一、领导干部经济责任审计的基本涵义；
二、领导干部经济责任审计的特点；
三、领导干部经济责任审计的风险及其防范；
四、加强和改进领导干部经济责任审计工作的措施和对策。
内 容 摘 要
开展领导干部任期经济责任审计，使审计监督与组织监督、纪律监督有机结合，是在社会主义市场经济条件下，形成领导干部新的监督机制的重要途径，从而较好地达到了加强干部监督管理、提高干部队伍素质，促进领导班子建设的初衷，经济责任审计工作在管理干部、正党风、促发展方面发挥了积极的作用。本文从剖析经济责任审计的特点入手，并通过分析经济责任审计的风险及其防范，进一步探讨做好经济责任审计工作的措施和方法。
关于领导干部任期经济责任审计若干问题的思考
随着社会政治经济形势的不断发展，干部的监督管理工作也遇到了不少新情况和新问题。领导干部在经济方面违纪违规逐步增多而又监管乏力就是一个比较突出的现象，如有的虚报政绩，玩数字游戏，搞形象工程；有的挥霍浪费，中饱私囊；有的无视国家利益，造成国有资产大量流失，等等。有些问题是经过多年、几届任期循环往复式的积压，隐蔽性很强，非常复杂，有时仅靠民意测验、个别谈话、听取述职、群众评议等考察手段很难发现问题并查清，致使对有些领导干部，我们比较难以对其在任期内的经济责任给一个准确的定量定性的评价，从某种程度上造成了使用干部的被动。根据这一情况，我们就如何加强对领导干部在经济领域的监督有针对性地进行了一些探索与尝试。经过实践，我们认为，任期经济责任审计是解决这一问题的有效途径之一。所以，开展领导干部任期经济责任审计，使审计监督与组织监督、纪律监督有机结合，是在社会主义市场经济条件下，形成领导干部新的监督机制的重要途径，从而较好地达到了加强干部监督管理、提高干部队伍素质，促进领导班子建设的初衷，经济责任审计工作在管理干部、正党风、促发展方面发挥了积极的作用。下面就笔者对领导干部任期经济责任审计问题的理解，谈点粗浅看法。
一、领导干部经济责任审计的基本涵义
经济责任审计是指县级以下党政领导干部和国有企业领导任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支或所在企业资产、负债、损益情况真实性、合法性、效益性以及有关经济活动应当负有的责任进行的监督和评价行。其审计对象是领导干部和企业领导人员任职期间单位财务、财政收支及其有关的经济活动以及这种经济活动所体现、反映应承担的经济责任情况。审计的核心就是评价经济责任。其立项的依据是指审计要有人民政府的指令和领导干部任免管理机关的安排、要求或委托、委派。基本内容就是：一是审计领导干部任职期间经济责任目标完成情况。二是审计领导干部任职期间财政、财务收支目标完成情况以及遵守国家财经法规情况。三是审计国有资产管理和保值增值情况。四是审计单位领导干部个人在任职期间，是否遵纪守法，廉洁自律，有无利用手中职权非法侵占公有财产或变相谋取个人私利，贪污腐化等情况。
二、领导干部经济责任审计的特点
（一）受托性
受托性是经济责任审计区别于其它审计类型最明显的特点，它既不同于列入审计计划的审计项目，又有别于上级或主管部门临时交办的审计事项，必须是在得到上级部门或者单位提出委托审计书面指令和申请后，审计部门才予安排的一项审计工作，是一种“被动”而非主动的审计行为。
（二）专一性
相对于其它审计来说，经济责任审计仅就授权或提请要求审计的部门在授权或委托书中所指明的范围内进行，这个范围包括审计对象的时间范围和审计内容的范围。审计的时间范围是被审计人的任职期间，审计的内容范围仅局限于被审计人在管理职责范围内发履行经济责任的情况，而非对其德、勤、能、绩进行全面考察和评价。然后是审计内容本身的专一性，经济责任审计的内容应按照有关规定对指定的内容进行审计，这在一定程度上也是规避审计风险的需要。还有是审计对象的专一性，经济责任审计评价的对象是指履行经济管理职责的人，不针对其他人。
（三）经济责任审计是一种事后审计
经济责任审计的事后审计行为是由其性质决定的，对经济责任人履行职责的情况无法也不可能进行事前审计。
（四）经济责任审计的直接职能是评价
评价是审计机构完成审计过程之后，向委托部门表明的对被审计人履行职责情况的最终意见。为管理部门提供考核、使用干部的依据。经济监督是其间接的职能和作用，是一种宏观监督，是审计评价的延伸和升华。
三、领导干部经济责任审计的风险及其防范
经济责任审计是一项高层次的监督工作，其审计结果是组织、人事部门对干部进行考察考核、综合评价、任用和奖惩兑现的重要依据。因此，对审计机关和审计人员而言，经济责任审计的责任与风险要远远大于一般项目的审计。那么，控制和防范这个项目的审计风险就成为当务之急的大事。
领导干部经济责任审计的风险
审计风险是指审计师对含有重要错误的财务报表表示不恰当审计意见的风险。领导干部经济责任审计风险一般是指被审计领导干部所在单位的财务报表、其它会计资料及本人述职述廉报告没有公允地反映其任职期间财政收支管理的真实情况，又受业务复杂程度、内部控制制度、审计方案、审计成本、审计经验等多种因素影响，审计人员未能发现财务收支管理报告中存在的错误和舞弊，造成经济责任审计评价和意见不公正、甚至不正确的可能性。审计风险包括固有风险、控制风险和检查风险。
（二）易出现风险的原因分析
1.审计对象的会计资料内容不真实。一些部门、单位为使其离任领导顺利升迁，在会计资料上大做文章，作假账、报假账的事时有发生，这种由会计资料的不真实，严重影响到审计成果的真伪的情况，无形中给审计机关带来了审计风险。
2.审计对象任期时间长、情况复杂，导致审计风险的加大。从已审计过的离任领导看，一般任职期限达5—8年，最短的也有3年左右。这些单位形成的会计资料繁多，在确认财务收支或资产负债及损益的真实性、合法性方面的审计工作量大，再加之财务人员更换频繁，新的财务人员对过去发生的一些经济事实又说不清楚，给审计实施工作带来不少困难，潜在着审计风险。
3.领导的主管责任与直接责任难以区分。理论上讲，领导的主管责任是指未直接决策或直接经管的经济行为；领导的直接经济责任是指领导认同或批准的决定、规定和制度，或直接经办、直接签署的意见、直接签字报销，或被明确告知又无反对意见的事项形成的经济责任。而实际工作中，两种责任很难区分，在承担个人经济责任上时常出现推诿扯皮、推卸责任现象，使得领导干部直接经济责任界定不准，审计风险加大。
4.依法定性处理难。领导干部任期经济责任审计最终的审计结果要落实到具体人，落实到具体人的具体责任上。定性处理，遇到地方政策与国家法律法规不一致，甚至“撞车”时，给审计机关依法定性处理带来了难度。如果按国家法律、法规定性处理，被审计单位及离任领导难以接受；如果按地方政策办事，则存在明显的有法不依问题。如采用后者，无疑存在审计风险。
5.审计评价没有统一标准。审计评价没有统一的标准，使得审计机关做出的评价五花八门，言过其实或不正确的审计评价，容易出现审计风险。
（三）防范经济责任审计中产生风险的对策
1.明确和规范“承诺制”的法律与经济责任。建议审计署尽快出台对违反“承诺制”的处理处罚办法，明确“承诺制”的法律、经济责任。对出具虚假、违法承诺的单位和个人既要追究法律责任，又要承担经济责任，使实行“承诺制”真正对被审计单位起到威慑作用，从而减少审计风险。
2.制定完善经济责任审计标准。建议审计署应尽快制定领导干部经济责任审计标准等法规，明确离任领导的审计范围、时限与方法，明确离任领导经济责任界定、评价的标准，明确审计组织和审计人员在审计中的行为准则以及违反准则的处理处罚办法等。通过制定相应的法律法规，建立规范的作业标准，使经济责任审计工作有法可依、有章可循，降低和减少审计风险。
3.提高审计人员素质，增强防范审计风险的意识。审计风险形成的一个重要原因是审计人员的素质不高，防范风险意识不强。因此，各级审计机关要把干部的素质教育摆到重要议事日程，加大对干部的培训力度，广泛开展政治理论、思想道德、业务能力、现代科技等方面的培训，努力建设一支刚直、廉洁、效率、严谨的审计队伍。
四、加强和改进领导干部经济责任审计工作的措施和对策
（一）建立经济责任审计质量全过程控制系统
1.实行经济责任审计审前预告制度。审计小组在送达审计通知书时，应在被审计单位或相关内部媒体上如报纸、电视等进行审前预告，公布审计依据、审计内容、审计时间、举报电话、举报信箱、接待来访的时间和地点及其它有关事项。通过审前预告，要求被审计单位员工支持配合审计小组的工作，给予帮助和方便，并积极提供审计线索，协助审计小组查清和澄清问题，同时对审计小组执行审计工作纪律情况予以监督。
2.实行经济责任审计审前自查制度。将传统的“单纯审计机构检查”转换为“被审计单位自查与审计机构检查相结合”。由被审计单位的主要负责人按规定对相关问题在实施审计前自行汇报或自查，包括公司经营管理中容易出现问题的各个环节，各会计要素的规范性，内部控制管理制度的合理性、合规性，以及遵守国家财经法规和公司规章制度的情况等多方面的内容。然后审计人员根据其自查的情况对其进行评价，被审计单位有问题但未能自查出来的应当严肃处理。
同时，在审前自查中应把握受权或受托条件，做到“三审三不审”，即：必须有组织部门或纪检、监察、人事部门的书面委托和单位领导签字，方可进行审计。否则，不审。必须有审计对象所在单位提供的真实、完整的会计资料(包括审计对象的述职报告)，才可进行审计。否则，不审。如果审计对象是经济实体负责人，则必须提供单位的资产盘存报告和债权、债务清理报告。否则，不审。
需要指出的是，这里说的“不审”是指不具备审计条件。遇有此类情况发生时，应促其满足审计要求的条件。一旦具备审计条件，就应立即组织实施审计。
（二）选好审计角度和保证审计重点，突出经济责任审计特色
经济责任审计必须突出以有利于评价被审计者的“经济责任”为切入点，这是与财务收支审计和其他各类专项审计相区别的显著特征。因此，可以认为确定经济责任审计应以被审计人任职期间所在单位或部门的财政财务收支审计为基础和主线，以被审计人是否充分履行其受托经济责任为中心，着重围绕其应该承担的财务责任、经营责任、管理责任等各个方面评价被审计人履行经济责任的情况，进而达到在合理的程度上准确界定其所应承担经济责任的性质。
（三）加强审计项目质量控制，有效防范审计风险
1.建立督导制度。即每一级督导应对下一级审计人员提出明确的工作要求，以制定详细审计方案的形式或书面形式予以确定。具体包括：承担的责任、具体工作内容、工作重点、应采取的工作方法和措施等。
2.监督审计过程。即了解审计人员是否在实施审计的过程中理解并执行已确定的审计方案；及时发现审计期间存在的重要审计问题，以便及时提出解决问题的意见或方案；及时解决各执行人员之间因职业判断产生的分歧。
3.坚持三级复核。按照由详细—— 一般——重点复核的过程，对整个审计工作计划、进度和质量进行全面把关，重点复核审计工作底稿是否有充分、相关、适当、可靠的审计依据，是否存在有未解决的重要问题，所表达的审计结论与所表达的结果是否一致等。为做出客观公正的审计评价提供合理的保证。
4.把握延伸审计的“度”。在经济责任审计中，与被审计人任职期间所在单位财政财务收支及经营业务存在相互关联的纵向或横向经济联系的单位或部门，就有必要进行延伸审计。但是开展延伸审计应当以被审计人任职期间所在单位经济业务的审计发现为线索延伸，查清与该经济业务相关联的问题，使审计证据相关可靠。
（四）准确界定经济责任，合理防范审计风险
1.提高综合分析水平，是保证审计评价适当程度的关键。综合分析是指在查实问题后对其进行定性、定量分析，看提出的问题是否符合客观情况，是否抓住了事物的本质。由于经济责任审计中审计评价的对象是被审计者个人，而关心审计评价的则是与被审计者相关联的单位、组织或个人，审计评价结论的应用范围具有公开性的特征，因此对经济责任审计评价适当程度的要求高于其他各类审计。而提高审计评价质量的关键之一，就是对已获得的审计资料的进行高水平的综合分析，抓住问题的本质特征。
2.保持审计评价环节规范、科学、严谨。审计评价是非常重要的一个环节，也是审计主、客体争议较多的环节。审计评价必须以事实为依据，以政策、法令、规章制度为准绳，站在客观公正的立场，不带任何偏见或成见，要做到证据充分，结论科学。为了避免经济责任审计评价的随意性，使评价与目标一致，必须明确经济责任审计评价的范围，对被审计领导干部的评价主要是界定和确认被审计领导应负的主管责任和直接责任。
经济责任审计评价必须突出“经济责任”这个重点，严格区分以下各点，即对非被审计人的责任不作评价；评价范围不超越审计目的及其应审的范围和内容，对非审计事项、审计未涉及的问题、不属于审计范围的问题不进行评价；评价遵循重要性原则，抓住直接责任和主管责任进行评价；评价要依据事实和规章，要遵循一定的程序，定性结论要恰当、准确，不至于引起误解和错觉。
3.以全面、客观、公正为原则，把握经济责任界定。
(1)准确把握“主观与客观”责任的界定。责任人为谋取或利用小团体利益，滥用职权、徇私舞弊、官僚主义、玩忽职守等原因给单位造成损失的属主观责任。因不可抗拒的外来因素或国家经济改革过程中有关条例、措施不完善，宏观经济政策调整等客观原因，使单位经济活动、经济决策的效果受到影响的属于客观责任。属于客观原因，在审计评价中应给予分析说明，对于因政策原因造成的盈亏，应作相应的分析和调整。
(2)准确把握“前任与现任”责任的界定。领导干部只应对任职期内经济活动承担责任。因为有些经济活动的投入需延伸到任期后才能见效果，前任的投资或过失延伸到本期造成损失或遗留问题的，应属前任责任。若前任将收入隐瞒，转移到以后年度，审计人员应按照期间归属调整相关指标，按调整后指标完成情况考核当期业绩。对前任遗留的债权债务现任有责任进行清理、催收，现任对前任的责任采取积极措施清理整顿，挽回损失的，应在评价中予以肯定。
(3)准确把握“集体与个人”责任的界定。决策者既可以是一个人，也可以是一个决策团体。决策的成功与失败不能完全归结为单位领导个人，由集体决策造成的失误，应由集体负责，由领导者个人决策造成的失误应由个人负责。在做结论时要查证决策时的书面凭证，如会议纪要、可行性报告等，使责任界定有根有据。
(4)准确把握“错误与舞弊”责任的界定。一般的错误与故意的舞弊行为，在评价时要严格区分。可以从两方面衡量，一看行为的性质，如果经分析确定行为的发生确实是无意识的，则可定为错误。相反，若行为的发生是有主观意识的，即经过策划和预谋的则应评定为舞弊问题；二是看行为的结果，如果经审核认定，虽然发生了不应有的行为，但该行为并未使公共财产遭受损失，个人也未获取私利，则可以评定为错误；若行为的结果使国家蒙受损失，或利用职务便利谋取了私利，或是弄虚作假，有意欺骗上报，则可评定为舞弊。
（五）改善和优化审计环境，为开展经济责任审计提供良好的氛围
1.保证审计机构和审计人员应具有较强的独立性。独立性是审计的灵魂所在，没有独立性，审计监督也就无从说起，由于经济责任审计所具有的若干特殊性，对审计机构和审计人员保持应有的独立性的要求则更高。首先审计机构的设置应具有较高的层次，位于某地区或单位最高领导人或主要负责人的领导之下，且独立于其他部门之外。其次审计人员应具有较高的独立性，不仅要具有形式上的独立性，更重要的是要具有实质上的独立性。形式上的独立性要求审计人员与被审计单位的党政主要负责人和财务主要负责人没有经济利益关系、关联关系、制约关系、血缘朋友亲戚关系及其他可能影响审计人员独立性的关系。实质上的独立性则要求审计人员在实施审计工作和发表审计意见时专业判断不受影响，保持客观、独立、公正和应有的职业谨慎。再次审计部门在依法实施审计时，被审计单位和个人不得拒绝、妨碍，其他部门和个人不得干涉。以保证审计客观公正、实事求是。
2.加强与经济责任审计相关的法律法规建设。加快审计法律体系的健全和完善，努力改善和优化审计环境，使审计法规更完备、更具刚性和权威性，使审计执法的依据更有效、科学，使审计工作更规范，作到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，及时有效地控制审计风险。审计工作应依据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国会计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《内部审计准则》等有关法律法规实施审计，并结合本地区或单位的实际情况制定相应的经济责任审计规定，以严格运作，确保审计质量，防范审计风险。
3.全面提高审计人员素质。经济责任审计是近几年才出现的新型的专项审计，无论是审计技术还是审计方法都不够成熟，要保证审计评价质量，提高审计人员的政治素质和业务素质很重要。
在政治素质方面，要加强职业道德和职业纪律教育。通过宣传、教育，使广大审计人员认识到，开展经济责任审计是在新时期促进领导干部廉洁自律，强化干部管理和监督机制的重要举措，增强审计人员的责任感和使命感，使审计人员恪守客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密的职业道德，在审计工作中自觉抵制各种不正之风，排除各种干扰，秉公办事。
在业务素质方面，除了定期的业务培训以外，主要是鼓励审计人员自学，定期开展审计工作经验交流，针对审计评价中出现的问题，采用典型案例分析等办法，提高审计人员业务水平和技能。与此同时还需加强经济责任审计专职队伍的建设，以高素质的专职队伍为龙头，在项目审计的过程中充分发挥专职人员的作用，涉及重要事项的工作底稿，关键问题的审计评价，含糊不清问题的责任界定均由专职人员严格把关，从而有利于提高审计工作质量，降低审计风险。
综上所述，是我对领导干部经济责任审计问题的一些浅显认识，如何使经济责任审计这一新生事物在促进领导干部廉洁自律方面起到应有的“经济责任”监督、评价、鉴证的作用，还有待于进一步的实践和探讨。
参 考 文 献
1.朱锦余 赵新杰，《经济责任审计》，东北财经大学出版社，2002年
2.李少林，《浅谈领导干部任期经济责任审计》，《经济师》，2004年9期
3.柏继民，《任期经济责任审计》，中国审计出版社，1999年
4.朱安平，《经济责任审计的物、特点及其质量控制措施》，《陕西经贸学院学报》，1999年6期
