一、实行会计委派制的原因
二、会计委派制实施的现状
三、会计委派制实施中存在的问题
四、完善会计委派制的建议
内 容 摘 要
本文初步探讨了近几年来在我国一些省市、地区试行的会计委派制制度，分析了会计委派制产生的原因、实施的现状和存在的问题，提出了完善会计委派制的几点建议，得出现阶段我国试行会计委派制有其必要性，但它不是包治百病的灵丹妙药，要坚持边试点、边探索、边总结、边完善，有步骤地推广会计委派制。
关键词：会计委派制 内部控制制度 监督机制 财务总监
浅议会计委派制
会计委派制是我国会计人员管理体制改革的新思路，即国家政府部门和产权管理部门以所有者身份，对行政事业单位、国有企业等总会计师、会计机构负责人和会计主管人员进行委派，监督派驻单位的资产经营和财务管理的一种会计管理制度。近几年来，我国一些省市、地区为了加强国家行政事业单位、国有企业和国家控股企业的财务监督，不断探索国有资产管理的有效形式，陆续进行了会计委派制的试点工作。从全国试点所反映的情况来看，成绩和问题同在，赞扬和批评均有。本文就会计委派制产生的原因、实施的现状和存在的问题作一些初步的探讨，并对如何完善会计委派制提出几点建议。
一、实行会计委派制的原因
改革开放以来，我国的社会政治、经济生活的各个方面都发生了巨大的变化。但在新旧经济体制转轨时期，由于新的体制未完全确立，适应市场经济需要的法律体系尚不完备，社会监督体系还不健全，致使有的国有企业，对经营者缺乏必要的监督和约束，导致国有资产流失现象日益严重;一些行政事业单位，由于内部控制制度和监督机制不健全，导致预算外资金管理混乱，不但造成国家财政收入的流失，而且为各种贪污腐败等经济犯罪提供了便利。这些问题反映在会计工作上，突出地表现为“信息失真，秩序混乱，造假严重”。
另一方面在我国目前的“用人单位自己管理为主”的会计人员管理体制下，由于会计人员隶属于所服务的单位，并对本单位的行政领导负责，《会计法》赋予会计人员的监督职能实际上难以履行。
为了从根本上解决上述问题，从会计的角度出发，通过财务会计部门对行政事业单位领导和国有企业的经营者实施监督，扭转财务人员听命于单位领导和经营者的现状，通过改革财会人员的任免机制，将由各单位领导和经营者任免改由政府部门任免，这就产生了会计委派制。由政府部门通过对会计人员的资格确认、业绩考核、职权规范、人员任免和报酬统筹对会计行为进行监督管理。
二、会计委派制实施的现状
自1998年中央纪委二次全会提出试行会计委派制以来，全国许多地方和单位为了保证会计委派制度工作有章可循，不断地加强和完善规章制度的建设，并摸索出了形式多样的会计委派摸式，取得了显著的成效。
（一）会计委派制的主要模式
1、向国有企业和国有控股公司委派财务总监制度。财务总监一般由财政或财政与国资部门联合委派，以国有股东代表人身份进入公司董事会或监事会，承担监督国有资产营运、重大投资决策以及审查会计报表等职责；对重大财务收支活动，实行与总经理联签制度；财务总监的工资、津贴及奖金纳入财政预算，由财政部门统一管理和发放，以保证其实行会计监督的独立性。委派部门对被委派的财务总监实行定期考核轮岗制度。
2、向国有企业实行委派会计机构负责人或总会计师。这一形式委派部门大多为财政部门，也有财政部门和企业主管部门联合委派，管理体制按照“统一管理，统一委派，分职任免”的办法，对其委派人员人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等统一管理。但对工资福利等的负担各地做法不尽相同，大多数是按照“谁用人，谁负担”的原则，由委派单位向用人单位统一收取和发放。
3、向行政事业单位直接派总会计师、财务总监或会计人员。这种委派形式比较普遍，委派部门为地方政府，大多数为财政部门，委派对象大多是单位的财会负责人、主管会计，也有委派出纳人员。试点范围主要是行政机关和有财政拨款的事业单位，管理的方式大多是直接管理，即对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行集中统一管理，并实行在单位之间定期轮岗制度。这种做法的目的是为了加强对预算外资金“收支两条线”的管理，重点放在监控派驻单位的支出管理上。
4、对行政事业单位实行集中核算制度。其主要形式是由财政部门成立行政事业单位财务会计核算中心，在保持各单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，各单位不再设立会计机构，不再配备会计人员，取消各单位的银行账号，由财政部门统管会计人员。资金结算和会计核算工作，实行“集中核算，分户管理”，融会计服务与监督管理为一体。
（二）实行会计委派制取得的成效
1、会计人员精减，高效，人员素质提高，会计队伍稳定
永胜实行会计委派制后，县直12户试点单位会计人员由委派前的36人降为27人，减少9 人，18个乡（镇）会计人员由统管前的270人降为36人，减少234人，各单位可以集中人力为中心工作服务，为机构改革打下基础。通过严格的考核录用，会计人员全部为大中专学历，同时定期对会计人员进行培训，坚持抓好后续教育，促进了会计队伍整体素质的提高。委派会计人员的调动、任免等都由会计管理机构决定，单位领导不能随意更换，会计人员稳定，地位明显提高。
2、强化会计监督职能，规范会计工作秩序
会计委派制使会计人员与单位脱离了人事工资关系，使会计人员对被委派单位的财务活动敢于实施独立、公平、公正的监督，确保会计工作秩序的规范，永胜县乡（镇）统管后有银行帐户31个，比统管前的263个减少232个，县直试点单位委派前40个，委派后37个，减少3个。帐务设置、处理有所好转，会计工作质量提高。
3、加强了源头控制，推动党风廉政建设
实行会计委派制，为根治腐败创造了条件，过去单位的开支不论合法与否，领导同意，会计人员就必须付款，甚至有的领导指使会计人员将不合法的开支单据假造成合法的开支。实行委派制后，不合格、不称职的会计被淘汰，胡支乱花失去条件，制止了铺张浪费现象，遏制和减少了腐败的发生，确保国有资产的安全完整。2001年永胜县12户试点单位拒绝办理64笔，堵塞漏洞，减少开支21万元。乡（镇）财政所拒绝办理84笔，减少开支20万元。
4、增强政府调控能力，提高资金使用效益
永胜县乡（镇）实行“零户统管”后，2001年交入财政专户的预算外资金809万元，比上年476万元增加333万元，为预算外资金统筹，财政综合平衡提供保障。同时通过对资金支出的监控，保证了乡镇政府机构各部门工资的按时发放，确保机构的正常运转，县乡挪用专款的现象也得以有效控制，保证了资金的安全。
5、加强国有资产管理，促进企业管理水平的提高
没有实行财务总监制度以前，有些大型企业的法人代表权力过于集中，缺乏制约机制，出现了一些惊人的国有资产流失现象，实行财务总监制度后，杜绝了此类现象的发生，保护了国有资产的安全和完整。财务总监的职能不仅是监督，而是寓监督于管理和服务之中，财务总监在参与企业预测决策过程中发挥着重要作用。如深圳赛格集团财务总监在企业的项目决策中，通过科学分析，权衡利弊，及时向总经理提出建议，避免了一些决策失误。
实践证明，实行会计人员委派制，是对明确会计人员的监督地位、完善会计人员管理体制的有益尝试，对强化国有资产监管，规范预算内、外资金管理，建立健全单位内部财务约束机制，提高会计信息质量，充分发挥会计的职能作用，维护社会经济秩序，从源头上遏止腐败现象的滋生和蔓延起了积极作用。但是我们也应该注意到，会计委派制试行至今，虽然已有一段时间了，但它毕竟是一新生事物，缺少与之相适应的土壤环境，何况各地对会计人员委派的做法不尽一致，必然存在一些需要改进和完善之处。
三、会计委派制实施中存在的问题
（一）政府向企业委派会计缺乏法律依据
《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第三十二条明确指出：“企业有权决定机构设置及其人员编制”。第五十八条又明确指出：“任何机关和单位不得侵犯企业依法享有的经营自主权；不得向企业摊派人力、物力、财力；不得要求企业设置机构或者规定机构的编制人数”。《公司法》第四十六条九款明确规定：“有限责任公司的董事会有权聘任或者解聘公司经理，根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项”。
新《会计法》第三十六条明确规定：“各单位应根据会计业务需要，设置会计机构，或在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员；不具备设置条件的，应当委托经批准设立从事会计代理记帐业务的机构代理记帐”。在第二十九条又规定：会计机构、会计人员对依法不能自行处理的事项，应立即向单位负责人报告，请求查明原因再作处理等等。所有这些，都是法律赋予单位负责人的用人自主权，也就是说不是由他人统管统派。与此权利相对应，《会计法》第四条明确规定了单位负责人对单位会计工作、会计资料的真实性、完整性负责的法律义务，使单位负责人的权利与义务相匹配。而会计委派制与上述法律法规是相矛盾的。
（二）政府向企业委派会计与转变政府职能、建立现代企业制度不相适应
随着改革开放的不断深入，我们越来越强调政企要分离，把政府对企业的直接管理转移为间接管理，还权于企业，让企业从政府的附属中彻底摆脱出来，从而真正建立起自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的现代企业。而政府向企业委派会计，把产生于企业，服务于企业的企业重要职能机构之一的会计机构和会计人员独立起来，无疑干预和削弱了企业的自主经营权，不利于政府转变职能，不利于转换企业经营机制，与建立现代企业制度不相适应。
（三）对委派会计制的认识不够，不能充分发挥会计职能
对委派制认识不到位。一方面是一些单位对会计委派有抵触情绪，认为会计委派限制了单位负责人财务审批权力，触动了小集体利益，另一方面委派会计人员因为只对财政管理部门负责，与受派单位之间关系相对独立，这样虽然会增强委派单位会计的自主性、客观性，但同时也会使会计人员难以协调单位内部关系，不能更好地发挥财务监督作用。
同时,会计的职能有核算、监督、预测、分析、决策，而会计委派制使委派的会计人员与被委派单位格格不入，只强调会计的监督，弱化了会计的预测、分析、决策等其他职能，使会计这一领导的参谋没有了用武之地，不利于会计管理职能的发挥。
（四）委派的会计人员素质有待提高
试行会计委派制，委派的会计人员的业务水平和职业道德直接地影响到委派的效果，而目前我国会计人员普遍存在“三多三少”的问题，即半路改行多，科班毕业少；简单记帐多，精通业务核算少；手工记帐多，懂会计电算化少，虽然委派会计经过严格挑选，但业务技能参差不齐，或多或少存在缺陷，全面发展的不多。另一方面，有的委派会计的职业道德不高，虽然对委派会计明确了职责权利和义务，但受人情因素的影响，对违法及乱开支的问题，睁一眼闭一眼，不愿履行监督职责，有的甚至与受派单位领导同流合污，把委派当成了名副其实的保护伞，继续进行违法乱纪的活动，损害国家利益。
（五）与会计委派制相关的配套制度尚不健全
会计委派制是一项复杂的系统工程，涉及到委派会计的选用、委派会计工作业绩的考核、委派会计福利待遇的落实和对委派会计的再监督等方方面面的内容，委派单位绝不能“一派了之”。就此，目前全国尚无一个统一的可供操作的制度，虽然各地在试行会计委派制的过程中结合自身特点制定了一些制度，但也不够具体、明确，仍存在着委派会计选用程序方法不规范、考核委派会计工作业绩方案不细致、委派会计福利待遇未落实处、缺乏对委派会计的管理监督等问题，这些直接或间接地影响了会计委派制的效果。
四．完善会计委派制的建议
（一）做好会计委派制与现行法规的衔接工作
尽快修改和完善与会计委派相抵触的法规。在《会计法》中补充规定，政府对行政事业单位和国有企业或国有控股公司的财务会计人员享有人事调聘委派权等，各单位必须无条件接受会计委派机构所派遣的会计人员；修改《公司法》、《企业法》的有关款项，主要是针对国有企业和国有控股公司中会计人事任免权的规定及相关的会计职责、权限重新界定与划分，突出企业财务会计人员可以随着社会主义市场经济发展的需要，由会计委派机构实行统管统派等等。最后，要尽快出台《会计委派法》，全面规范会计委派的法律操作及监管，使得会计委派工作的推行有法可依。
（二）做好委派会计选拔和培训工作，提高委派会计综合素质
1、选拔被委派人员要高标准，严要求。首先，确定委派会计任职条件。委派的会计必须德才兼备、廉洁公正、有良好的职业道德修养；能遵守《会计法》和各项会计准则，坚持会计原则，执行财会制度，保证国有资产的安全、增值；必须是具有会计师（含会计师）以上职称，并有从事财务工作3年以上的经历。其次，引入竞争制度。对符合任职资格的人员要进行业务素质、政治素质和协调能力的考试考核，并坚持公平、公开、竞争、择优的原则公开录用、竞争上岗。
2、建立委派会计的培训制度。包括：岗前培训，即派往各单位的会计人员上岗前都要经过相关的知识和技能的专门培训；定期培训，即已经派驻单位的会计人员每年也要组织2～3次的培训活动，使会计人员在政治思想、业务知识等方面不断更新，以适应知识经济的要求。
（三）建立和完善委派会计的管理制度
要使会计委派制顺利实施，必须建立一套完善的后续管理制度，这些制度包括：
1、委派会计的档案管理制度。档案资料包括委派会计的个人简历、工资、奖惩、教育培训、健康状况等内容，它是用人单位选人定岗的重要依据之一，是对委派会计人员实施监督和在职培训的参考资料。
2、委派会计考核轮换制度。每年应对所有其委派的会计人员进行定期考核，内容包括德、能、勤、绩等方面的情况；重点考核委派会计的财务管理能力、会计规范化管理工作、遵纪守法等情况。对考核优秀的给予业绩肯定和奖励，考核不合格的就地解聘。对成绩突出的，向有关部门提出晋升、晋职等建议。为促进委派会计人员全面熟悉业务，强化监督职能，委派会计人员的工作岗位应当有计划地进行轮换。
3、委派会计的工资福利制度。为确保委派会计工作的独立性，建议各地政府部门单独对委派会计人员的工资、福利等待遇性问题作出硬性规定，并建立会计人员工资及奖励基金账户，由当地财政部门实行专户储存，统一管理。要确保委派会计人员整体工资水平的公平合理，年终根据考核结果向委派会计发放与业绩挂钩的年终奖金。
4、重大事项报告制度。为了及时了解、控制下属单位的经营管理和财务活动，使他们能够规范运作，应制定重大事项报告制度，包括大额资金收支、重大经营决策、重大经济合同等。委派会计对所在单位的重大事项，应及时书面报告派出单位，并由派出单位批复意见或者备案处理。
5、委派会计的离任审计制度。委派会计在被委派单位任职期满时，务必进行离任审计，以客观、公证地评价委派会计的工作情况。委派会计不按规定履行职责的，应视情节轻重给予教育、调离、撤职、解除合同、追究法律责任等处理。
（四）统一思想，提高认识，正确处理好委派和受派两者之间的关系
实行会计委派制度的根本目的就是要确保出资人的权利，有效防止某些腐败现象的发生。对此，无论是委派的会计，还是受派单位的领导，都应当加强学习，统一思想，提高认识，规范行为，相互之间处理好关系。首先委派会计要摆正自身位置，切实处理好领导与被领导的关系。委派会计要坚持以单位负责人为主，委派会计为辅的原则，无条件地为单位生产、经营服务，为其出谋划，同时要做到服务与监督并重，寓监督于服务之中，既不能脱离服务搞监督，也不能失去监督搞单纯的服务，要全心全意地支持派入单位的各项工作，积极参与单位的经营与决策活动。其次，被派单位的负责人也要克服思想上的抵触情绪，要乐于接受监督，让委派会计参与企业的经营决策，并听取、尊重委派会计的意见。只有委派和被派两者关系融洽了，才能调动被派企业推行会计委派制的积极性、促进被派企业经营管理水平的提高，才能保护出资人的合法权益。
综上所述，实行会计委派制是改革会计人员管理体制、强化财会监督的一种有益尝试，通过部分单位的实践结果是成功的，对建立新的财会监督约束机制、防止国有资产流失、促进党风廉政建设、维护社会各利益主体的合法权益等发挥了积极作用。我国已经加入世贸组织,作为经济活动单元的企事业单位将逐步按照国际惯例经营,特别是会计信息方面更应与国际惯例相符,国际上市场经济成熟的国家基本上都是由政府行使通用会计规则(如公认会计准则)的制定权,由企业自己行使企业内部会计政策的选择权,由独立、客观、公正的注册会计师行使对企业是否遵循通用会计准则的监督权。随着我国社会主义经济体制的逐步完善,企事业单位内部监督机制、激励机制将得到进一步规范,社会主义各项法律、法规日益健全,各种违法违纪行为会得到有力的遏止和处罚,会计信息失真现象终将得以扭转,同时社会审计监督制度及社会审计职业规范体系会与国际接轨,发挥出它应有的作用,届时,会计委派制的监督职能将会被成熟而完善的单位内部审计和社会审计监督所替代。 考 文 献
1、庄子娟：《试论会计委派制的必然性》，《山东煤炭科技》，2002（03）
2、柴慧：《试论会计委派制度 完善监督制约机制》，《中国财经报》
3、徐瑞娥：《会计委派制》，《财务与会计》，2000（09）
4、李亚辉：《会计监督走到前台——透视会计委派制》，《财税与会计》
5、张素丽：《试探对国有企业实行会计委派制的必要性》，《合作经济与科技》·
6、谢长锁：《浅谈推行会计委派制，从源头上防范和治理腐败》，《会计之友》
7、孔庆林、彭启发：《会计委派制应慎行》，《会计文苑》2003（07）
8、金仕兵：《实行会计委派制的现实矛盾及其出路》，《会计文苑》2003（08）
9、赵英林：《企业会计委派制质疑》，《会计文苑》2003（08）
