一、我国现阶段财政支农的发展现状
二、基层财政支农存在的问题
三、完善财政支农政策的对策及建议
内 容 摘 要
财政支农是政府促进农业发展、繁荣农村经济、提高农民收入的有效手段之一。近年来，随着国家财政支农政策的不断健全和落实，极大的促进了财政支持三农发展作用的发挥。由于落实财政支农政策层级多、不同地区农村存在不同问题等客观原因，导致当前的财政支农资金无论是在管理还是在使用方面都还存在一些问题，在很大程度上制约了其积极作用的发挥。本文就当前农村基层财政支农方面存在的问题进行分析，初步提出若干对策建议。
浅谈当前基层财政支农存在问题及对策建议
世界许多国家发展经验表明，尽管农业产值占国民生产总值的比值不大，但对农业的支持却很重要，这不仅是由农业的经济效益决定的，更主要是由农业的社会效益所决定的。在我国，“三农”工作是各级党政工作的重中之重，而政府财政对农业的“取”与“予”、“控”与“促”直接关系到农业的发展、农民的富裕及农村的稳定。
一、我国现阶段财政支农的发展现状
近年来，我国把“三农”工作作为全党各项工作的重中之重，出台了一系列重大强农惠农政策。中央财政按照党中央、国务院的要求，不断增加“三农”投入，积极调整财政支出结构，确保财政支农资金稳定增长。2003-2009年，中央财政对“三农”的投入逐年增加，特别在2009年，中央财政用于“三农”方面的支出安排合计7161.4亿元，比2008年增加1205.9亿元，增长20.2％。
(一)财政部门坚持把支持“三农”作为预算安排和财政工作的重点
1、加大农民补贴力度。2009年安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四项补贴1230.8亿元，增长19.4％。补贴种类由9大类扩大到12大类，覆盖到全国所有农牧业县。增加农作物良种补贴资金规模，在已实现水稻良种补贴全覆盖的基础上，进一步扩大小麦、玉米等补贴范围。较大幅度提高粮食最低收购价，增加农民收入。
2、大力支持发展农业生产。对农村低收入人口全面实施新的扶贫政策。2009年安排用于农业生产方面的支出2642.2亿元。支持有计划、分步骤地推进全国新增千亿斤粮食生产能力建设。推动农业结构调整，支持 现代农业发展。加快中低产田改造，增强农业综合生产能力。在稳定现行农业补贴政策的基础上，研究适当提高种植业补贴比例，稳步增加补贴品种。加强农业基础设施建设。大力支持加快大中型和重点小型病险水库除险加固进度，强化灌区改造和小型农田水利建设。加大农村饮水安全工程和沼气工程投入。
3、加快发展农村公共事业。扩大公共财政覆盖农村的范围。支持繁荣发展农村文化，大力办好农村 教育 事业，促进农村医疗卫生事业发展，健全农村社会保障体系，加强农村环境建设，实施农村保障性安居工程，加强农村防灾减灾能力建设。
(二)新形势下，我国为发展新农村建设出台了一系列财政支农政策
1、中共中央关于财政支农工作的新政策
2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。之后于2008年12月28日闭幕的中央农村工作会议，确定了2009年农业农村工作的首要任务是保持农业农村经济平稳较快发展。围绕稳粮、增收、强基础、重民生四大重点，会议明确了旨在促进农业稳定发展、农民持续增收的一系列政策措施。
2、切实落实关于农民自身利益的财政支农新政策
（1）“家电下乡”政策。“家电下乡”政策是当前经济形势下扩大内需的一项重要举措，是财政政策工具及运作机制的一项创新。通过对农民购买家电予以一定比例的财政补贴，有利于提高农民消费能力，扩大农村消费，改善农民生产生活条件，有利于带动家电企业生产，促进产业结构优化与升级，完善农村流通体系。2009年中央财政安排“家电下乡”补贴资金预算200亿元。自2007年12月开始，“家电下乡”在山东、河南、四川三省试点，取得了明显成效。从2009年2月1日起，“家电下乡”在全国全面实施，并将电脑、热水器、空调、微波炉及电磁炉纳入了补贴范围。据测算，“家电下乡”在全国推广和增加补贴品种后，4年拉动国内消费约21000亿元。
（2）汽车摩托车下乡政策。实施汽车摩托车下乡政策是党中央、国务院应对当前国际金融危机、拉动内需作出的一项重要决策，不仅可以扩大农村消费，把农村潜在的巨大消费需求转化为现实的购买力。这对当前形势下对扩大内需、促进消费必将起到巨大的拉动作用。还可以改善民生，提高农民生活质量和生产水平，丰富农民精神文化生活，促进农民朋友增收;有利于改善农村消费环境，引导更多的企业关注农村市场，不断建立和完善面向农村的生产、流通和售后服务网络，建立完善农村现代流通体系，保进城乡市场的相互衔接;有利于拉动国内需求、促进家电、汽车摩托车及相关产业积极应对国际金融危机的影响。促使企业将市场重点由城市转向农村，打开内需这个巨大的市场容量，保进家电、汽车产业的调整和振兴。加快农村消费升级，提高农民生活质量，更是带动企业生产，促进经济平稳较快增长和社会主义和谐社会建设的重要举措。可以有效提高农民购买能力，加快农村消费升级，改善农民生产生活条件，促进汽车摩托车产品技术更新换代，实现内外需协调发展。汽车摩托车下乡政策自实施以来，取得了显著成效，据国家工信部统计资料显示，2010年一季度，全国已补贴下乡汽车摩托车250.6万辆，兑付补贴资金32.9亿元；其中，汽车补贴57.7万辆，摩托车补贴195.8万辆。
（3）促进农民工就业政策。2009年中央财政安排就业资金420.2亿元。比2008年增加168亿元，增长6.7％。探索建立就业支出绩效评估指标体系，提高资金使用效益。进一步规范社会保险补贴先缴后补办法，完善职业培训、职业介绍补贴与促进就业效果挂钩机制，引导各类职业培训和介绍机构针对市场需求积极开展就业服务。以做好促进农民工就业和稳定困难企业就业局势为重点，加大各项就业政策的执行力度，切实将政策落到实处。同时，重点帮扶就业困难人群、零就业家庭和受灾地区劳动力就业，对返乡创业的农民工给予政策扶持。加大对下岗失业人员和农民工的职业技能培训力度。
二、基层财政支农存在的问题
(一)财政直接投入比例失调，投入结构不合理
近年来，尽管财政对农业的投入也有大幅增长，但由于财力有限、使用效率不高、结构矛盾突出等原因，相对于当前我国农业基础薄弱，效益低下的发展现实而言，投入仍严重不足。同时，财政支农资金结构失调、管理混乱，导致生产性支农资金到位率很低，而用于各项农业事业费的比重上升。用于农业科研和推广应用的比重更低，这就无法为土地规模经营提供良好的农业投资环境，也就很难提高农业投资者集中土地现代化、集约化生产经营的积极性，阻碍了新型农村经营方式的推广。农业科技三项费用（新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费）占财政支农资金的比重近年来一直没有超过1％。大大低于一些发达国家的农业科技投入水平。另外，在财政支农投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产的补贴资金很少，基本上是流通企业和消费者受益，而农民受益少。目前，财政用于农村的支出约1／3是农产品政策补贴，农产品政策补贴多数还是直接用于流通环节的补贴，最终落到农民头上的很少。
(二)财政农业税费改革滞后，不利于推动农业现代化经营
合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要手段。近些年，国家为减轻农民负担所进行的农业税费改革取得了一些成效，但遗憾的是，这一改革从解决“三农”问题的全局角度出发而进行的统筹安排与思考不足，没有将减轻农民负担同促进农业现代化经营及农村地方政府支农的财权、事权改革紧密结合，其改革滞后性明显，这十分不利于农业现代化经营方式的推广。
（三）财政支农管理体制不完善，资金使用效果不明显
现行财政支农资金管理体制基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式。这种管理方式的弊端就是缺乏有效的监督，保证不了工程的质量，造成极大的浪费。涉农部门多，条块分割较为严重，导致资金使用分散，难以形成合力，实施效益不理想。而且，支农资金挤占、挪用现象并存；财政支农资金预算执行缓慢，资金到位率低，且年度内支农资金支出不平衡：财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果不明显。
（四） 财政支农结构不尽合理
具体表现：一是用于生产性的支出比重较小，而用于各项事业费的支出比重过大。二是在农业事业费上升的情况下，人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，形成一种“有钱养兵，无钱打仗”的局面。三是间接支持多于直接支持。如通过拨款支持农业事业单位为农业提供科技示范、病虫疫病防治来为农民服务；通过修路引水、培训指导等形式扶贫，为贫困地区创造最基本的生产和生活条件，帮助脱贫致富等，缺乏较大比重的财政支出直接用于农民收入补贴等。
（五）财政支农支出治理仍存在一些问题
主要表现一是预算治理弱化。一方面，有的法定预算经常因某些人为因素而未经法定程序进行调整、变更。另一方面，有的预算项目资金被随意进行再分配、再调整，导致资金不能及时、足额到位，影响了财政资金导向作用的发挥，也不能很好地实现政府的发展规划。二是追踪监管反馈差。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，但支农资金追踪监管反馈工作始终不能制度化、规范化。三是支农资金到位率低。在现行体制下普遍存在着中间环节多、资金在途时间长的问题。财政支农支出预算执行缓慢、且年度内支农支出不平衡等问题突出。四是支农资金时有被挤占、挪用的情况，不能专款专用。
此外，县、乡财政紧张困难，客观上影响了财政支农的规模和力度。由于收入增长趋缓，支出压力增大，保工资、保稳定、保安全成为地方财政的“第一任务”，相对减弱了财政支农的力度。
三、完善财政支农政策的对策及建议
(一)深化农村税费改革，促进农村经济发展
近几年农村税费改革的效果初步显现，大幅度地减轻了农民的负担，取得了阶段性的成果。但短期内，由于我国长期形成的农村不合理分配关系，农村税费改革不可避免地会对乡镇财政收入造成重大冲击，加之各地区农村税费改革的执行情况和取得的成效参差不齐，基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列严重后果。农村税费改革的实质是对农村公共物品筹资制度的重新安排。通过重新安排，能够稳定农村公共物品的资金来源，同时从根本上解决农民负担过重、负担反弹等影响农民收入、农村社会稳定的问题。因此，必须坚持“多予、少取、放活”的方针，继续深化农村税费改革，同时加大农村财政的转移支付力度，填补税费改革中发生的财政收支缺口，减少改革的阻力，切实减轻农民负担，规范国家和农民的收入分配关系。
(二)扩大公共财政覆盖农村范围，逐步建立财政支农资金稳定增长机制
按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，建立健全财政支农资金稳定增长机制。逐步实现财政支农投入“三个高于”的要求：即确保每一年财政支农资金增量要高于上年，预算内资金用于农村建设比重高于上年，保证国家财政对农业资金投入的法定增长，并切实加强预算执行。各级财政都要增加对“三农”的投入，同时在完善省以下财政体制的基础上，地县财政也要逐步增加财政支农资金投入。积极探索利用补助、贴息、保险、担保等方面手段。建立农业投入的激励机制，积极鼓励和引导社会各方面资金增加农业投入。扎扎实实推进支农资金整合工作。要鼓励以县为主，制定规划，加强组织领导和协调配合，通过打造项目或产业平台，整合支农资金；积极推进管理体制和管理机构改革，通过合理配置机构和职能，从根本上解决支农资金使用分散的问题。创新财政支农体制性措施，进一步推进支农资金整合。
（三）明确财政支农的方向和重点
一是加大农业和农村基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、土地整治（中低产田地改造）、小城镇建设等。二是支持农业结构调整。现在农业已进入一个新的发展阶段，财政要围绕特色优势种养殖业，加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业等方面的支持，促进和优化农业生产结构调整。三是完善农业社会化服务体系。四是调整农产品补贴政策，改变农产品补贴环节。要大力减少农产品流通环节的财政补贴，把节省的资金，一方面用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲；另外，适当考虑把这些钱的一部分直接用于增加农民收入。要具体研究通过建立农业灾难补助制度、农产品市场风险补贴制度、农村困难群体粮食补助制度、困难农民生产补助制度、农村劳动力转移培训补助制度等，从而为降低农民的损失，增加农民收入提供制度保障。
（四）发挥财政支农政策的导向功能
财政支农政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。通过发挥财政支农的导向功能，建立农业投入的激励机制，吸引和带动全社会的农业投入。其一，要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。其二，国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。其三，要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助；还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。
（五）对各种经济形式实行平等的支持政策
当前农业农村经济中形成了国有企业、事业、集体经济组织、个体经济、股份制公司、承包经营等多种形式共同发展的局面，这给农业发展增添了活力，给农民收入增加了来源。财政支农工作要适应新的情况，及时调整支持政策，只要能促进农民增收，促进农村生产力发展，无论是国有经济、集体经济，还是个体经济、私人经济，都要支持。这要实施平等支持政策，就必须及时制定和修订有关配套治理制度和措施，保证支持政策的客观公正、公开透明和科学规范。
（六）健全财政支农投入的治理监督机制
强化农业基础，需要增加资金投入，同时还要管好用好资金，二者同等重要。为此，要不断完善治理制度，引进科学的分配方式，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的治理机制。尤其要在农业项目治理改革方面下功夫，要引进推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、专家或中介机构评估等科学治理措施，从而切实有效地提高农业投资效益，发挥财政支农政策作用。
总之，财政部门要根据当前农业和农村经济发展面临的新情况、新问题，坚持把发展农业、繁荣农村经济作为首要任务，切实贯彻落实党中央、国务院各项方针政策，扎实做好财政支持“三农”的各项工作。
参 考 文 献
1、中国财经信息资料《我国财政支农存在问题及对策研究》
2、《云南省家电汽车摩托车下乡实施政策汇编》
