一、地方政府性债务的内涵
二、丘北县地方政府性债务对县域经济发展的效应
三、丘北县地方政府性债务管理的现状
四、丘北县地方政府性债务管理的对策建议
内 容 摘 要
地方政府性债务是地方经济发展的重要资金来源，合理有效的管理和使用地方政府性债务对于促进区域经济建设，平衡地方财政收支，社会稳定及地方财政的可持续发展意义重大。本文基于地方政府性债务的内涵，举债对区域经济发展的效应及目前丘北县地方政府性债务管理的现状，探讨对丘北县地方政府性债务的管理对策。
浅谈丘北县地方政府性债务的管理
随着丘北经济快速发展，基础设施建设规模不断扩大，县级政府通过举债的方式筹集建设资金，加大基本建设的投入，形成所谓的地方政府性债务，地方政府性债务的存在对经济的发展具有举足轻重的作用。但由于债务规模不断扩大，地方财政的债务风险日渐显现，己经成为威胁丘北地方经济安全与社会稳定的重要因素。因此，如何正确认识地方政府性债务与县域经济发展的关系，有效的管理和控制地方政府性债务，对社会经济的持续健康发展至关重要。
一、地方政府性债务的内涵
政府性债务是以政府名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保举借的债务，是政府履行其职能的物质保障。它也可以定义为地方政府为了履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。虽然按照《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府性债券”。但现实情况是,在发展地方经济、建设地方公益事业的过程中，地方政府不仅举债，而且很不规范，形式表现多种多样，其实质就是地方财政的负债。从狭义上讲，地方政府性债务是指地方各级政府机关、事业单位或其他组织，以政府的名义向国内或境内外承诺或担保的，负有直接或间接偿还责任的债务。因此，地方政府性债务不仅是指法律、契约或合同所表明的债务，而且包括财政支出等所有与未来财政支付有关的债务，即最终由地方政府承担的所有款项可全部归为地方政府的负债。
二、丘北县地方政府性债务对县域经济发展的效应
(一)丘北县地方政府性债务对县域经济发展的正面效应
目前地方政府性债务有相当大的部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的，例如担保、承诺等。从表面上看，这些情况的出现是由于政府财政收入有限，从而无法通过正常的政府财政收入谋取自身发展的无奈之举。实际上,地方政府性债务也可能是特定条件下财政承担制度成本的相对有利的一种方式。这些积极意义，其实也从某些方面反映了地方政府性债务存在的必然性和地方政府性债务生成的行为动机。
以丘北县为例：在市场经济条件下，过去“既无内债，又无外债”的经济运行模式已经难以促进丘北县地方社会经济发展。适度的举借债务，在一定程度上促进经济的发展，缓解财政资金的不足，满足人民群众日益增长的物质文化需求。多年来，丘北县通过举债，促进了经济社会的较快发展和人民生活水平的提高。
1.通过举借政府性债务，加快了基础设施建设，改善了发展环境。一是向银行借一部分、政府出一部分、施工老板垫支一部分、群众投工投劳一部分的方式举债融资，加大道路交通基设建设。建设了乡到乡、乡到村、村到村农村公路，“十一五”期间共新建和改造农村公路1036公里，全县公路总里程2930公路，通达率达到99%，有效缓解了群众出行难问题。二是向上级融资公司借款，配套项目建设资金。云桂铁路由铁道部和云南省共同筹资建设，项目资金按本段总投资的50%筹措，铁道部安排资金70%，地方安排30%，县级主要承担征地拆迁资金。由于县级财力困难，筹资压力过大，州委、州政府高度重视，积极与铁投公司协商，由铁投公司出面向富滇银行贷款，为云桂铁路正常建设提供了资金保障。项目建设极大的缩短了丘北通往昆明以及沿海发达地区的通行时间。届时，丘北县的基础设施建设进一步完善，区位优势进一步凸现，投资环境进一步改善，发展后劲进一步增强，人流、信息流、资金流、物流量进一步加大，小城镇建设步伐进一步加快，为丘北县实现跨越式发展奠定坚实基础。
2.通过举借政府性债务，发展社会事业，改善了民生。一是向世界银行贷款举债，解决关系民生的公益设施建设。专项用于民生的重点项目，促进了丘北县农村义务教育、林业、卫生 等各项社会事业及产业经济的发展。如乡镇中小学校舍建设、医疗卫生器械购置、世行造林等，大大地改善了丘北县农村义务教育办学条件，森林植被恢复和医疗服务体系建设，为广大农民群众脱贫致富奠定了良好的基础。二是向上级融资部门、商业银行贷款和由部分施工企业垫资方式举债融资，加快教育基础设施建设。着力推进教育改革，以实现集中办学为目标，新建、改扩建校舍25万平方米，全县学校总数从2005年的792所优化为337所，切实解决“上学难”的问题。三是通过项目转贷融资，加大基础设施建设。紧紧抓住国家实施扩大内需等积极的财政政策，通过项目转贷融资，加大基础设施建设投入，“十一五”期间，兴建各类水利工程1.2万件，改善灌溉面积18.4万亩，解决了23万人10.8万头大牲畜的饮水安全问题；建成经济适用房、廉租房和棚户区改造2414套12.3万平方米，解决了8360人的住房困难问题；生活垃圾处理工程、污水处理厂及截污管网配套工程投入试运行。城镇化水平从2005年的14.3%提高到20%。
3.通过举借政策性债务发展产业，促进经济较快发展。一是向上级部门财政借款，加大对农村产业化投入，促进农业产业化的健康发展。丘北县通过向上级财政部门借入财政支农周转金、财源建设周转金、农业综合开发借款和县级财力安排“技物配套”资金等，加大农业基础设施建设，以科技示范带动农民群众学科技、用科技，促进了农民增产增收，农民人均纯收入从1997年的608元提高到2010年的2636元，提高了农民的生活水平。二是由县财政局、旅游开发公司向银行借款，加大旅游基础设施建设力度，加快旅游业发展。为做强做大丘北县旅游业，通过以政府名义直接举债和担保举债的方式，由县财政局、旅游开发公司向银行借款，推进普者黑水环境综合治理，加大旅游基础设施建设和湖滨带湿地保护力度，普者黑景区晋升为国家AAAA级旅游区，被列为云南省9大康体休闲度假基地之一，从而拉动区域经济的不断发展，带动了加工业、服务业等多种行业的共同发展。
4.通过举借政府性债务化解风险，维护了社会稳定。一是借入了中央专项借款，化解金融风险。为偿还农村合作基金会个人股金，丘北县借入了中央专项借款，用于个人股金的兑付，有效化解了金融风险，维护了社会的稳定。二是举借了一部分项目建设债务，缓解了财政资金的不足。为缓解财政资金不足的问题，政府举借了一部分项目建设债务，作为财政资金的补充，维持了政府的正常运转和社会的安定。
(二)地方政府性债务对区域经济发展的负面效应
政府性债务是政府对市场的干预方式，以及政府管理风险的动机和能力的综合反映，是政府集中承担社会公共风险的体现。政府性债务如果规模失控或管理不当，势必会对经济发展带来许多负面的影响。
以丘北县为例：按照今年3月份，国家审计署派出的债务审核组审计数据，截止2010年12月31日，丘北县地方政府性债务规模达72600万元，（其中:直接债务71351.59万元，担保债务1248.5万元）,剔除州级政府承担的云桂铁路建设借款19500万元后，丘北县2010年底的政府性债务余额为53100万元，占2010年地区生产总值263953万元的20.12%，而地方财政一般预算收入为16298万元，比上年增长23.8%，仅占地区生产总值的6.17%。在未来的5年内，县级财政将承担着大规模的偿债任务，从而财政风险空前扩大，必然导致财政不能提供必要的财力，致使政府机关不能正常运转；财政资源分配不当引起资源浪费和损失。其次：丘北县年末金融机构各项贷款余额163139万元，比上年末增长21.5%。既有金融机构贷款额的不断增长，就会有不良贷款的增长，就有引发小规模“金融危机”的可能，10年前丘北县工商银行的“关门”就是例子。再次就是政府性债务的隐蔽性通常给人造成一种经济繁荣的假象。让人不易发觉，规模很难确定，如果政府出于政绩或追求短期安定等种种考虑，或有意掩盖经济中已发生的严重问题，那么肯定会产生如下结果，即在短期内公众信心可能不受损害甚至还会提高，但当各类微观主体发现自己被误导后，就会出现公众信心急剧回落的局面。一旦出现这种情况，经济体系中蕴含的财政金融风险不但不会降低，反而会进一步加大升级。一旦信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，以至于上升为政府的管理危机，损害政府的公信力，甚至还会带来严重的负面政治影响。
三、丘北县地方政府性债务管理的现状
从近几年丘北县的政府性债务资金管理情况看，总体效益较好，有力促进了丘北县经济发展，但在地方政府性债务的管理上还存在诸多问题：
（一）管理机构不健全，管理制度缺位。
目前丘北县的地方政府性债务管理，是由县财政局预算股根据中央和省的要求进行统计管理，由于人力物力不足，只能按照中央和省的通知要求，在规定的时间范围内完成债务的统计工作，没有充足的时间和精力对地方政府性债务进行更深的统计分析，政府性债务统计数据尚欠真实、完整。如一些债务已经还清，但在统计数据中还存在余额；单位或部门新增了债务，但由于没有及时向县财政申报，在财政上报的数据中不能完整反映本县债务情况。在制度建设上，丘北县虽然也制定了一些管理措施，但得不到政府领导重视，部门上更不关心，管理制度成为一页“空纸”，成立债务管理机构已成为目前债务管理的当务之急。
（二）单位对债务管理不重视，举借随意性大。
一些单位或部门在项目实施方案还没酝酿成熟，甚至不考虑偿债资金来源，随意举借债务，最终导致项目资金使用效益不高，项目实施不完整，让资金“打了水漂”，最后出于各方面的压力，只得东挪西借，就是通常所说的“撤东墙补西墙”，不得不举借新债还旧债，如此这般，只会让部门上债台高筑，最终把偿债责任推到财政头上。
（三）债务核算不独立，债务情况模糊。
自2001年丘北县实行会计集体核算以来，各单位的账务都集中在会计委派中心管理，由于人员少，一个会计人员管理几个单位的账务，工作烦琐，政府性债务的核算也只能随其正常经费一并核算，不能单一、明晰的反映债务情况。
（四）部门财务人员水平参差不齐，对债务缺乏理性认识。
从推行会计集中核算制度后，单位只设报账员。由于大部分部门的报账员不专业，业务水平参差不齐，且属兼职人员，只懂得流水式记账，甚至有的报账员未取得《会计从业资格证》就从事财务工作，只知道今天拨入多少资金，用了多少资金，对资金的使用效果不注重分析，对地方政府性债务管理更是一窍不通，根本谈不上什么统计分析。
（五）地方财政困难，偿债压力逐步加剧。
丘北县是国家级扶贫开发工作重点县，基础设施建设、城乡经济发展滞后，地方财力严重不足，收支矛盾突出。每年的可用财力保工资、保运转后，难以安排更多的资金用于经济社会发展支出。特别在实行绩效工资、健全社会保障等日常运转支出因素日益增多的情况下，可用于基础公益性项目的财力与实际需求相差甚远。为“保增长、保民生、保发展”，加快交通、教育、城镇、卫生等公共基础设施和事业建设，扶持工业和加快“三农”发展，培植财源，促进经济社会的快速发展，地方政府和有关部门只能采取向银行和上级财政部门举借债务，缓解资金需求矛盾。
截止2008年12月31日止，丘北县地方政府性债务年初数为37,064.86万元（在省财政厅委托中介机构对2007年12月31日止丘北县地方政府性债务核查认定数），当年举借数695万元，当年偿还数5,003.08万元，年末余额为32,756.77万元。其中：逾期债务22,808.9万元；未到期债务9,947.88万元， 2009年到期466万元、2010年到期2,268万元、2011年到期5,582.92万元、2012年到期238.42万元、2013到期129万元、2014-2018年到期1,203.2万元、2019-2023年到期60.34万元。按照2008年地方政府性债务到逾期情况分析，丘北县2010年53100万元的债务规模，“十二五”期间，将是丘北县地方政府性债务的偿债高峰期。按丘北县“十二五”规划，丘北县2015年地方财政一般预算收入只能达到4个亿，而要完成这个收入任务，还需要大量资金，把丘北县的大型铝土矿厂建成并投产。未来五年，丘北县经济发展的大量资金需求与地方政府有限的财力之间的矛盾将进一步加剧。
四、丘北县地方政府性债务管理的对策及建议
为了进一步管好各项政府债务，使各项资金发挥更好的效益，积极推进丘北县各项事业的全面发展，控制地方财政风险。根据当前丘北县地方政府性债务管理的现状，提出以下管理对策及建议：
（一）设立机构，完善制度
目前地方政府性债务管理制度不健全，过去未专门制定科学规范的地方政府性债务管理制度，目前虽然制定了地方政府性债务管理办法，但是办法未对全部地方政府性债务管理机构加以明确，未对财政每年安排的政府偿债准备金比例予以具体化，未设置政府债务风险比率等参数并建立债务风险预警机制。目前地方政府性债务管理制度的规范性、约束性不强。如：未成立专门的债务管理机构、债务核算制度，财政部门未编制债务收支计划，未建立偿债基金制度，对债务缺乏监督审计，没专门对债务风险进行深入分析等。因此，设立地方政府性债务管理机构，制定和完善一整套统一、规范的地方政府性债务管理制度是强化地方政府性债务管理的前提。
（二）分类管理、明析核算
债务核算是债务管理的基础性工作，它为防范和控制债务风险提供分析决策依据。目前，建立债务会计核算体系已经成为债务管理的必然要求。详细做到债务分类核算（含本息核算），如：按债权人分类（分为财政转贷、金融部门借款、政策性挂账及拖欠单位或个人其他资金等）、按期限分类（分短期、中期和长期等）。按不同类别进行分户核算，具体做法如下：
一是建立债务专账会计核算体系。建立政府性债务专账，其核算的内容主要包括：政府性债务的形成、偿债资金的筹集、债权的清收、核销等。包括债权、债务、净结余，让地方政府性债务从原经常性收支会计核算账务中剥离，纳入债务专账管理，由债务专账核算会计集中核算。同时，为了适应债务专账的会计核算，遵循行政事业单位会计制度，以事业单位会计制度为主体，对有关科目核算内容进行统一规范，并在部分一级会计科目下统一设置二级、三级明细科目，以便于债务统计、汇总分析，统一制定了债务核算办法。
二是开设债务结算专户。开设债务结算专户，归集债务资金筹集，兑付偿还债务，无论是自筹，还是上级财政拨付，债权资金的清收，一律进入偿债资金专户，对筹集的偿债资金，按照“公平、公正、公开”的原则分配偿付债务，对偿付对象张榜公布后，通过专户直接兑付到债权人。
三是建立债务专账会计报表体系。掌握债务静态、动态情况，统一设置政府性债务统计报表，通过债务管理软件，生成各个时期政府性债务统计报表。
（三）摸清家底，全面分析
通过债务核算，摸清家底，准确判断或预测债务风险，是债务管理的主要目的。财政部调查显示，地方债务规模增长过快，增长率过高，远超过经济增长和财政收入增长的速度，其中城市建设债务成为地方债务的主体，举债搞城市建设已成为城市发展的普遍现象。另外，地方债务隐性化趋势明显，银行成为政府的最大债权人。目前债务呈现如下风险特征：
1、债务规模增长过快，超过地方可用财力增长
2、债务结构发生明显变化，其他债务占比大幅提高
3、地区间债务负担率差异较大，个别地区债务率过高
由于还债高峰期的到来，这对于还只是“吃饭财政”的丘北县地方政府来说，构成了巨大的财政风险。因此，债务分析是债务管理的核心工作，必须先摸清家底，依据以上债务风险的特征对丘北县地方政府性债务进行全面分析，为防范和控制债务风险打下基础。
（四）审时度势，防范控制
适时控制地方政府性债务，防范财政、金融和政治风险，是地方政府性债务管理的意义所在。地方政府既要充分利用举债这一分税制体制下各级政府应有的财权发展地方经济，促进城市基础设施建设和民生改善，又要不断提高风险防范意识，针对债务形成的不同环节规定具体的防范手段，来规范政府用债行为。如：在计划环节，政府应根据当地社会经济事业发展和偿债能力合理确定举债规模，要将地方政府的债务率和负债率分别控制在100%和20%的国际公认的警戒标准范围内，如果突破这一标准应立即向人大、政府报告。在举债环节，金融监管部门要认真落实借款人准入条件，严格履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，切实执行国家有关项目资金的规定，凡不符合条件的，金融部门不得发放贷款。同时，有关部门要严把关口，坚决遏止地方融资平台通过粉饰业绩发行企业债券等过度用债现象。在偿债环节，财政部门应当设立偿债资金专户，每年按照地方政府性债务总额的一定比例从预算内外安排政府偿债准备金，另外，支持地方融资平台发展，通过对优质资产和资源的有效运作，提升其赢利能力，不断拓宽偿债资金来源。在用债环节，审计部门应进一步加强对地方政府债务资金使用情况的监督检查，严肃查处地方融资平台及其它用债单位采取各种方式挤占挪用债务资金的行为，确保地方政府严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。
综上所述，地方政府性债务是区域经济的有机组成部分，是推动经济发展的客观要求，也是规范的财政收支体系的必然要求。因此，加强地方政府性债务管理，对维护社会政治稳定，推动区域经济持续健康发展至关重要。总之，要求各级政府必须把债务管理提到一定的高度上来，建立健全债务管理制度，把债务核算作为整个管理工作的中心，进一步分析债务风险，控制债务的无限增长。准确适时举债，尽可能发挥债务的正面效应，推动地方经济持续快速发展。
参 考 文 献
1.安国俊，稳步发展地方政府债券，《中国金融》，2009(9)：45-46。
2.贾康，“聚焦地方政府‘债务风险’”，《半月谈》
3.刘煜辉、沈可挺，“地方政府行为模式及其对地区金融生态的影响”，《中国金融》，2008(3)：64—65。
4.《丘北县2008年地方政府性债务统计报表》，2011年国家审计署派出丘北县债务审计组审计资料。
