一、内部控制的概念
我国企业内部控制制度的现状
（一）内控制度的被动性
（二）内控制度的借鉴性
（三）内控制度政府的主导性
（四）内控制度的文本性
(五) 内控制度的滞后性
三、我国企业内控制度存在问题的原因
（一）管理体制的制约
（二）内控制度意识的模糊
（三）内控环境的缺失
（四）内控制度缺乏有效的执行和监督
四、对企业内部控制制度的几点建议
（一）完善内部控制体系
（二）完善企业内部控制环境建设
（三））完善企业内部控制的监督
内 容 摘 要
内部控制是企业为了保证其战略目标的实现而对企业战略制定和经营活动中存在的风险予于管理的制度安排，它是由董事会、管理层及全体员工共同参与的一项活动。建立建全内部控制制度，保证内控制度的完整性，合理性及实施的有效性，以提高企业经营的效率与效果，确保企业行为合法合规。本论主要对我国企业内部控制制度的现状，及现行内控的政策、理论、与务实存在的问题，以及建立中国企业内部控制体系的几点看法。
关键词：内部控制 企业管理 控制制度
关于我国企业内部控制制度若干问题的思考
内部控制是企业为了保证其战略目标的实现而对企业战略制定和经营活动中存在的风险予于管理的制度安排，它是由董事会、管理层及全体员工共同参与的一项活动。建立建全内部控制制度，保证内控制度的完整性，合理性及实施的有效性，以提高企业经营的效率与效果，确保企业行为合法合规。有效的内部控制有助于在合理的程度上提高企业的运营效果，保护企业资产，确保财务报告的可靠性以及企业对法律法规的遵循。建立现代企业制度的关键就是要建立、健全与单位内部管理和经济发展相适应，又符合国家的各项法律、法规制度的要求的内部控制制度体系。本文结合我国企业内部控制的现状，探寻如何完善企业内部控制体系。
一、内部控制的概念
内部控制起源于18世纪产业革命以后，但真正建立起系统概验体系是在20世纪90年代。1992年，COSO委员会
提出了内部控制的纲领性文件－《内部控制整体架构》，该
报告指出：“内部控制是指企业董事会、管理层和其他员工
制定和实施的，旨在为经营的效果和效率、财务报告的可靠
性以及相关法律法规的遵循性等目标提供合理保证的过
程。”并归纳了内部控制的“五要素”：（1）控制环境；2）风险评估；（3）控制活动；（四）信息与沟通；（五）监控
对于内部控制的概念我国目前还没有统一的定义，主要有三种观点：一是内部控制系统观点，认为内部控制分为内部会计控制和内部管理控制，由组织结构、职务分离、业务程序、处理手续等因素构成。这一观点是1958年aicpa发布的第29号审计程序公报《独立审计人员评价内部控制的范围》提出的；二是内部控制结构观点，认为内部控制结构由控制环境、会计系统和控制程序组成。该观点是1988年aicpa发布的《审计准则公告第55号》中提出的，我国1997年实施的《独立审计具体准则第九号——内部控制与审计风险》套用了这一理论。这也是目前我国cpa沿用的内部控制结构。三是内部控制整体框架观点，认为内部控制是由董事会、经理当局以及其他员工为达到财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律法规的遵循等三个目标而提供合理保证的过程，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控等五个相互联系的要素。这是美国资助组织委员会（coso）在1992年发布的《内部控制——整体框架》的报告中提出的。
二、我国企业内部控制制度的现状
2007年3月2日财政部发布了《企业内部控制规范——
基本规范》和17项具体规范（征求意见稿），国资委发布中央企业内部控制管理暂行办法》及证监会会所属的上海证券交易所出台了《上市公司内部控制指引》等，上述文件的出台标志着政府有关部门由大力提倡内部控制建设向明确要求、细化规定层面的转变，先前由于我国实行市场经济时间只有十几年的时间，企业刚刚认识到内部控制的重要性，对内部控制的研究和实践正处于摸索阶段，内控思想散见于各部门、各组织的相关文件中，呈现出比较混乱的局面。主要表现在： （一）内控制度的被动性。计划经济时代，我国的企业都是国有企业管理层都属于国家干部，由政府任命。在向市场经济转型的过程中，虽然国有企业逐步改组为股份制企业，但其治理层和管理层仍然是由政府任命，许多上市公司都是集董事长与总经理的职位于一身，国有股一股独大、内部人控制的普遍现象使得股东大会、审计委员会并不能切实履行治理层的职责，而国有股也没有真正的产权代表，企业由“一把手”一人说了算的现象十分普遍，审计委员会和独立董事基本上形同虚设，小股东对公司治理更处于人微言轻的地位。表面上看这是我国企业现代企业制度还不十分成熟的一个表现，而其根源却在于我国几千年的封建专制制度,而中庸思想深厚的东方文化也很难发育出要素完备、功能齐全、目标明确的内部控制体系，这就决定了中国式内部控制的需求动力在很大程度上来源于外部的压力，包括融入国际市场经济的渴望以及建立一流企业的梦想，这种渴望和梦想使得国内企业不得不按照西方的框架建立相应的内部控制。
（二）内控制度的借鉴性。首先，目前国内对内部控制的概验、内容及运用缺乏一致的认识。财政部、证监会、中国人民银行等职能部门的法规文件中，对内部控制的概念不尽一致，其内涵各有侧重，主要是出于对本行业的业务规范和业务指引。其次，我国尚未正式出台权威性较高的内部控制标准体系，对内部控制的完整性、合理性及有效性缺乏一个公认的衡量标准。无论是证监会对证券公司内部控制的要求和上交所制定的《上市公司内部控制指引》还是中国人民银行对商业银行内部控制的规定及财政部对企业内部会计控制的规范，均以美国的控制要素为模板，这些内控体系的初步形成能否适应中国所有制形式混杂、规模不一、管理者素质参差不齐的现实，远未经过大量的实践检验。
（三）内控制度政府的主导性。政府部门对内部控制的关注首先集中在容易发生舞弊风险的金融领域，如商业银行、证券公司等金融风险多发地带，而具体企业根据自身需求设计的内部控制的自发性远远不足。以传统经验代替规范化管理措施和手段，对内部控制制度，有些企业虽有建立，但在内控制度的制定环节，还认为内部控制就是对企业经营的某个或某几个关键点进行控制。未能实现立体交叉、多角度、全方位的风险预防监控，内部控制建设不成体系，步入了内控建设的另一个误区。
（四）内控制度的文本性。常见的思维误区是，内部控制就是企业的规章、制度，就是基于财务核算的会计控制。显然这只是内部控制的一部分，并不是全部，内部控制侧重于对文本制度的全面化、流程化；立足于动态监控与管理软件。由于我国企业强调规章制度的建立而忽视对环境、信息与沟通等要素的关注，重要的风险评估往往流于形式。没有规范运作，公司治理结构被严重扭曲，更谈不上内部控制效用的发挥。股东大会流于形式，监事会的权力虚置，董事会发挥不了应有的作用。事实上，无论多么完善的控制制度、程序或方法，如果没有诚实、守信、尽责的文化氛围，没有不折不扣、一以贯之的有效执行，终将是没有任何意义的空头文件。
（五）内控制度的滞后性。我国内部控制理论和务实的发展滞后于国际成熟的发展形态，九十后期，仍将内部控制囿于控制环境、会计系统、控制程序三要素，即使一些最新的准则、规定，也只采用了COSO的“五要素”而没有顾及到其2004年出台的企业风险管理整体框架的八要素，并将其融合到五要素中。
三、我国企业内控制度存在问题的原因
（一）管理体制的制约。我国有关内部控制的指导原则、指引、规范出自不同的政府部门。国资委主管国有大中型企业；证监会主管上市公司的信息披露；财政部主管企业财务会计工作，并负责会计准则与制度的制定。于是，不同的政府部门出台不同的内部控制原则、指引、或规范。其弊端在于:一是各部门分别研究与发布内部控制的相关原则或指引，深浅不一，尺度不一，不利于内部控制的统一协调；二是关于内部控制的定义、范围、目标等互不一致，内部控制要素、内容、方法的解释多有差异，令企业无所适从；三是缺少统一的推进机构，无法有效地推进企业内部控制的设计与执行。
（二）内控制度意识的模糊。国有企事业单位一般都在一定程度、一定范围建立了内部控制制度,基本业务内部管理可以说是有章可循。但相当一部分企业未意识到内部控制的重要性,对内部控制存在许多误解,甚至概念模糊,治理结构先天不足,再加上内部控制固有的局限性,使企业内部控制薄弱,经济业务随意性大,缺乏有效的监督机制。主要表现在:业务决策人员与经办人员没有很好的分离制约,存在业务授权(管理职能)、业务执行(保管职能)、业务记录(会计职能)、业绩检查(监督职能)兼容现象;重大事项的决策和执行没有很好的分离制约,存在无标准操作现象;财产清查没有制度,“家底”不明确;内部审计没有制度,该设的内审机构不设,该配的内审人员不配等,使得管理力度层层递减,管理效应层层弱化,从而造成企业竞争力降低,经济效益下滑。
（三）内控环境的缺失。控制环境能否有效的的发挥作用，在一定程度上取决于企业最高管理当局，如果企业的最高管理当局（董事长或总经理）存在危害企业的行为，而公司没有采取相应的约束措施，就必然会给公司带来灭顶之灾。作为一种约束机制，事实上内部控制同法律一样，是一柄双刃剑，它要求所有人，包括它的制定者，都必须严格遵守，并对所有违反者进行相应的处罚。而一旦这一法则遭到破坏，内部控制就形同虚设，但遗憾的是一些企业公司法人治理结构不完善，内部控制环境恶化。公司治理结构被严重扭曲，股东大会流于形式，监事会的权力虚置，董事会发挥不了应有的作用。主要表现在：一是治理层和管理层不重视内部控制的设计；二是治理层和管理层（特别是管理层）不能严格执行内部控制。如中航油的陈久霖在新加坡公司进行独裁决策，使董事会发挥不了作用，内部审计人员成了摆设，甚至集团派驻的财务经理也被他调开，这种内部人控制行为致使公司其他控制环境因素发挥不了作用，从而出现一人犯错整个公司陷入困境甚至破产的局面。
（四）内控制度缺乏有效的执行和监督。任何制度都是由人来执行的，要保证制度执行的效果，就必须采取惩罚加激励的方式对执行人进行激励和约束。良好的评价和激励机制可以有效促使企业管理层利益与企业长远利益趋于一致，是内部控制发挥其效能的关键。而我国企业对管理人员往往缺乏科学的评价机制和合理的激励政策，就企业内部监督而言，存在内部审计机构不健全、审计范围有限、审计内容单一，以及审计机构缺乏权威性和独立性等问题。我国《审计法》对国有单位的内审机构设置作了强制性规定，而对非国有单位则未作要求，许多非国有企业未建立内审机构。在股份制企业，董事会下面未设立审计委员会，内审机构直接对总经理负责，缺乏独立性和权威性。审计范围有限和审计内容单一，主要表现在大多数企业的内审机构所从事的审计业务是财务审计，而对管理审计涉及很少。其次，外部监督乏力。外部监督有政府监督和社会监督。目前，各政府职能部门之间的监督功能交叉，再加上缺乏横向信息沟通，难以形成有效的监督合力。有的职能部门对企业睁一只眼，闭一只眼，监管流于形式，甚至怕暴露问题，影响企业发展。有的执法部门不能坚持原则和依法办事，甚至掺杂一些部门利益，该查处的不查处，该罚的不罚，结果导致了监督的弱化。
四、对企业内部控制制度的几点建议 （一）完善内部控制体系。参考先进国家发起组织模式，成立专门的内部控制委员会，整合政府有关部门的研究资源，广泛吸收国内专家、学者、注册会计师的参与，以确保内部控制的普遍适应性。研究制定中国内部控制整体框架，统一学术界、务实界对内部控制的声音，形成对内部控制的定义、目标及要素的一致认识，具体内容主要包括：治理结构、组织机构的设置与权责分配、风险评估、企业文化、信息沟通、人力资源政策、内部审计机构设置、反舞弊机制等。使其成为我国企业内部控制的“基本法。”各企业可以根据中国内部控制框架，在框架基本原则的前提下，制定适合自身特点的内部控制政策和程序。
（二）完善内部控制环境建设。良好的内部控制环境，有利于内部控制制度的发挥其应有的作用。内部控制的环境体现许多方面，如员工的诚实性和道德观、员工的胜任能力、管理当局的管理哲学和经营风格、企业文化、董事会或审计委员会、组织结构、授予权利和责任的方式、人力资源政策和实施等。在内部控制的影响因素中，人的因素是第一位的。所以，企业从最初的员工选聘上一定要把好用人关，对选聘的人员素质、诚信和道德观一定要关注。其次，应加强企业的文化建设，企业文化是企业在长期经营活动中逐渐形成的，有着共同价值观、共同的理想，并有共同的行为准则的一种亚文化体系。因此，企业文化能使企业形成一种利益共同体。企业员工在企业经营活动中很自然地用共同行为准则约束自我的行为，并以此调节人与人之间的关系。它能排除企业发展中一些人为的阻碍和摩擦，建立一种和谐的内部关系。员工们愿意在迈向企业发展目标的过程中彼此尊重，互相学习。这种凝聚力的产生，能使企业上下团结一致，努力为实现企业的目标而奋斗，它不仅可以促进企业的发展，阻止企业的衰败，同时还可以提高企业的竞争力。 最后要充分重视内控执行人的作用，由于人的知识、道德观、价值观对内部控制的有效发挥起着重要的作用，因此，要大力加强中国企业员工的职业道德教育，充分发挥其在完善内控制度方面的主观能动作用。
（三）完善企业内部控制的监督。建立真正意义上的公司法人治理结构，使权力有所制衡。首先应明确公司内部股东大会、监事会、董事会之间的责、权、利划分，使三者之间的相互监督真正落到实处，同时，加大股东对企业管理层的监督力度，加强对内部控制执行情况的监督检查，促进企业内部控制的有效实施，形成各部门之间既能相互协作也能相互制约的管理体制。其次，加强内部审计。内部审计既是企业内部控制的一个部分，也是监督内部控制其他环节的主要力量。针对当前内部审计存在的薄弱环节，管理者应采取有效措施，增强内部审计的权威性和独立性，真正发挥内部审计的作用。最后要强化外部监督，督促企业不断完善内部控制制度。财政、税务、审计、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当按照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查。同时，要大力发展注册会计师事业，充分发挥其独立超然的特性，履行社会公证和监督职能，鼓励与支持广播电视、报刊等新闻媒体对企业违法违纪行为曝光，以充分发挥舆论监督的作用。当“没有人不被控制，没有业务不被控制”的内部控制框架形成时，内部控制才能称得上是高质量的，有实质性影响的。
陈锋 电话：0779－3069350
参考文献：
［1］张连起 中国内部控制之短板与第一要务 《财务与会计》 2006，（8）
［2］王一浩 企业内控建设的困惑与难题 《财务与会计》 2008， （1）
［3］陈秋华 《经济责任审计 理论与实践 》 中国财政出版社
［4］胡兴国 我国企业内部控制规范建设的思考 《财务与会计》 2008，（5）
