一、我县开展部门预算工作的基本情况
二、开展部门预算存在的问题
三、做好县级部门预算的解决方法
内 容 摘 要
预算管理是财政管理的核心。随着社会主义市场经济的建立与发展，公共财政思想的确立，亟须对预算管理制度进行改革。编制部门预算，使得所有的政府收支大体上都纳入了预算，各级预算逐步公开化，初步实现了从预算的制订到执行到完成到审查决算，都处于公众的监督之下，使政府财政真正成为“阳光财政、透明财政、公共财政”。 我县编制部门预算始于2003年。几年来在汲取外地先进经验，结合本地实际情况下，通过不断研究、探索新的改革思路，在细化预算编制、规范预算管理、强化预算约束等方面，取得了一定成效。在开展部门预算改革的过程中我县也遇到了不少矛盾和问题
关于做好县级部门预算的思考
预算管理是财政管理的核心，毛泽东同志曾经指出，“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”。 我国传统的预算编制制度是在计划经济体制下形成的，采用按照收入类别和支出功能编报预算的方法，一个部门多种资金渠道，多头申请预算，部门没有一本完整的预算，加上预算编制较粗，缺乏严格的标准和依据，预算批复不及时，不利于部门全面了解情况和统一安排使用资金，不利于人大代表有效地审查和监督预算，也不利于预算的执行和对资金使用的监管。
随着社会主义市场经济的建立与发展，公共财政思想的确立，亟须对预算管理制度进行改革。推进预算管理改革，实行部门预算，是当前财政改革的一项重要内容。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。由政府各部门自行编制、经财政部门审核后报人大审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。部门预算收入完整反映财政拨款、预算外资金、政府性基金和其他各项收入，支出预算细化到部门和落实到具体支出项目。总之，部门预算是涵盖部门各项收支的综合财政计划。
编制部门预算，使得所有的政府收支大体上都纳入了预算，各级预算逐步公开化，初步实现了从预算的制订到执行到完成到审查决算，都处于公众的监督之下，使政府财政真正成为“阳光财政、透明财政、公共财政”。而公共财政是为市场提供公共服务的政府财政，是唯一与市场经济相适应的财政类型。它具有的“公共”这一根本性质，这是由市场经济所根本决定的，也是市场经济下的财政区别于其他经济体制下财政的根本特征。政府预算是公共财政存在的形式。市场经济是法治经济，它决定了公共财政的法治性。公共财政的法治性，是直接通过政府预算体现出来的。法治化的政府预算，可以从财力上约束政府行为，避免政府对市场不应有的干预，形成正常的政府与市场关系，这对于构建我国公共财政基本框架有着至关重要的意义。
一、我县开展部门预算工作的基本情况
我县编制部门预算始于2003年。在编制部门预算的具体实践中，我县按照“先试点后推广，边试点边规范，范围由点到面”的工作思路。2003年选择了法院、计生局、建设局、畜牧局四家单位进行试点，以后逐年增加试点单位，到2009年增加到35家单位。
几年来在汲取外地先进经验，结合本地实际情况下，通过不断研究、探索新的改革思路，在细化预算编制、规范预算管理、强化预算约束等方面，取得了一定成效。各试点单位在收入上，将资金按财政拨款、预算外资金、上级补助和事业收入、附属单位上缴收入、其他收入等不同来源进行全额归笼测算。支出上，按其用途和内容不同划分为人员支出、一般公用支出和专项支出等，并且附注单位基本情况数据。
在编制部门预算过程中，始终坚持三个原则。第一“一要吃饭，二要建设”的原则。第二把握“量入为出，收支平衡”的原则。第三把握“有保有压，有所为，有所不为”的原则，正确体现公共财政的要求。我们提出了“做实基本支出，做细项目支出，做准非税收入，强化预算监督，提高管理水平”的指导思想，目的是在确保质量的前提下逐步扩大编制范围。
一是坚持一个部门一本预算，部门收支内容必须完整。我们将部门预算的编制与财政总财力预算的编制有机结合，使预算部门既包括机关单位，也包括取得财政补助和非税收入的各类事业单位；预算经费既包括一般预算收支，也包括基金预算收支；既反映预算内，也反映预算外；既包括基本支出，也包括项目支出；既反映政府公共支出预算，也反映社会保障支出预算，同时还反映经济建设支出预算。二级单位以一级预算单位为中心统一编制，归口管理，克服了条块分割，多头预算的局面。
二是编制内容由粗到细。由于目前县级还没有使用统一的部门预算编制软件，县财政局预算科根据省州财政部门的要求，参照省州的报表格式，结合我县实情坚持满足需要，简单明白的原则，对照预算科目科学设置预算收支表格，在反复修改和征求各科室、单位意见的基础上，不断总结经验，形成了我县的部门预算报表格式。
三是规范部门预算编制审批程序。坚持部门预算编制布置会议邀请县人大有关领导参加。坚持“两上两下”的预算编制程序。明确财政内部的职责分工，各司其职，各负其责，使每单位的部门预算编制工作都有人来指导。
四是财政部门审核汇总部门预算后，向政府和人大汇报。
五是根据县人大委托，部门预算由财政局批复并监督实施，切实增强了部门预算的可行性、严肃性和权威性。
六是部门预算编制的质量不断提高。在部门预算管理方面，我们不盲目追求编制数量，重点提高编制质量，我县实施部门预算的单位只有35家，但是覆盖了农林水、公检法、文化教育、行政管理等各类预算单位。
二、开展部门预算存在的问题
在县级财政全面编制部门预算，我县进展较顺利。但也遇到不少矛盾和问题，突出表现在：
(一) 财政困难，财力不强部门预算编制改革的意义难体现。部门预算的编制范围和编制方法决定了编制部门预算必须有相应财力作保证，由于县级财政基本是“吃饭财政”，同时又要负担大部分乡镇支出，僧多粥少、捉襟见肘是经常面对的矛盾。受财力的限制，部门（单位）不可能根据事业发展规划将所需支出全部列入部门预算，整套部门预算表格，只有基本支出有数字可反映，项目支出、采购支出等几乎是空白表，导致部门预算编制形式上空，内容上虚，其意义难体现。
(二)科学的定员定额标准体系尚未建立。如何区分情况，制定合理的定员定额标准，是深化预算编制改革的难点。目前，人员支出标准基本能按单位“三定方案”和相应政策确定的标准予以核定。一是公用支出由于县级财政困难，可用财力难以支撑科学合理的公用经费定额标准。如参照省级标准及实际需要，人均公用经费以6000元计算，我县10000人（财政供养人员13514人扣除离退休）需6000万元，再加车辆支出需7000万元，县级不可能有这么多财力来保证。因各单位情况各异，标准很难把握，定得过高，财力无法保障，定得过低或单位间档次拉开过大，一些单位无法接受，综合平衡难度很大，只好参照上年支出平均水平不分单位类别统一按一个标准安排。项目支出预算和政府采购预算是个薄弱环节，项目库暂无法建立，临时采购、突击采购现象十分突出，在操作上很难实行预算管理。二是公用经费、项目支出运用“零基预算”难以分配。特别是农业、教育、科技及卫生等项目支出，由于上级提出了年度增长幅度或占财政支出比重的法定要求，实质上就是“基数加增长”，与“零基预算”相矛盾。
(三)相关法制建设滞后。目前，推行部门预算尚缺乏完整的法律依据和统一的可操作的规范性文件。实行部门预算打破传统的既定的财政分配模式，利益调整难度很大，非税收入“收支脱钩”难实现。部门预算在内容综合预算，虽然明确规定非税收入性质上是财政资金，所有权属政府、管理权在财政、使用权在单位，政府对其调控极为有限。实行部门预算后，要求单位的所有收入和支出都纳入部门预算，我县从2003年开始编制部门预算时就将预算内、外资金等所有非税收入编入了部门预算，但单位取得的预算内、预算外资金并没有形成政府的统筹财力。基于单位取得的收入是单位“自有资金”的习惯理念，虽然预算内收入缴入了国库、预算外资金进入了财政专户，实现了“收支两条线”管理，但因财政对单位的日常公用支出补助标准非常低，基本上各单位上缴的非税收入都返还给各单位作为工作经费补助，未做到“收支脱钩”，在具体操作中实际承认了非税收入为单位所有，所以，非税收入真正的“收支脱钩”难实现。对此，部分单位在认识上还不够到位，甚至把改革看作是财政揽权，是跟部门单位过不去，工作中存在不理解、不配合、不负责等应付现象，影响了改革的深入开展。
（四）项目支出预算管理难。一是目前还缺乏一整套有效的项目预算管理办法、评价标准和认证规范，对于项目上报、组织评审论证、项目库的建立等，都还处于摸索阶段。所以，我们的一部分项目资金，也还没有很好地发挥其应有的作用。二是编制下年度的预算时，政府的工作重点和发展方向及部门工作计划尚未出台，项目支出难以预算，更难以准确细化，导致执行中追加支出的情况经常发生。
（五）部门预算执行的刚性化有难度。部门预算一经人大确定，就必须严格按预算执行，但是由于政府收支分类改革、国库单一账户体系、政府采购预算等尚未完全建立和推广，部门预算年度审计、决算考评等制度还未完善，单位对部门预算的法律性、严肃性认识不够，上报的部门预算草率，项目确定不准确，考虑因素不充分，必然会产生在预算项目之间调剂资金。预算执行中出现的突发支出以及领导对部门预算还不了解，不可避免地造成追加预算支出，使预算约束力不强，执行偏差大，影响了预算执行的刚性化。
（六）编制部门预算的手段尚未健全。预算编制过程是众多数据分析、汇总、集合的过程，计算机是汇总部门预算的重要工具，目前还没有统一的编制部门预算软件系统，县级来开发软件是不现实的，这在一定程度上制约了部门预算的推广和编制范围的扩大。
(七)预算执行监督机制不健全。目前预算绩效评价体系还没有启动。部门预算还基本停留在注重资金分配和投入方面，对支出效果的管理有待进一步提高。
三、做好县级部门预算的解决方法
针对上述突出问题，我们将主要通过以下途径逐步解决。
(一)着力优化改革环境。要解决县级财政困难。上级要加大对县级的转移支付力度，缓解财政困难，提高财政保障能力，为部门预算编制提供相应的财力保证。否则，人员工资都无法保证的财政搞部门预算编制改革没有任何意义。县级进一步加大改革宣传力度，加强部门预算培训，使工作人员进一步熟悉业务理论，提高预算工作水平，赢得更广泛的支持和理解，创造有利的改革氛围。
(二)完善定额支出标准体系。在全面开展清产核资工作，准确掌握单位真实“家底”的基础上，认真进行一般性支出的分析测算，根据行业成本差异和历史供给水平，尽量兼顾需要与可能，按照细化预算编制的要求，进一步夯实预算编制基础数据，实现各部门基础数据的动态管理，为客观、合理、公正编制各部门的收支预算服务，也为政府优化资源配置，整合政府财力，建立更为合理的公用支出定额标准，改进基本支出预算管理提供有效的数据基础，合理核定各预算单位的定额标准。分别编制基本支出预算和项目支出预算。维持行政事业单位正常运转、保证其职能正常发挥而安排必要的经费支出，包括人员支出、日常公用支出及对个人和家庭的补助支出等，编入基本支出预算。对部门预算中的大型修缮、购置、会议等行政事业性专项支出以及基本建设、科技三项费用等建设性专项支出，采取项目管理方式，编制项目支出预算。将项目支出进一步细划为人员经费、正常公用经费、专项公用经费、专项项目支出、其他支出几个部分，分别编制预算。
1、基本支出中的人员经费支出，按编制内实有人数和国家规定的开支标准逐人据实核定，预算以定员定额管理为主、单项核定为辅。基本支出中的公用支出，按照单位分类管理、定额综合调整的原则，采取综合系数调整的办法，确定部门具体定额标准。根据县级单位所承担的职能，以及定额管理工作的需要，将县级单位划分行政和事业两大类。再将行政分为为公检法司、五大机关、综合机关、专业职能部门、一般管理部门等五大类；事业类分为参照公务员制度管理事业单位、专业职能事业单位、一般事业单位、其他特殊事业单位四大类。根据行政（事业）单位的具体职能设定部门分类综合调整系数，分别按照行政、事业单位的日常公用经费标准定额，通过综合调整系数进行调整，确定单位的定额标准。
为提高部门预算的灵活性，解决部门预算中零星和临时性开支的资金来源，减少部门预算执行过程中的调整，使部门更好地履行自身的职能。根据单位规模进行分档，部门机动经费按公用经费的10%－15%安排。按规定提取的机动经费在批复部门预算时要单独列出并说明，机动经费由县级部门掌握，年度过半时根据支出需要动用，报财政局备案，年底结余可留用。这样既保持部门预算相对的稳定性、连续性，又能根据形势发展予以适当灵活性。
2、继续完善项目预算管理工作。财政部门要制定规范的项目管理办法和项目申报文本格式，实现项目库滚动管理和项目库与预算编制数据的技术对接。建立健全了项目审核责任制度和管理机制，并积极与县级各部门协商配合，对部门编报的项目支出进行审查、论证和排序，并经经办人、分管副县长、县长审核认定，纳入财政部门项目库，增加项目储备数量，切实解决一些部门存在的项目储备不足、项目资金打捆和切块分配问题。同时，推进项目支出三年滚动管理，进一步增强项目支出预算安排的统筹性和严肃性，强化项目支出的计划性，对未纳入当年项目库管理的项目，原则上预算不予安排，执行中也不再追加，从制度上确保切实减少预算执行中的追加。
3、逐步建立政府采购预算。随着县级财力的增大和政府采购支出的增加，要把单位的临时性、突发性采购纳入年度预算管理，建立政府采购项目库，并通过严格项目评审、汇总。每年按轻重缓急和财力状况确定安排顺序，编制采购项目支出预算，实行规范的预算控制和管理。
(三)实行综合预算，加强非税收支预算管理。深化非税收入“收支两条线”的预算管理，不断提高预算编制的完整性。进一步深化非税收入“收支两条线”管理，加强非税收支预算管理，扩大以“收缴分离”为核心内容的非税收入收缴管理制度改革：严格界定非税收入范围，防止政府财源流失；建立征收激励约束机制，鼓励执收部门合理征收；建立非税收入项目数据库，对部门非税收入实行动态跟踪管理。进一步规范非税收入申报缴库程序，实行分单位、收费项目的非税收入月报制度，科学制定部门综合预算政策，积极建立“收支脱钩、政府统筹、综合预算、绩效考评”的非税支出管理制度，提高资金使用效益。预算部门组织的非税收入要全部纳入国库或财政专户管理，据实纳入部门综合预算，完整编制非税收入和非税支出预算。编制部门预算前，财政部门要提前与县级部门进行沟通衔接，提早做好非税收入审核工作，依据部门或单位的各种收费项目，逐项编制收入预算。在非税收入预算的安排上，继续细化收费项目管理，完善非税收入激励政策，科学制定统筹政策，除国家另有规定外，非税收入首先用于安排人员支出、公用支出，再安排专项事业性支出。
(四)硬化预算约束，加强财政监督。部门预算改革后，部门的预算细化并报经人大批准后，必须严格执行，不能随意调整和追加预算。须进一步完善预算追加的报批程序，合理界定预算追加范围，建立规范的权力制衡机制，对确实需要追加预算的事项，严格按规定程序办理追加审批手续。要充分发挥人大监督、审计监督的作用，增强部门依法行政、依法理财的自觉性和责任感。要加大对《预算法》等法律、法规执行的监督力度，强化预算约束，严肃查处违规事项。财政部门内部要本着分权制约的原则，设置内部监督机制，形成预算编制与执行相分离、寓监督于预算管理全过程的运行机制，从制度上保证内部监督的经常性、规范性，促进财政管理水平不断提高。
（五）完善部门预算编制的手段。逐步建立科学的部门预算编制制度。根据财力可能和事业发展需要，要制定出台《弥勒县基本支出预算管理办法》、《弥勒县项目支出预算管理办法》、《弥勒县公用经费标准定额核定办法》等，通过一系列政策措施，规范预算编制程序，硬化预算约束机制，实现预算的公开化、透明化、公平化，提高预算资金使用效益，从而提高整个财政预算管理水平。积极运用现代化编制手段，建立财政预算管理数据库，实现数据共享，提高预算编制质量。按照“二上二下”的程序编报预算。即由部门提出预算建议数报送财政部门（一上）；财政部门审核部门预算建议数，经县政府同意，向部门下达预算控制数（一下）；部门根据预算控制数编制预算建议草案报送财政部门（二上）；财政部门根据人民代表大会批准的预算批复部门预算（二下）。
(六)严格预算执行监督。部门预算改革后，部门的预算细化并报送人代会审批，透明度不断提高。人大代表对预算的具体安排从看不到到看得到再到看得懂，使人大代表对预算的监督逐步具体化，为实现人大对预算的监督从宏观深入到微观奠定了基础，确保“阳光财政”的实现。每年人代会期间，人大代表和社会舆论对政府预算都表现出高度的关注，社会各界对政府预算的监督力度不断加强。财政部门要推进部门预算改革与国库集中收付、政府采购等改革的协调配合，使各项改革彼此衔接、相互促进。健全和完善预算编制、执行、监督职能相对分离、相互制约、规范高效的以信息化为支撑的新型预算管理机制。认真开展部门预算年度审计，建立健全部门预算执行决算报告制度，增强部门预算的严肃性和约束力。
县级财政推行部门预算进展的快慢，成效的好坏，从根本上说取决于财力的大小和改革的态度，但同时也有赖于上级的大力支持。首先是政策支持。应进一步出台相关法规和规范性文件，为县级推行部门预算创造更好的政策环境和法规保障。其次是财力支持。建议上级财政增加县以下收入分成和一般性转移支付额度，扩大基层财政调控安排余地。再次是业务指导。建立健全预算管理经常的信息交流机制，上下传动机制，实行资源共享、整体推进。
参 考 文 献
1、《中华人民共和国预算法》，1994年
2、《政府收支分类改革方案》，2006年
