其中的一个方面。这是因为，第一，他们忽略了财务收支活动还应该包括财政部门的主体活动——国家的财政收支活动这一重要内容。事实上主管国家财政收支活动财政部门这个主体本身，同样也应而且必须包含在财政监督的视野之内；第二，财政工作的根本目的在于保证政府职能的实现，进而促进国家的社会目标和经济目标的实现。如果脱离这一根本目的，就财政论财政、就收支论收支，而缺乏有效的监督，必然会陷入单纯的财政观点。这不仅在理论上讲不通，在实践上也是十分有害的。所以财政监督的对象不能仅限于财政或财务的收支活动上，还必须将这些收支活动所引起的后果联系起来一并考虑。
综上所述，不难看出，财政监督的主体、客体和标准各有其相对的独立性。只有将三者有机地结合在一起，才能构成一个完整的财政监督体系。
二、财政监督的意义
财政监督是实施财政政策、正确执行预算、加强单位财务管理、强化国有资本管理、规范财经秩序的重要保证。
1、财政监督是社会主义市场经济体制的内在本质要求。通过对市场经济的共性以及社会主义市场经济体制的内涵、基本框架和特征的简要分析，就可以清楚地认识到，财政监督是社会主义市场经济体制的内在本质要求。市场经济共性客观上要求财政必须依照市场法则和国家财经规章制度，公正地、一视同仁地为各类经济主体服务，如何保证财政服务的“公平”和“一视同仁”？唯有加强财政监督。
2、财政监督是实现宏观经济调控的必要手段。按照建立健全社会主义市场经济体制中新型的财政经济宏观调控体系的要求，财政部门必须强化财政对经济运行的调控能力。在社会主义市场经济条件下，增强财政宏观调控能力，必须依托市场，以经济手段、法律手段对社会经济生活实行间接调控。财税政策与财税法规是财政监督的基础和依据。强化财政监督，充分发挥财政监督的职能作用，对维护财政法规和财税政策的统一性、严肃性，促进财税政策和法规的完善与发展有着举足轻重的作用。一方面，强化财政管理必须国家现行财税政策和法规为准绳，依法制止和纠正各种违法乱纪行为，督促、指导各有关部门或单位自觉执行财税政策于法规，做遵纪守法的模范，保证正常的社会经济秩序；另一方面，要通过实施财政监督，发现现行财税政策的滞后和不足，为健全规章制度和堵塞“跑、冒、滴、漏”提供依据，使财税政策，财税法规日趋完善。要建立符合中国特色的财政监督法律体系，就必须把财政监督法律体系建设纳入社会主义市场经济法制化建设的总轨道，有计划、有步骤、有重点地加以解决，做到有法可依。与此同时，要做到执法必严，违法必究。在日常财政监督工作中，必须做到从严监督检查，从严处理违法违纪问题，从严整治。只有这样，才能杀一儆百，防微杜渐，保证国家宏观经济目标的实现。
3、加强财政监督是整顿财经秩序的现实需要。财经秩序的好坏,直接关系到市场经济条件下政府宏观调控的效果,也是检验市场经济运行状态的重要参考指标。因此,良好的财经秩序对取得好的政府宏观调控效果意义重大。从这个意义上讲，财经秩序的好坏还关系到市场经济体制的建立与完善；当前，财经秩序混乱、纪律松弛的状况尚未得到有遏制。偷税、骗税、越权减免税、欠税、违法退付预算收汝等问题比较严重；截留、挤占、挪用专项财政资金问题突出；各部门单位会计秩序混乱、会计信息失真现象较多,假报表、假决算层出不穷；截留财政收入、私设“小金库”、侵蚀国有资产、浪费国家资材等违法违纪行为屡尽不止；预算外资金管理尚未完全到位，将预算收入转为预算外收入搞“两本帐”，擅自设立收费项目或扩大范围，提高标准，以及违规使用预算外资金等仍变换形式出现，造成国家财政资金的大量体外循环。
4、加强财政监督是推进依法理财和规范理财的重要内容。依法行政，规范行政行为是建设法制国家的必然要求。党的十五大明确指出：“一切政府机关都必须依法行政”。在我国现阶段，法律则是广大人民意志的集中体现。不依法行政，行政行为就不会体现人民的意志。财政行为是国家行政行为的重要组成部门。依法理财和规范理财是财政管理水平改进和提高的重要体现，是依法行政的重要内容。财政监督与财政管理密不可分，推进依法理财和规范理财，必须加强财政监督，财政监督是依法理财和规范理财的重要内容。
财政监督的现状及问题
财政监督工作近年来在法制建设和查处违法违纪问题上为经济建设做出了很大贡献。但是，由于受机构，立法等问题的制约，有法不依、执法不严、以权代法、违法不纠的现象。预算约束弱化，财经秩序混乱等已直接影响了国家财政的振兴和经济秩序的好转。财政监督滞后和不规范是这些问题存在的重要原因。目前财政监督主要存在三个不到位。
1、对财政监督认识不到位。对财政监督认识上的偏差，影响了财政监督法制化、规范化、制度化的建设里程。一是在实际工作中，偏重于通过监督检查挽回财政收入，财政监督效能没能充分发挥，使人们对财政监督职能的认识发生了偏差。结果出现了把财政监督专职机构由加强财政管理、保障财政资金安全、提高财政资金使用效益，逐步演变为组织财政收入的一个机构。二是财政监督与审计监督及税务稽查之间的区别不明显，财政监督特色未体现出来，使人感到是重复检查或检查内容雷同，进而对财政监督存在的必要性和有效性产生怀疑。三是财政监督的长期性和艰巨性认识不足。四是财政部门内部对财政监督检查工作重视程度不够，普遍存在着重财政收支，轻财政监督的情况。另外，财政部门内部有的单位认为财政内部监督检查就是挑毛病、找事儿。在这种认识的支配下，就出现了不配合甚至是抵制内部监督检查的行为。
2、财政监督体制和监督手段改革不到位。主要表现在：一是监督内容手段仍以直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理，而对新的经济行为、交易方式如企业改制、资产重组等税收的影响，以及政府采购、转移支付等监督制约机制还未涉及。怎样根据财政监督的特殊性，寻求在实践操作上真正体现财政特点的监督方式，是当前需要解决的问题。二是财政监督的处理手段尚未转换，制约监督效能直接发挥。监督的权威性和震慑力来源其处理力度和实施效果，长期以来，形成了财政监督机构对事不对人的思维定势和习惯，检查处理以经济处罚为主，且多针对单位。三是财政监督的评价标准缺乏科学性。长期以来，对财政专职监督机构的考核指标是以组织收入为主，致使监督机构对参检单位的考核也以收缴额为主。这种考核指标的激励作用有限，只是促使检查单位查问题、罚罚款，并未解决根本保证问题。可以说，单纯以罚款为考核指标很难达到财务监督所应达到的遏制违纪行为，规范财政管理，保证财政资金的安全，提高财政资金的使用效益的目的。
3、财政监督的立法不到位。财政监督法制建设不到位，一是财政监督工作缺乏必要的法律保障。主要表现：首先财政监督检查的范围、内容、程序、职责等缺乏立法保障。其次，与其他监督主体发生磨擦，由于没有一部法律对财政监督主体与其他监督主体之间的职责进行明确规定，因此仅仅是在财政监督业务上，就有纪检、监察、司法、税务等部门参与。二是使财政监督检查力度不够，监督工作效果不明显。其表现：首先财政监督检查手段单一，过多集中于专项检查，忽视日常监督。其次监督检查范围窄，难以实现对财政资金运动全过程、多层次和全方位的监督。缺乏有效的处罚手段，形成明知故犯、前查后犯。三是财政监督的法律依据不足。其表现是：首先执法主体违法。行政主体是指依法享有国家行政执法权力，能以自己的名义从事国家行政执法活动，并能独立承担由此产生的法律后果的行政机关或组织。行政机关的内设机构虽然都开展行政执法工作，由于其不独立承担行政执法的法律后果，因而不是行政执法主体，但是实际工作中财政部门的内设科室进行行政处罚。其次程序违法。从某种意义上说，程序是法律的生命，只有程序合法，才能确保实体合法。但事实上许多执法人员都存在“重实体、轻程序”的错误思想，认为只要在实体问题上符合法律规定就行，而不重视执法程序。
提高财政监督工作水平的总体设想
“十一五”时期财政监督机制建设的基本思路是：按照科学发展观和构建和谐社会的要求，紧紧围绕财政中心工作，切实加强财政收入、支出、会计、金融和内部监督，逐步建立起预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡的财政监督管理运行体系，实现对财政资金运行全过程的科学、有效的动态监控，全面提升财政监督能力，提高财政运行效率。同时适应绩效管理的新趋势，探索开展财政资金的绩效监督，既注重提高财政管理的规范性和安全性，又注重提高财政管理的有效性。按照这一基本思路，在监督理念上，要坚持服务服从于财政管理与改革不动摇，促进财政监督与财政管理的紧密融合有较大发展。在监督内容上，要主动适应“十一五”财税体制改革的主要任务，围绕促进政府间事权财权调整和规范、完整财政转移支付、全面推进农村综合改革、完善和调整税收制度、优化财政支出结构等重点。在监督方式上，要实现事前审核调研、事中跟踪监控和事后检查调研相结合，突出事前、事中控制，充分体现财政管理特色。
（一）加强预算执行监督，提高监督成效和水平
从目前情况看，预算执行的监督一直是个比较薄弱的方面，缺乏规划性和系统性。“十一五”时期，必须下大力气改变这种局面。无论是收入还是支出，都应当逐步实现运行过程动态监控。要认真研究收入动态监管的有效途径和方式，在现有联席会议、国库对帐，信息共享的基础上，利用现代技术和关联资源，探索掌握监控税收收入和非税收入的实现时点、运作流程、缴纳方式，特别要加强收入监管分析，提高分析报告的质量和水平。要着力加强支出动态监管，调查分析财政资金拨付、运转的类型和模式，把握财政资金拨付、运转的一般规律，根据不同的类型和模式，采取不同的动态监管方式，研究建立支出监管分析报告制度。尤其采取有效措施对预算单位银行帐户实施重点动态监控，密切关注财政资金最终流向，增强监管的针对性和时效性，强化动态监管。
（二）加大对财政政策实施的监督力度，确保政策发挥效应
监督各地区各部门严格执行财政政策，保证政令畅通，确保政策不偏离、不走样、不打折扣，是财政监督责无旁贷的职责。金人庆部长提出了“十一五”时期财政工作促进提高企业自主创新能力，做大经济财政蛋糕；促进经济增长方式转变，推动经济既快又好地发展；建立健全与事权相匹配的财政体制；促进扩大内需，更好发挥消费的拉动作用；促进城乡协调发展，扩大公共财政覆盖农村范围；促进和谐社会建设，建立完善“以人为本”的公共财政支出体系等六个重点研究课题。随着课题研究的推进，会有大量的新政策要出台，新业务要开展。我们要牢固树立为财政政策顺利实施保架护航的意识，加大对财政政策实施情况的监督力度，重点监督各级政府及职能部门的贯彻执行情况。同时，围绕这些课题涉及的内容，在日常监管和专项检查中增强敏感性和主动性，进一步发挥财政监督的信息反馈作用，为落实课题提供更多有价值的信息和参考意见。今后，财政作为实现党和国家大政方针的物质基础与政策工具，将在积极支持改革创新、推动经济增长方式转变、保障重点支出等方面加大政策的支持和扶持力度。我们要密切关注财政政策执行情况，积极开展监督检查，规范政策执行行为，保障政策执行效果。在收入方面，要关注财政支持经济增长方式转变的政策实施情况，为促进做大财政收入“蛋糕”提供保障。可考虑对地方执行国家税收优惠政策情况进行检查：组织开展土地有偿使用费的专项检查，为规范土地出让收入管理提供决策参考。在支出方面，继续开展缓解县乡财政困难“三奖一补”基础数据和资金管理使用情况的检查，保证政策有效落实；选择“三农”、社保、教育、卫生、国家安全生产建设、环境和生态保护等关系民众切身利益的重大支出进行检查或调查。
（三）推进财政资金规范性、安全性和有效性监督
财政资金规范性、安全性和有效性监督，兼具长期性、艰巨性和复杂性的特点。我们应当因地制宜，把握好“四个坚持”：一是坚持先易后难，逐步推进；二是坚持实事求是，讲究方法；三是坚持夯实基础，规范操作；四是坚持突出重点，取得实效。对有绩效考评办法的事项，要对照监管，促进完善；对尚无办法的，要通过实践促进制定科学合理、易于操作的评价指标体系，为财政资金分配和管理使用评价提供借鉴和参考。开展财政资金“三性”监督，要把财政资源的合理和有效配置，提高有限财政资源的使用效益作为出发点和落脚点。既可以选择“三农”、教育、卫生、社保等关系经济社会发展和人民群众切身利益的项目资金来开展，也关注部门预算、“收支两条线”和政府采购等财政改革措施。关键是要不拘一格，开拓创新，积累区别不同类型资金、合理设置指标体系、科学进行评价的经验。选择一个行业或专项来开展财政资金的“三性”监督，从项目目标合理性、目标实现程度以及预算执行情况、资金使用合规性和财务信息管理状况等多方面进行分析和考评，迈出注重效益监督的重要一步，提升监督层次和监督成效。
（四）进一步整顿和规范会计秩序，有效履行监管职责
“进一步整顿和规范市场经济秩序”、“规范发展各类中介组织”、“立足科学发展、着力自主创新、完善体制机制、促进社会和谐”，是“十一五”规划对财政履行政府会计监管职责提出的新要求。今后，会计监督要不断关注市场主体行为，进一步强化会计师事务所执业质量和企业会计信息质量行政监督，提高会计监督层次和效果，建立法制规范、职责明晰、运转协调、监督高效的会计监督长效机制，充分发挥会计监督在整顿与规范市场经济秩序中的重要作用。围绕这一要求，今后会计监督要在改进组织方式、注重科学选户、完善工作制度、强化部门协作、加大对外宣传的基础上，重点选择部分大型国有企业集团和部分大型跨国集团在华投资企业进行检查，加强国有大型企业和外商投资企业会计监管，继续开展房地产行业会计信息质量检查，并重点选择部分会计师事务所开展监督检查，切实履行政府监管职责。
参 考 文 献
中国基层财政监督与管理实务全书
中国财政 2006年第二期
