社会保险 社会保险工作 社会保险管理成本的含义
社会保险管理成本的现状分析
几点建议
内 容 摘 要
社会保险管理成本是一种特殊的成本，与行政管理成本不同的是，社会保险管理成本的投入可以直接创造经济效益。社会保险管理成本产生的经济效益，不能像产业部门那样可以从工作活动中创造商品或劳务来补偿，而必须由国家财政投入。社会保险管理成本的这一性质，决定了合理开展社会保险管理成本核算和分析，对提高社会保险基金的使用效益，确保社会保险基金的安全性与完整性，减轻国家的社会保险负担，具有特殊的意义。本文从社会保险管理成本的一些理论开始，并对随着我国经济的高速发展，广大人民群众的生活水平和社会保障待遇提高，社会保险的不断发展，在财务上表现为成本高、盈利少，令我国社会保险管理成本持续高企的原因进行了归纳主要有：社保机构设置重叠，分工过细导致分工成本过高、人力资源浪费严重、征集制度不完善，信息化建议多头资金投入等。围绕这些原因，本文提出了建立统一的社会保障管理体制；增强法制意识，建立并健全社会保障法律体系；开征社会保险税，降低社会保险的成本；运用计算机网络手段，建立统一的覆盖全国的社会保障技术支持系统，实现信息资源共享以降低管理成本等看法。
关键词： 社会保险 社会保险管理成本 五保合一 个人账户 集体账户
浅析社会保险管理成本
一、社会保险 社会保险工作 社会保险管理成本的含义
社会保险是以国家为主体，对因遭受风险而丧失生活来源的工资收入者给予收入损失补偿的一项社会事业。社会保险工作是社会保险机构围绕社会保险权益和基金所从事的社会保险登记、申报、征缴、发放、存储等管理和服务。社会保险管理成本就是指管理这些社会保险机构处理社会保险权益和基金所从事的社会保险登记、申报、征缴、发放、存储等服务所耗费的资金和劳动。
社会保险管理成本是一种特殊的成本，与行政管理成本不同的是，社会保险管理成本的投入可以直接创造经济效益。社会保险管理成本产生的经济效益，不能像产业部门那样可以从工作活动中创造商品或劳务来补偿，而必须由国家财政投入。社会保险管理成本的这一性质，决定了合理开展社会保险管理成本核算和分析，对提高社会保险基金的使用效益，确保社会保险基金的安全性与完整性，减轻国家的社会保险负担，具有特殊的意义。
它有两种划分模式。一种模式是传统的成本划分方法，即按现行机关、事业单位经费用途列支的划分方法，可以将社会保险管理成本划分为三类：第一类是社会保险机构人头经费。包括人员工资、福利和社会保障费等。第二类为公务业务经费。包括日常办公用品费用、会议费用、差旅费用、修缮费用等。第三类为专项经费。包括购买计算机、购买公务用车、建造办公住房等。另一种模式是按业务用途列支的划分方法，可以将社会保险管理成本划分为五类:第一类为征缴成本。包括社会保险登记、申报、参保、征缴和年检等所发生的费用。第二类为支付成本。包括社会保险待遇审核、认定和稽核费用。如养老金实行社会化发放及所采取的生存状况调查费用，失业保险金实行社会化发放，对失业人员资格认定的费用以及审核医疗费等所发生的费用等。第三类为信息费用。包括社会保险机构建立社会保险管理信息系统所发生的费用。如软件开发费用，硬件投入费用，社会保险信息联网的通讯费用，养老保险个人账户查询费用等。第四类为服务费用。包括社会保险机构为社会保险对象开展管理服务活动所发生的费用。如举办退休人员活动中心，组织工伤职工的康复服务，对失业人员进行再就业培训等。第五类为宣传费用。包括举行各种社会保险宣传活动费用等。
第一种社会保险管理成本划分模式，已很难实际反映出社会保险管理费用的构成；而第二种划分模式更能强化社会保险管理成本的效益意识，更加真实地反映社会保险管理成本的实现过程，更利于提高社会保险工作效益和基金的使用效益。
二、社会保险管理成本的现状分析
为促进经济发展和社会稳定，逐步提高广大人民群众的生活水平和社会保障待遇，中国政府致力于建设一个与社会主义市场经济体制相适应的健全的社会保障体系。经过多年的探索和实践，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容，多渠道筹集保障资金、管理服务逐步社会化的社会保障体系已初步建立起来。
自二十世纪八十年代初开始，中国政府对社会保障制度进行了一系列的改革。改革的目标是：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。其主要特征是：基本保障，广泛覆盖，多个层次，逐步统一。与经济发展水平相适应，国家强制建立的基本保障主要满足人们的基本生活需要；社会保障逐步覆盖全体公民；在基本保障之外，国家积极推动其他保障形式的发展，力争形成多层次的社会保障体系；通过改革与发展，逐步实行全国统一的社会保障制度。经过十几年的努力，目前，社会保险制度的基本政策已经制定并陆续颁布和实施，覆盖了大多数城镇职工和离退休人员，部分地区还把流动到城市就业的农民工也纳入进来；在城市普遍建立了居民最低生活保障制度。
二十世纪九十年代中期以来，为加强各项社会保障制度的统一规划和社会保障基金的管理、监督，中国政府对社会保障管理体制进行了一系列改革。把过去由多个行政部门分别管理的社会保险转变为由劳动和社会保障行政部门统一管理，各级劳动和社会保障行政部门也建立了相应的社会保险经办机构，承担社会保险具体事务的管理工作。过去由企业承担的社会保险事务逐步转变为由社会机构管理，即社会保险待遇实行社会化发放，社会保险对象实行社区管理。中国政府加强了对社会保险基金的行政管理和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。各级劳动和社会保障行政部门专门设立了社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，对违法违规问题进行查处。此外，中国政府还通过强化基金征缴和提高社会保障支出占财政支出的比重等一系列措施，努力拓宽社会保障资金的来源。仅2001年一年，中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，是1998年的5.18倍。
随着社会保险的不断发展，社会保险管理成本也不断上升。究其原因，主要有以下几个方面：
（一）社会保险机构设置重叠，增加了社会保险的管理成本。
长期以来，我国社会保障事业分别由不同的政府部门负责管理，多头管理社会保险，都配备了相应的人员设施，多家分管、自成体系，使社会保险管理成本较高。据财政部资料反映，2004年全国社会保险机构管理费用支出16.56亿元，比2003年增长了18.22％，支出水平大大高于其它行政事业单位；广州市2004年企业失业保险管理费支出高达6300多万元，而同期支付的失业保险金和失业医疗补助费仅为3.3亿元，两者之比为１：5.24，即每为失业人员提供3.56元补助，就要支付１元的管理成本。
（二）社会保险基金筹集制度不完善，使社会保险管理成本过高。
到2004年底，全国有16个省份由税务机关征收社保费，其他省份由劳动保障部门征收社保费。
以广东省为例，社保费改由地方税务机关征收3年，社保费的征收制度进一步健全。逐步形成了部门之间相互配合、相互制约、相互监督的机制，规范了管理的程序。逐步建立起地税部门征收、财政部门管理、社保部门安排支出的较为规范的征管体系。实行社保费税务部门征收的地区，征缴工作实际上是由社会保障部门和税务部门共同负责。社保费改由地方税务机关征收后，加大了征收力度，减少了漏管户，提高了征缴率，清理了许多欠费，增加了基金收入。据有关部门统计，地税机关征收社保费第一年的2000年，仅养老保险人数就达865万人，比上年增加362万人，增长72％；2002年底又增加到1083万人，比1999年增长1.16倍。2000年综合征缴率达96.9％，超过了省委、省政府下达的95％的目标。同时，基本医疗保险费和失业保险费的征收面也进一步拓宽，参加基本医疗保险和失业保险的人数，分别从2000年的313万人、748万人增加到2002年的718万人、近900万人；地税机关在加大征收力度、扩大征收面的同时，认真做好清理欠费工作，确保了保费收入的稳步增长。1999年广东社保费收入为109.82亿元(不含深圳市本级。下同)，2000年改由地税机关征收后，增加到149.28亿元，比上年增收39.46亿元，增长35.9％；2001年社保费收入超过200亿元，比上年增长近35％；2002年达270.33亿元，增收70.13亿元，增长35％，成效显著。
但同时也存在着问题：
实行税务部门征收的地区，征缴工作双重主体，影响工作效率。单位到社保部门“参保”，由社保部门核定缴费基数，由税务部门征收。这样，申报和缴纳分离，征收与检查脱节，加上社保部门实行按隶属关系管理的体制，与地税机关实行集中征收、“属地管理”的模式难以接轨，增加了缴费单位和个人的申报缴交工作量，延长了征收过程，给缴费人和征收机关都造成了很多不便，征收、管理成本实际上增加了。
（三）信息化建设投入大，大大增加管理成本。
我国社会保险制度的改革是紧紧依托于信息技术的应用而深化和推进的。以“五保”（ 我国目前实行的社会保险制度主要指的就是养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度，简称“五保”）之一养老保险的养老金收缴和发放为例。以前采用的是差额缴拨，社保机构只针对单位“算总账”，核算养老金的收、支之差，再向单位支付或收缴。那时，业务简单，单机系统就可以解决问题。
之后养老保险政策进行了调整。其一是统账结合，社会统筹和个人账户结合。个人账户就意味着要针对个人建立完整的记录，从参保那天起，个人如何缴纳，单位如何缴纳，利息如何算……每个人一笔帐。养老金的核算对象由单位变成个人，复杂度提高，原有的计算机管理系统必然面临升级。
第二个变化是社会化发放。原来由单位负责养老金的发放，现在主要是由社保经办机构把钱拨到每个人在银行的个人账户上；或者由邮局寄出。这样就要求社保经办机构把账算清楚后，再把数据发送到银行或邮局。
当社保政策发生了变化，需要技术能够跟进，以保证政策的实施，这并非轻而易举。相比之下，养老保险业务增长对系统的要求还不是太高，而医疗保险的情况就比较“严重”了。
我国原来实行的是机关事业单位的公费医疗和企业的劳保医疗制度。医药费用的恶性膨胀迫使国家改革。1998年，国发44号文件《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》颁布实施了新的社会医疗保险制度。
社保的医疗保险同样采用统账结合。统筹部分（对于个人来讲，主要是住院部分），不论是通过网络结算，还是单机结算，再送盘传输数据，工作量还不是很大。
但是个人账户管理（对于个人来讲，主要是门诊部分），却存在一个大问题。个人账户的钱，不是发到个人手上的现金，钱在账户中，如何到医院、药店消费呢？办法有两个，一个是联网划账，另一个是刷卡。由于牵涉到医保机构、医院，还有药店，各方的数据结算，无论是通过卡，还是联网都要求每个数据交换的节点建立相对完善的信息处理系统，节点之间建立通信系统，才能实现真正的前后台数据流动。
这就意味着实现个人账户的管理，必须投入大量的资金，建立一个庞大的社会工程。劳动和社会保障部根据各地的情况，做了一个简单的统计，仅医疗保险系统的建设费用，人均大约25元！医院内部的系统建设尚不算在内。
而回过头看看，个人账户上面一年管理的费用有多少？最少的只有200元，费用平均不超过四、五百。这就如同，每个人用二、三十元钱管理每年的几百元钱。如果以每人20元的管理成本看，每年在医疗保险的管理成本就是一、二十个亿。运行管理个人账户的代价太过昂贵！
劳动和社会保障部的信息中心主任王东岩认为，从宏观上看，加强管理之后，国家整个医药费用支出降低了，市民享受到了医疗保险，从这个意义上讲，目前这样做是必须的。但是造成如此高的成本，部分原因是各地社保机构都建立了自己相应的管理和操作机构，都拥有自己的基金征集、管理、使用、支付网络，重复开发，多头开发，造成资源浪费。
三、几点建议
（一）建立统一的社会保障管理体制。
长期以来，我国社会保障事业分别由不同的政府部门负责管理，多头管理社会保险，加大了管理成本，增加了基金的风险，影响了政策的统一，制约着改革进程。针对这种分开管理弊端，今后应按照政企分开、决策管理、营运监督分离原则，理顺社会保障的管理体制，实现制度统一，政策规范、管理法制化、政企分开、监督有力的目标。
加快社会保障的法制化进程。在认真总结经验的基础上，研究制定养老保险、医疗保险、工伤救护、失业救济、下岗补贴等一系列有关社会保障的法律、法规，使社会保障工作“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。同时加强社会保障机构自身的法制化建设，实现组织、资金、物资、工作计划与规划等方面的法制化管理，提高社会保障工作效率、强化管理机制，发挥社会保障的最大功能。
（二）增强法制意识，建立并建全社会保障法律体系。要在实践的基础上，通过总结经验，并借鉴国外的做法，尽快建立社会保障法，提高法律的级次。通过法律明确规定地方税务机关、社会保障机构和财政部门各自在社会保险基金筹集、管理、使用中的权利和义务，明确社保费由地方税务机关征收，财政部门管理，社保部门安排支出，做到分工明确、职责清楚、奖罚分明。建立起三部门既密切配合、相互支持，又相互制约、相互监督的征收管理和使用机制，依法筹集，依法管理，依法运营，依法使用。值得指出的是，为规范征收和管理，法律应明确规定征收主体，改变目前税务机关与社保部门互相扯皮的状况，把社保费的登记、申报、征收、检查、处罚等征收环节的职责全部赋予税务机关，地税机关对社保费有征收权、检查权和处罚权，对费源有监控权。社保部门则专责社保费支出管理，使社保费的征收管理制度化、规范化和法制化。
（三）开征社会保险税，降低社会保险的成本。首先，通过开征社会保险税，可以降低社会保险的筹集成本，因为社会保险税是以企业工资总额、个人工资收入或所得额为计税依据，税率单一，宜采用源泉控制代征、代缴的征管方式，通过由税务部门征收社会保险税，可以充分利用税务机构同企业的密切联系、税务机关遍布城乡的优势，既可在不增加人员编制的情况下保证税款及时足额收，又可减少社会统筹中的管理费用，降低社会保险的筹资成本；其次，通过开征社会保险税，将社会保险基金通过立法程序以税收形式固定下来，由税务部门统一征收，可以充分利用税收的刚性，发挥税收连续性的特点，使社会保险进入正常的良性循环，避免社会保险基金的交纳者的随意性和拖缴、欠缴及拒缴现象，提高社会保险基金的到位率；再次，通过开征社会保险税，将社会保险税统一纳入国家预算，由国库办理收支手续，由财政部门按统一标准和范围拨付给社会保险机构使用，能保证专款专用，避免挪用、挤占现象的发生；最后，社会保险税向社会开征，不分单位性质、不分职工身份，对所有纳税人一视同仁，扩大了社会保险的覆盖面，使社会保险的风险系数降低，相对的减少社会保险支付，降低社会保险的成本。当然，开征社会保险税后，社会保险经办机构不再负责征收社会保险基金。
（四）为了实现社会保险的现代化管理，加快统一、规范、完善的社会保障体系的实现，运用计算机网络手段，建立统一的覆盖全国的社会保障技术支持系统势在必行。
建立全国统一标准数据库，尽早实现省级乃至全国统筹。将分散在各个县（市）区的数据集中、标准统一。开发统一的社会保险核心平台软件，结束“诸侯割据的春秋战国时代”，减少社保系统的重复开发，多头开发。逐步实现真正的社保信息大集中，真正实现资源共享。
参 考 文 献
1、郑秉文、和春雷著，《社会保障分析导论》，法律出版社，2001年
2、候文若，《现代社会保障学》，红旗出版社1994年
3、曹信邦，《社会保障制度》、《体制改革》1999年
4、《广东社会保险事业发展概况》，《广东经济2004年增刊》，主编袁维东，2004年6月
5、劳动和社会保障部 国家统计局 《2000年度劳动和社会保障事业发展统计公报》、《2001年度劳动和社会保障事业发展统计公报》、《2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报》、《2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报》
