一、内容摘要 …………………………………………………………………2
二、前言 ………………………………………………………………………3
三、正文 ……………………………………………………………………3
（一）税收立法体系上，税收法律体系不健全，且税收立法呈现行政
趋势 …………………………………………………………………… 3
（二）税收执法上，税务干部法律素质不高，税收执法不规范，只重
实体而忽视程序 ………………………………………………………4
（三）执法环境上，地方保护主义干扰税收执法的正常进行，
相关部门配合不力………………………………………………………4
（四）税务部门征管和稽查力度不够，税收流失相当严重 …………………5
（五）监督机制不健全，执法责任不明确，监管不力 ………………………5
四、解决依法治税中存在问题的基本思路……………………………………6
（一）完善税收立法，提高立法的质量，建立完善的税收法律体系 ………6
（二）增强法律意识，树立法治观念，提高执法水平………………………7
（三）建立依法治税的监督制约机制，明确执法责任，严格追究执法过
错责任，广泛启动社会监督机制………………………………………8
（四）着力营造一个良好的治税环境 ………………………………………11
（五）转变税收管理观念，创新管理机制，加大征管和稽查力度，
提高依法治税水平……………………………………………………12
五、参 考 文 献………………………………………………………………14
内 容 摘 要
本篇论文从实际出发，结合我国近几年税收体制改革，在依法治税中取得一定成功，依法治税得到进一步的发展，但仍有在一些问题，针对问题提出要坚持依法治税，要真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，必须加强依法治税。要加强依法治税，就需要完善税收立法、提高立法质量、建立健全税收法律体系；增强法律意识，树立法治观念；建立依法治税监督机制，
营造良好的治税环境；转变税务管理观念，创新管理新机制，提升依法治税水平，才能使依法治税得到进一步加强，推进依法治税，税收才能更好地发挥其杠杆作用。
关于加强依法治税的思考
一九八八年全国税务工作会议上提出：“把依法治税作为税收工作的指导思想”。党的十五大上，江泽民同志提出——依法治国是党领导人民治理国家的基本设方略。依法治税是依法治国的重要组成部分，它是与依人治税相对的理论，是依照法律法规的要求规范税收各方主体的行为，使税收活动制度化、法律化。税收是国家财政收入的基本来源和保证，依法治税是确保国家财政收入，正确发挥税收杠杆作用的前提。随着2001年5月1日颁布实施新的《中华人民共和国税收征收管理法》，依法治税工作也得到了进一步的发展，各级税务机关坚持依法治税、从严治队，加强规范化，提高了税收征管质量和效率。但是，从这几年的实践工作和本人在实际工作中的体会来看，目前，我国的依法治税仍然存在许多问题，导致依法治税进程的纵深发展。
一、我国依法治税中存在的问题
依法治税作为我国的治税思想和税收工作的首要指导原则，已经成为我国税收工作的立足点和灵魂。税收与法律从来是不可分割的，有税必有法。税法作为税收的法律表现形式和维护税收秩序的工具，是税收制度和税收规则核心之所在。所以，依法治税就是税收征管的法制化，就是要求与税收征收管理有关的一切活动，包括税收征管的立法、执法、处罚以及税收司法等都由法律法规来进行规范和调节。因而税收立法、执法、司法的统一是依法治税的基本内容，税收立法是基础和前提，如果没有税收法律，自然就谈不上执行税法和遵守税法；执法、司法是关键，如果有法不依、执法不严、违法不究，即使最完善的税法也是一纸空文。但从我国税收征管特点和依法治税的要求出发目前仍存在五个不协调的问题：
（一）在税收立法体系上，税收法律体系不健全，且税收立法呈现行政化趋势
有法可依是有法必依的前提，我国的税收立法缺位。到目前为止，我国还没有一部完整的税收基本法。税收立法原则，执法原则、税收的管辖权等法律问题无法得以法律明确规定；税务部门只有依法征税的执法权，而税务违章处理权范围和力度相对薄弱，这削弱了税收执法手段的刚性。税收的立法呈现行政化趋势，行政机关成为税收立法的主要机关。目前，除了《税收征收管理法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》是由国家立法机关——全国人民代表大会及其常务委员会制定的外，其余的全是由国务院及其主管部门财政部或国家税务总局制定的暂行条例和暂行规定。这不仅影响了税法的效力等级；影响了税法应有的严肃性及权威性。而且，执法机关自己制定税收法律自己执行，往往会导致税收立法程序简单，税收法律变换频繁，税收执法随意性很大。
（二）在税收执法上，税务干部法律素质不高，税收执法不规范，执法不严，以权代法，越权、滥用权力、执法随意、案多判少，只重实体而忽视程序
由于税务机关及其执法人员执法能力良莠不齐，在执法过程中误解，曲解税收法律法规的现象时有出现，自由裁量权在实际工作中被滥用。同样行为处罚标准因人而异，造成执法不公平；在涉税案件中，该查不查，该管不管，有法不依，执法不严等现象的存在，成为了依法治税的最大障碍；在适用法律法规上，只重视实体法而忽视程序法，适用行政执法程序错误。应告知而未告知，执法程序颠倒，引用法律依据错误，证据提取不全，审批手续不完备，法律文书不规范等程序违法行为普遍存在。长期的程序违法使权限不被遵守，纳税人的合法权益得不到保护，给税务行政诉讼案件埋下败诉的隐患。
（三）执法环境还相对较差，地方保护主义干扰税收执法的正常进行，相关部门配合不力
由于我国国民的纳税意识还不强，法制观念薄弱，很少会主动去用法律手段维护自己的合法权利和利益。而在一些地方，执法受到地方保护主义干扰，少数地区和部门为了自己的利益，干预正常的税收检查，使税务部门的工作不能正常顺利进行。
（四）税务部门征管和稽查力度不够，近几年来，偷、漏、欠、逃、抗、骗税和越权减免税造成税收流失相当严重
近几年来，税务部门在经济发达地方普遍实行信息化管理。但是，在经济落后和边远地区征管手段仍十分落后，已跟不上市场经济发展的步伐，与相关部门特别是与工商、公安关系十分密切，却没有实行信息共享，给征管带来一定难度，依法治税的载体是税收征管，征管手段，征收方式落后制约着依法治税向前推进。税务检查是依法治税的关键环节，是检验纳税人是否依法纳税和税务机关是否依法征税的度量衡，而有不少的税务检查由于一些地方部门的干扰，检查深度不够，查处力度不大，以补代罚，产生的威慑力不强，至使偷、漏、逃、骗、抗税案件时有发生，据2001年国家税务总局公布，当年全国发生45起重大虚开增值税发票案和23起重大涉税案，这些数字说明了两个问题：一是纳税人纳税意识薄弱，受经济利益驱动，置国家法律法规不顾；二是说明税务机关征管稽查力度不够，存在着有法不依，执法不严的现象，对违法行为打击不力。
（五）监督机制不健全，执法责任不明确，监管不力
目前，我国的执法监督机制无论内容还是形式都很薄弱。表现在规范性文件备案制、行政处罚决定和行政措施备案等制定机制不健全，对不规范的执法行为发现机制不健全，执法责任不明确。现在税务机关已经意识到将责任落实到人的责任追究的必要性，认识到这是规范执法监督，激发竞争意识，提高依法治税质量的有效手段；但是，落实到具体工作中，还需要实践去体验，需要进一步去完善和修正；此外，还没有广泛启动社会监督机制，税务机关行为的结果是从纳税人身上反映出来的，纳税人是最易发现问题所在的群体。但是目前还没有健全的鼓励纳税人对税务机关行政行为实施监督的制度，只在行政复议法和行政诉讼法中涉及到相关内容。最易发现问题的群体不能积极参与，不能行使监督权力，对于提高执法监督力度，规范依法治税十分的不利。
二、解决依法治税中存在问题的基本思路
针对上述依法治税中存在的这些问题，坚持依法治税，要在税收征纳关系中真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。结合自己十多年的税收工作实践，我认为要加强依法治税，必须采取下列有力措施，积极推进依法治税的进程：
（一）完善税收立法，提高立法的质量，建立完善的税收法律体系
1、制定税收基本法，把税收原则、税收执法管辖权等相关内容在税收基本法中予以规定，特别是国税，地税两部门执法管辖权，以及各个税种，及各税种在什么环节、什么地方、按什么税率和减免税政策、优惠政策等用法律的形式明确，并加以详尽规定，避免因税制改革造成国税、地税两部门在税收管理上出现漏洞，造成税收管理中的不公。在立法中增加税务机关处罚的权力和范围，增强税务部门执法手段的刚性。
2、提高税法的立法层次，降低行政立法的比重，增加全国人大或其常务委员会制定的税法比重，降低国务院及其主管部门财政部或国家税务总局制定的暂行条例和暂行规定所占的比重。其实就是把现在国务院制定的行政法规及部门规定上升为法律。增强税收立法程序的严肃性，减少执行机关自己制定法律自己执行的现象；减少税收法律法规变换频率，使税务人员掌握税法的相关知识，在税收执法中能更直接，更正确地依法征税。
（二）增强法律意识，树立法治观念，提高执法水平
1、观念上，树立依法治税思想。依法治税是根本，从理论上来讲，税收的本质特征——固定性、强制性、无偿性，决定了税收活动必须依法进行；从实践上看，依法治税是正确处理征纳双方矛盾的根本方法，是指导税收工作的基本原则，是衡量税收工作的主要标准。税务机关要转变观念，把以组织税收收入为中心变为以依法治税为中心开展各项工作，确保税收工作步入法制化、规范化轨道。
2、树立职权法定观念、职责法定观念、遵守法律程序观念，提高执法水平
首先，税务执法人员应努力学习各项业务知识，通晓法律，法规知识，不断提高自身素质，树立法治观念。税务机关的行政权力是国家权利的一部分。国家权利是由宪法和法律加以界定的，所以，税务机关只能在法律规定的范围内行使权利。在依法治税的大环境下，必须树立“依法行政，越权无效”的观念。其次，税务机关的职权从一定意义上来说也是一种职责，是税务机关的一项法定义务，和纳税人的义务相辅相承的。税务机关在行使国家赋予的权利时，即意味着必须承担相应的职责，如果不履行法定的职责就意味着失职，那就要承担相应的法律后果。最后，税务机关在行使职权时必须遵循程序的正当合法性。严格按照新《税收征收管理法》及《税收征收管理法实施细则》，《行政处罚法》等设置的税务行政执法程序。树立程序不合法就是违法的观念，只有这样，提高税务执法人员素质，才能提高执法水平和工作效率，切实保护好国家，集体和个人的合法权益。
（三）建立依法治税的监督制约机制，明确执法责任，严格追究执法过错责任，广泛启动社会监督机制
现代法治是以法律对权力的限制和约束为基点的，任何一项权力的行使都必须受到其他权力的监督。一位政治家说过：“没有监督的权力其后果是十分可怕的”。权力失去监督，就会产生滥用职权，导致腐败，造成社会不满。因此，对税收执法权的监督，应当深入到税收执法权行使过程中，对此，应从以下三个方面入手：
1、建立税收执法责任制和评议考核制，进行事前监督。
党的十五大报告中提出：“政府机关要实行执法责任制和评议考核制”。税务机关作为国家的重要行政执法机关，更应该坚决贯彻落实好这一要求，税收执法责任制应当包括执法责任，评议考核和责任追究三个方面的内容。其中，执法责任是落实的基础；评议考核是落实的关键；责任追究是落实的保证，三个方面相辅相承，缺一不少。新《税收征收管理法》中也明确提出在税务系统中推行行政执法责任制，以全面推进依法治税工作。所以在具体工作中，必须明确，执法责任就是对执法岗位权限、程序、要求及责任等依法进行严格的界定：做到分工到岗，责任到人。税务机关内负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责必须明确，并做到相互分离、相互制约。其次，建立科学完善的评议考核体系。在制定考核目标上，要做到必要性与可行性相结合，选取的指标要能够突出重点，体现目的，可以通过税务机关内部纪检监察部门对纳税人进行调查，由纳税人评议税务执法人员的执法行为，把评议结果作为重要参考依据，对税务人员进行执法测评，并把它作为选拔，培养干部的一个重要条件。2003年昭通市地方税局推行的税务人员廉政执法监督回执卡就是这种制度，通过系统内的纪检监察部门采取定期或不定期的到纳税户进行税务人员廉政执法情况监督检查，与纳税户反馈的税务人员廉政执法监督回执情况，做到日常考核与年终考核相结合，内部考核与外部考核相结合，主管部门与相关部门评议相结合，对应追究责任的执法行为，进行纠错。从而以建立依法治税的监督制约机制，明确执法责任和执法过错责任。
2、建立税务案件听证、审理和复议制度，进行事中监督，使纳税人的合法权益得到更充分的保护。
税务案件听证、审理和复议制度，是防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保障和监督税务机关依法行使职权，保护纳税人合法权益的重要内部监督机制。由于各种原因，这项机制仍没有很好地推行，在昭通这样一个经济落后的地方，更是没有得到足够的认识和加以推行，据统计每年昭通税务系统内部进行税务案件听证、审理和复议的案件平均还没有达到两起。因此，各级税务机关必须进一步加强法制工作机构建设，县局及县局以上都要成立专门的法制工作机构，抽调精通法律又熟悉税收业务的人才充实到法制部门，以保证税收法制的正常运行，充分发挥法制部门规范和监督执法的作用，用税务机关的依法治税和依法行政进一步唤醒纳税人纳税意识和自我权利保护的法律意识。
3、建立税收执法检查、执法过错和错案责任追究制度，进行事后监督
税务机关应当按照国家税务总局下发的《税收执法检查规则》的要求，认真开展执法检查，把执法检查权收归法制机构领导和实施，防止多头检查。推行税收执法检查工作的日常化，改变每年集中搞一次的做法，建立健全全面执法检查、专项检查、专案检查和日常执法检查制度，把执法检查情况在系统内公开通报，实现执法检查工作经常化、制度化和法律化。
严格执行执法过错或错案的责任追究制度。对于因过失或故意造成税收执法过错的责任人应做到“违法必究”，给予经济制裁和行政处分；触犯刑律的，应当依法追究刑事责任。坚持实事求实，有错必究，责罚相当，教育与惩罚相结合的原则。这样，才能确保严格公正执法。
（四）着力营造一个良好的治税环境
治税环境是税收工作顺利开展的基础，它在很大程度上影响着依法治税的运行状态和运行结果，全面推进和加强依法治税必须营造一个良好的治税环境。
1、加强部门配合，特别是税务机关应与工商管理局、公安、检察、法院等部门积极配合，通过计算机网络建立信息共享制度，建立一套切实可行的法律规范，用法的形式明确各个部门的权利、义务及法律责任。各级政府要大力支持和维护税务机关依法行政，依法征管，帮助和协调解决工作中的难题，为税务机关依法治税保驾护航。
2、大力开展税法宣传工作，提高纳税人依法纳税意识。税务机关要采取多种形式的税收法制宣传教育活动，宣传国家税收政策、法规。针对不同的对象，不同的群体，举办各种法制培训班，通过广播、电视、报纸等媒体使各级领导，广大税务人员和纳税人自觉地学法、知法、守法、护法和执法，只有全民依法纳税意识的普遍增强，治税环境才能得到不断改善，依法治税才能推向深入。
（五）转变税收管理观念，创新管理机制，加大征管和稽查力度，提高依法治税水平
转变税收管理观念，创新管理机制，就是从强化依法治税出发，结合信息化自动化的推行，以计算机网络为依托，应用信息化的征收管理手段，加大征管力度，取消原来的手工操作，纸质报表，充分发挥信息化监控功能，强化税收征管监控；打破单一的税收征管方式，逐步实行邮寄申报，电子数据，电话申报等方便快捷、高效的纳税申报方式；建立纳税评估预警系统，解决纳税人零申报和负申报问题，及时发现征管漏洞，改进征管工作。
税务机关内部，实行征、管、查人员分离，权限明确，把税务稽查从税务机关内全部独立出来，使税务稽查不受其他部门和机构的干扰，使税务稽查与税收日常检查分离，专职查处重大偷、逃、抗、骗税大案要案，加大处罚力度；利用计算机对重点税源进行重点监控；严厉打击税收违法行为，以此促进征管质量的提高，提升依法治税的水平。
依法治税是一个复杂而漫长的过程，只有积极有效采取措施，只有全面解决税收立法，税收执法，税收监督机制等方面存在的问题；只有全面提高税务干部业务素质，提高纳税人依法纳税意识，营造良好的治税环境，依法治税才能真正地落到实处，税收才能更好地发挥杠杆作用。
参 考 文 献
本篇论文参考书目如下：
1、《新征管法及其实施细则培训教程》 2003年2月
2、《税务人员执法资格考试培训教材》 2002年4月
3、《地方税务稽查工作手册》 2002年10月
4、《税务行政复议实施纲要》
5、《中国税务》 2004年第10期
6、《昭通市昭阳区地方税务局税务人员执法责任目标考核办法》 2005年2月
