一国库资金管理改革后与原资金管理方式比较其特点与优劣
二改革给国库资金管理带来的效应
三 改革后期国库资金管理风险的表现
四 发挥中央银行国库监督作用的对策
内 容 摘 要
本课题通过对国库资金管理改革前后资金管理方式的比较，以现行国库资金管理改革模式下，国库资金管理呈现出的一些效应，推导出国库制度改革可能会出现的一些问题和风险，最后对改革试点的情况进行分析，并就如何发挥中央银行国库监督作用提出若干对策建议。
浅谈国库资金管理的效应、风险及对策
随着财政国库资金管理体制改革的逐渐深化，国库设立单一账户体系、财政资金实现集中支付的试点工作在全国范围内陆续展开，现代国库管理格局已初显端倪。而在后改革期，这种被我国理论界称之为最终规范财政资金收付模式下，国库资金管理将会呈现何种效应？又可能会产生哪些问题及风险？本文拟对改革试点的情况进行分析,并就如何发挥中央银行国库监督作用提出若干对策建议,仅供参考。
一、国库资金管理改革后与原资金管理方式比较其特点与优劣
随着社会主义市场经济改革的不断深入和公共财政管理体制的逐步建立以及财政收支规模不断扩大，现行财政资金管理制度的弊端日渐突出，主要表现在：1、收入缴库不及时，占用国库资金的现象十分突出；2、资金划拨环节多、速度慢，截留、挪用财政资金较为普遍；3、收支过程不透明，财政难以实施有效的监督，甚至滋生腐败现象；4、财政资金分散支付和储存，效率不高、效益降低。5、难以为预算编制和宏观调控提供及时、准确的依据。改革后国库集中收付制度也称国库单一账户制度，是市场经济国家普遍实行的国库管理制度，是被市场经济国家尤其是西方发达国家长期公共财政管理实践证明为行之有效的财政国库管理制度。实行这种制度，能从根本上有效避免我国现行财政资金缴拨方式的种种弊端，对加强财政资金管理和监督，建立社会主义市场经济条件下公共财政管理体制有着重要意义。与原资金管理方式比较其特点主要表现是：1、是建立社会主义市场经济条件下公共财政管理体制的重要内容。2、是提高财政财务管理科学化、法制化程度的有效手段。3、是提高财政资金运行效益，降低财政筹资成本的可靠保证。4、是加强财政监督，防范腐败的治本措施。
二、 改革给财政国库资金管理带来的效应
据中国人民银行国库局资料反映2000～2003年底，我国参加单一账户试点的中央级预算单位已达88家，26个省（自治区、直辖市）、86个地（市）和25个县（区）对部分预算单位实施了国库单一账户改革。试点部门及区域的逐年扩大，充分说明了改革对财政资金支付所起到的预见性作用，进一步证实了我国实行国库集中支付制度的正确性和必然性。透视试点地区推行国库集中收付制度的结果，其效应主要体现在：
一是从制度上解决了财政部门内部和预算单位多重设置账户、财政资金分散收付、逐级下拨、层层滞留等等问题。规范的国库集中收付制度建立起来后，所有财政资金全部纳入财政国库统一开设的资金账户，构筑起财政资金资金高效运行的“直通车”，解决了多年来财政管理中存在的“财力分散”、“体外循环”和“运行不畅”等难点问题。
二是取消预算单位银行账户、实行财政集中收付后，把原来分散在各个部门的闲散和沉淀资金集中起来，有利于财政加强资金调度，增强政府防范和化解突发性财政风险的能力。
三是所有财政资金按照规定的程序和流通过程通过国库集中支付或者授权会计站支付，财政部门既可以有效地控制预算，执行，全面掌握财政资金的分布和使用情况，也可以及迅速地掌握第一手的会计信息和资料，从而有利于强化预算管理、节约资金，提高财政部门的资金管理水平。
四是实行国库集中支付后，财政部门按照年初部门预算进度及时予以拨付，从而使各部门、各单位无需再三番五次地催拨,可一心一意集中精力办事,部门领导也不再担心在财务方面会出什么问题。
三、 后期改革期国库资金管理风险的表现
如前所述，部分试点地区在实行了改革后，取得了一定成效，财政资金的使用效率得到提高。按照规划，2004年我国改革试点的范围进一步扩大至所有市县级，改革的进程将进入一个高潮期直至完全实现国库集中支付这一阶段性的改革目标。
但是，通过对试点运行情况进行反思和分析发现，截至2003年末全国仍有28个省(自治区、直辖市)的151个地（市）和1610个县区）实施的是所谓过渡模式即“会计核算中心”模式，大部分市县至2004年上半年仍没有进行实质性改革试点。
有鉴于此，笔者通过对后期国库资金管理可能产生的问题及其风险进行分析，得出结论：改革后，国库部门对财政资金运行的管理监督将面临着一定的困难，问题、风险会更加突出，具体表现在：
（一）管理主体移位
按《试点方案》要求，国库单一账户设立在中央银行，各种宏观经济效益及管理优势将中央银行国库部门推向国库资金管理主体的重要地位，与财政部门共同构成为国库资金管理的“两驾马车”。而在部分试点地区，采取一种“会计核算中心”的过渡模式，成立“集中支付中心”或“会计核算中心”，其账户均开在商业银行，由中央银行国库部门把资金拨到“中心”账户，“中心”再把资金拨给用款单位或商品、劳务供应商。从管理主体上看，“会计核算中心”实际上已成为“第二国库”，虽然有利于统一调度财政资金，但在资金拨付上凭空增加了一个环节，使大量财政资金从国库游离出去，然后沉淀在“中心”账户上，破坏了财政与国库相对制衡约束机制,违背了改革的初衷,这无疑是对中央银行经理国库职能的“鹊巢鸠占”。作为一种过渡模式，2002年7月财政部在安微召开的财政改革经验交流会议上已经明确规定，“会计核算中心”的地区应向国库单一账户改革模式靠拢。但据了解,已经成立“会计核算中心”的地区却很少向单一账户改革模式转变,形成国库部门对安全防范管理监督的真空,极易诱发资金风险和事故。
(二)支付清算方式不适应
在国库单一账户体系下,资金拨付方式分为财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付方式的支付令由财政部门开具，直接将财政资金从国库单一账户划到收款人的银行账户，这与原国库拨款原理基本一致；而在财政授权支付方式下，预算单位在财政批准的月度用款限额内自行开具支付令，由代理银行垫付资金向收款人付款，并在规定时间与国库单一账户进行资金清算即所谓的倒戈清算。从试点运行情况看,由代理银行发起倒戈清算可能会导致三个问题:
一是当日清算结果可能导致财政透支,即代理银行发起的清算余额超过国库库存余额。由于中央银行国库部门只能根据财政部门提供的《财政授权支付汇总清算额度通知单》审核其是否超过支付额度，因此，财政是否透支只有在清算完成后才能得知。
二是代理银行发起的清算余额是否确实是实际支付余额，中央银行国库部门往往只有事后检查时才能发现。
三是现行中央银行清算方式难以做到实时清算。目前部分地区国库不直接承担资金的清算业务,仍由会计营业部门对外进行清算；有的地区一天只进行一场票据清算,且仍然采用手工填票、专人提交的传统模式。在这种结算方式下，代理银行“零余额账户”与国库单一账户难以做到实时清算。
（三）业务操作不范
由于财政提供给国库和代理银行的有关支付信息不对称和计算汇总差错等原因，造成清算资金与支付资金不符，以及国库部门和代理银行错误使用预算科目、会计科目而造成支付信息不准确等，如：
1．代理银行将零余额账户归属于不同的会计科目。当前，各有关方案、制度及办法没有对零余额账户的性质和归属作出明确规定,代理银行则按各自的理解和本系统的有关规定来设置零余额账户,使零余额账户在不同的代理银行分别被反映在机关团体存款户、专用存款户和活期存款户等会计科目中，不利于中央银行对其统一监督和管理。
2．代理银行垫付资金。不能在规定时间完成对本系统各网点的数据汇总，错过了与中央银行国库部门的清算时间；或是代理银行在规定时间以外办理了预算单位因特殊原因急需划款或提现等业务。这些主观和客观方面的因素形成的垫支，在一定程度上挫伤了代理银行办理财政资金支付的积极性，易诱发人为操作上的风险和道德风险等。
3．代理银行出于自身利益的考虑，对预算单位提现、特殊划款等要求尽量满足，存在违规违章操作现象。包括代理银行在办理财政资金支付业务时，预算单位提交的授权凭证、账户设置、变更与撤销的资料不真实，引起财政资金流失；在利益的驱动下，还会出现预算单位截留挪用或套取预算资金等问题,以及国库和代理银行的某些业务人员道德观念淡薄和风险意识薄弱等因素可能形成巨大的潜在危机。
（四）其他问题
一是支付信息传递的滞后。由于财政部门没有建立专门的的信息网络，大多以磁盘或纸质表格向代理银行提供各预算单位的用款额度，不仅影响资金清算的速度，还容易出现差错，存在一定的风险隐患。随着国库改革进程的不断推进，参加试点的预算单位会逐步增加，代理银行的业务也会随之增大，如果仍然采取手工方式来控制用款额度，很难保证财政资金的拨付准确和及时，也不利于防范资金风险。
二是预算编制时间的滞后。从国际上看，许多国家的政府预算在财政年度开始之前早就已获得批准,如日本,在上一个财政年度的10月份就已通过。而在我国,一般要到3月份左右政府预算才能通过。众所周知，在政府预算批准之前，预算支出只能以上一年度的预算为依据按一定比例开支。因此，在财政年度内存在一个时间上的“真空”时段，中央银行难以对财政支出形成有效监督。
三是系统网络安全方面。由于同城票据交换系统和支付系统的故障，容易造成当日不能清算代理银行支付的财政资金，出现代理银行垫付资金的风险等。
此外，还存在诸如：相关法律制度和实施细则的滞后性、参与部门的系统操作平台不统一、收支口径不一致以及人员素质的不适应性等问题。
综上所述,在改革过程中出现的各种问题有其主观上的被动性,也有客观上的必然性.按问题产生的根源与程度,我们将后改革期国库资金管理存在的风险对应划为以下几类:
第一,改革风险。改革过程中,在新旧体制转轨期间,新旧制度交替阶段,因缺位、错位或磨合而产生的不稳定因素或不确定因素所带来的国库资金风险。
第二，管理风险。是指国库集中支付实现后，因管理手段、方法、机制变更和管理人员对业务不熟悉而难于管理以及风险意识不强而疏于管理等方面引发的风险。
第三，支付清算风险。主要是指因支付清算方式与现行改革不适应性、滞后性等因素，而引发的国库单一账户体系风险。
第四，操作风险。是指国库单一账户体系下， 国库部门和代理银行在办理国库会计业务或财政资金支付清算业务时出现的操作风险。
第五，其他风险。指除上述风险以外可能产生的风险，主要有：制度风险、道德风险、信息传递风险、预算编制风险、系统软件风险和网络安全风险等。
四、发挥中央银行国库监督作用的对策
上述风险及问题，有些可以在改革中逐步规范，有些在改革后仍会存在。由于国库部门监督职能的发挥被削弱，同时国库目前的法律地位、监督权力和规章制度与现代支付系统对国库监管的要求又不相匹配。因此,目前的国库,从收入监督角度讲缺乏对征收机关延压税款行为的处罚权,缺乏严格的法律意义上对财政支拨的监督权。同时对财政拨付业务的代理银行的监督,目前也缺乏法律的规定和具体的操作、处罚办法。监督要求和法律支持的不对等，使得国库部门处于进退两难的境地。
按照财政国库管理制度改革方案的要求，中央银行要加强对代理财政资金支付业务的商业银行的监控，充分发挥中央银行银行对商业银行办理财政支付清算业务的监督管理作用。这意味着中央银行国库部门的监督对象发生了变化——代理财政支付清算业务的商业银行成为中央银行监督对象的重点之一。同时，财政部门选择不同的商业银行为预算单位开设零余额账户，中央银行国库部门也就必须针对各类商业银行特点实行有所不同的监督。如何适应监督管理内容更新，监督管理对象扩大的要求，切实发挥监督管理职能，无疑是中央银行国库部门面临需要解决好的又一难题。
基于改革给国库资金带来的新情况及后改革期产生问题的分析，笔者认为，现阶段我们应适时引入科学、均衡的国库资金管理理念，对症下药，为保障财政国库管理体制改革的实现打下坚实的基础。
第一，建立和完善国库法规制度，进一步明确国库的地位、职责、权限和监管手段等职能，以确保财政国库管理体制改革落到实处。从确保国库资金安全以及确保支付系统顺畅运行的角度出发，应尽快修订《预算法》和《国家金库条例》，赋予中央银行国库部门以监督权、检查权和处罚权，同时进一步完善国库相关法规制度，尽快制定《国库柜面监督管理办法》、《国库事后监督管理办法》等。同时要确保各项法规制度真正落到实处，为现代化支付系统监管体系，提供有效的法律支持。
第二，完善组织结构，建立国库单一账户模式下的内控机制。如财库行核算的权、责、利制度以及共同执行的业务操作规程，同时制定配套的管理办法。对财库行三部门业务操作之间支付凭证传递制度、对账制度等作出规范，建立财库行三部门财政支付清算的信息传导系统，实现财政支付清算信息的同步控制。
同时，在有关的法律法规中，应明确中央银行对代理银行所经办的国库业务实施监督管理的操作规程及实施细则。如何建立与之相配套的管理机构。可考虑在中央银行国库部门设置国库单一账户会计管理机构，负责对代理银行的“零余额账户”的财政支付清算和对账等会计核算业务的管理。
第三，建立事前、事中、事后监督体系。一方面，要加强事前、事中监督、以保证国库单一账户体系内部控制机制的高效性和可靠性，特别是加强对财库行财政资金支付、清算、对账等环节和重点岗位的监管。同时，建议各部门联合建立违规处罚机制，实行统一的处罚标准。对于违反规定的应坚持按标准处罚，对屡查屡犯的应从重处罚,防止重检查轻整改的现象,树立规章制度的权威。另一方面,加强国库事后监督工作。一是要细化事后监督内容,使事后监督内容系统化、规范化，防止出现监督流于形式等问题。二是改进监督手段，采取日常监督和不定期监督相结合,并利用计算机作为辅助手段,提高监督质量。三是借鉴会计“四集中”后,事后监督单独摆放的实际经验,成立国库事后监督中心组,以保证事后监督的独立性、公证性及严肃性。四是选拔原则性强,廉洁奉公,对工作高度负责任,熟悉国库业务的人员充实到国库事后监督岗位。五是加强对事后监督的再监督,确保事后监督落到实处。
第四，切实履行对代理银行的监督和管理，实行对代理银行资格认证制。从现实情况看，有的地区中央银行国库部门对申请代理银行的商业银行没有进行资格认证，甚至没有参与意见，而是由当地财政部门单方面决定；有些地区没有按服务质量和结算水平来认证和选择代理银行；有些地区的财政部门甚至要求商业银行无偿提供办公场所和设备等。这些都不利于营造金融机构之间平等竞争的环境，也违反了国家的有关规定。
各地中央银行应主动担负监督和管理代理银行的职责，积极配合财政部门按照公平、公正和公开的原则对代理银行选择实行资格认证，从人员素质、办公条件、资金清算渠道以及内控制度等方面进行认真审查。同时要制定监督检查、违规处理等相关的制度和办法，不定期地开展业务检查和指导工作，发现问题及时督改或处罚，情节严重的要取消代理资格。
第五，加大科技投入，提高国库业务电子化水平，实现国库业务网络化管理。随着财政国库管理体制改革的深入，要保证清算渠道快捷和安全，必须提高操作手段的科技含量，采用先进的信息网络技术，有效地降低手工传递凭证造成的资金风险。
一是加快横向联网建设。建立财、税、库、行横向联系网络，实现银行清算系统与政府财务系统、信息系统的网络化，达到数据传输无纸化、操作程序标准化、管理手段现代化，从而加快预算资金收纳、报解和拨付速度，提高工作效率和质量。建议中国人民银行总行及财政部共同组织全国的横向联网工作，对困难较大的地区以转移支付的形式给予适当的补贴。同时以计算机网络为依托，建立统计分析信息共享新体系。
二是加快国库会计核算系统建设。国库部门要进一步完善当前国库会计核算系统，只要拥有了直达、畅通的资金汇划手段，并以规范的国库会计处理程序、严密的核算手续、便捷的资金汇划手段来加强监督管理，才能确保预算收支准确、及时和安全。
第六，加强国库收支统计与分析工作，增强服务意识。应当看到，国库资金集中到单一账户后，资金的流进、流出将会更加频繁，对国库收支统计分析工作也提出了更高的要求，因此，中央银行国库部门应充分利用其经理国库单一账户的有利条件，及时、准确地掌握财政资金的运行情况；在借鉴发达国家先进经验的基础上，逐步建立国库资金动态预测模型，运用先进的分析手段，对国库资金的流量、流向、存量及库存结构进行动态分析，预测其流动趋势，研究国库收支对宏观经济运行的影响，为有关部门制定宏观决策提供依据，继而为加强国库资金管理、进一步提高财政资金的使用效率提供参考依据。
参 考 文 献
【1】《努力构建国库单一账户体系 稳步推进地方国库管理制度改革》，载中国人民银行总行《国库情况反映》，2004年第18期。
【2】《关于地方财政国库管理制度改革情况的报告》，载中国人民银行总行《情况反映》，2004年第4期。
【3】《国库资金管理中的问题、原因及建议》，内联网：武汉金融信息港，2004-2-5。
【4】叶翠青 《我国财政体制改革的回顾及未来趋势分析》，载《经济研究参考》2003年第2期。
【5】王雍君 《中国国库体系的改革:从分散化到集中化》，载《财贸经济》,2003年第5期。
【6】张国英 黄春江 《单一账户体系下银行国库内控机制的探讨》，载《预算管理与会计》,2004年第7期。
【7】黄明义 《浅谈现代化支付系统下银行监督职能作用的发挥》，载《预算管理会计》，2004年第7期。
