一、描述制约农村信用社发展的十大障碍
二、解决农村信用社发展障碍的的建议与对策
内 容 摘 要
农村信用社成立50年来，在支持农村经济发展中发挥其它金融机构无法替代的作用，其自身也取得了很大的发展。但是由于农信社体制不顺，法人治理结构不科学，人员素质严重低下，历史包袱沉重，信贷资产质量差，亏损严重，近年来农信社的发展遇到了重重困难，陷入了困境，举步维艰。针对目前农信社在发展中遇到的上述障碍，必须采取多管齐下、内外兼治的原则，通过深化改革，强化内部管理，加大政策扶持力度。唯有如此，才能使农信社走出目前的困境，不断增强经济实力，有效发挥支农主力军和联系农民纽带作用，更好地支持农村经济持续、高产、快速发展。
浅谈农村信用社发展的障碍及对策
农村信用社成立50年来，在支持农村经济发展，中发挥了其它金融机构无法替代的作用，其自身也取得很大的发展。但是由于各种原因，近年来农信社的发展遇到重重困难，陷入了困境，举步维艰。归纳起来，目前制约农信社发展的障碍主要有以下十方面：
一、农村信用社发展障碍描述
（一）农信社体制不顺。一是产权关系长期不明晰。农村信用社的股金大部分是农信社成立初期和80年代初为落实全作制，也有部分在社行脱钩后为规范全只得制面筹集起来的，股民极端分散，每个股民入股股金大多是1元几角钱，对信用社的经营管理自然漠不关心。以至于农村信用社究竟是谁的，风险应当由谁来承担的问题根本就没有落实，造成产权主体缺位，以致农信社内部人控制严重，形成了经营管理中主任说了算的局面。二是管理体制摇摆不定。农信社管理体制自解放初建社以来，曾随着农村体制的变化而经历了多次变革，如“文革”期间下放人民公社，后又委托农行代管，实际上成为农行的政属机构；1996年底行社“脱钩”后，成立了农金改办进行管理，但随后农金改办又并入人民银行，使人民银行既施监管又施行业管理，现在部分地区又成立了地（市）联社行使行业管理职能，一些省份成立了省级联社、协会，而前段日子双有各种关于农信社体制改革的传闻。变来变去，农信社成了50年长不大的“婴儿”。由于农信社产权关系长期模糊不清，并且在建立什么样的管理体制上举棋不定，严重阻碍了农信社的发展。
（二）法人治理结构不科学。目前实行的市联社、县（市、区）联社、乡（镇）信用社三级法人体制，存在比较明显的缺陷。一是自我难以约束。由于大部分农信社的“三会”还未建立和健全，少部分经过规范过的农信社，虽然建立了“三会”，但民主管理的功能还远未发挥到应有作用，对经营管理的应有制约程度还远远不够，有的甚至形同虚设，因此缺乏行之有效的自我制约机制，造成信用社主任权力过大，导致在履行职责方面出现偏差。二是行业管理缺痊。目前对农信社的行业管理职能主要是县联社，因所辖的具有独立法人资格的农信社点多面广，而县联社只有区区几十人，自身既要经营又要实施行业管理，自然对农信社的经营管理力不从心，顾此失彼。虽然目前一些地区已成立地（市）级联社，但对农信社的管理也并不到位。三是风险难以自担。目前高风险社较多，按目前的法人结构现状，单凭一个社的能力不可能抵御发生的风险。
（三）人员素质严重低下。农信社的职工大部分是内招顶替进社的，形成目前农信社队伍普遍存在人员本地化，年龄老化，裙带关系多，知识层次低的现象。特别是过去在农行代管时期，农信社还成为照顾关系，解决农行、农信社干部子女就业的一个主要渠道，根本谈不上吸收金融管理人才或招收正规的大中专毕业生。与农行脱钩后，虽然加大了学历教育力度，表面看起来，有大、中专等学历的职工增加了，但由于大多数是业作产函授教育，文凭的“含金量”不高，加上管理体制不顺，缺乏自上而下强有力的系统管理，造成岗位教育培训跟不上，员工知识水平和业务技能不能随时代发展而不断更新，人员素质普遍较低，尤其是真正精通金融业务、熟悉金融管理、电脑专业人才奇缺，难以适应业务发展的需要。
（四）历史包袱沉重，信贷资产质量差，亏损严重。多年来农行一直将农信社当成自己的“调节器”、“蓄水池”、“输送站”，当信贷规模紧张时，通过农信社发放贷款，绕开人民银行的监督：当经费紧缺时，伸手要农信社上缴，将农信社当作“唐僧肉”，任由宰割；对一些原来属农行发放贷款，农行收回贷款，将低质量贷款甩给农信社，使农信社背上了沉重负担。据保守的估计，如今农信社的不良贷款中，至少80%以上是当年农行代管时遗留下来的。在经营方向上，由于过去体制性、政策性、经济大环境、行政干预及自身的原因，农信社脱离了“三农”方向，办成了“小商业银行”，受追求高额利润等因素的影响，农信社曾一度出现了支农贷款“农转非”的现象，大额贷款、乡镇企业贷款多，忽视了农户贷款，形成了大量的死滞款；加上前几年以贷收息、高息揽存等违规现象严重，造成经营效益低下，严重威胁了农信社的生存和发展，成为制约当前农信社改革和进一步发展的主要障碍。
（五）机构网点布局不合理。表现在：一是低效网点多。在一些贫困、边远山区网点，虽然存款只有一百、几十万元，每天的业务量不过3、5笔，但由于服务“三农”的需要，却不能撤并，造成人员紧张，风险隐患增多，成本费用较高，使撤点减员增效成为一句空话。二是墟镇网点过于密集。目前很多农信社网点过分集中的墟镇，既不利于业务的发展，也不利于服务“三农”的需要。三是城区法人机构重叠。既有联社营业部（多的2、3个），又有独立法人信用社。家信社机构网点不合理，经营不规模，经济效益必然低下。
（六）基础建设滞后。主要表现在：一是电子化建设严重滞后。目前商业银行的电子化程度已相当高，不仅实现了县、地市、省辖联网，有的还出现了全国的通存通兑，网络银行、电子货币已不再是什么稀奇的事。而农信社呢，虽然沿袭了几十年的手工储蓄记账作业在近几年逐步被电脑所替代，但目前普遍运用的仍只是单机操作，未能实现通存通兑，还有为数不少的网点仍然停留在手工操作上，办理业务效率明显偏低。在目前实施的撤并低效网点过程中就体现农信社的劣势。商业银行由于已实现通存通兑，撤并网点对储户存取未没有任何影响，通常存款下降，而农信社由于未实现通存通兑，一旦撤并网点，就对储户存取款造成极大不便，结果存款一般被取走。农信社电子化滞后还引发了一些意想不到的问题。如笔者曾亲眼看到的，1999年11月间某市辖内一个农信社某网点在城信社停 业整顿发生异常取款，业务员因业务不熟，办理结清一个存款账户，因计算、扣税全为手工操作，耗时近半个钟头，结果群众越聚越多，一些群从因此未能主时取到款，认为农业社没钱取了，谣传四起，场面一片混乱，结果引发挤提事件。二是汇路不通。目前虽然开通了农信社县辖联行往来，但是农信社自身的省辖联行往来、全国联行往来至今示开通，其省辖联行往来暂时依托于人民银行的联行系统，由于该系统只能作有限的运作，远远满足不了农信社的业务需求，造成结算渠道窄，速度慢，客户不愿意在农信社开设结算帐户，导致大量的优质客户流失，还阻碍农信社开拓业务。
（七）劳动用工制度僵化。长期以来农信社名为合作制，实为官办，缺少活力。表现在：一是用工体制不够灵活。当商业银行的动人事改革轰轰烈烈的时候，农村信用社还在以不变应万变，主任由上级任命，职工由上级分配，领导能上不能下，员工能进不能出。比较鲜明的对比的是，商业银行不断裁员，且力度每次都不在少数的情况下，农信社到目前为止除了犯错误的和不想做而另谋高就的外，还没听说有一人因干不好工作而被辞退的。于是一些地方农信社竟然以此为炫耀并教育员工：商业银行都要下岗，是靠不住的，还是农信社最稳当。二是激励机制不够完善。职工责权利不明，干多干少一个样，经营好坏一个样，亏社不亏人，吃大锅饭，端铁饭碗、工效不挂钩，不管贷款沉淀多少，主任照当，信贷员照干，工资照发，奖金照拿。于是，在农信社一些干部职工中形成了一种思维定式：农信社是国家的，社会主义国家是不会让农信社倒闭的。造成上面紧下面不紧。等客上门现象普遍。由于用工机制不活，员工队伍不能优胜劣汰，良性互动，直接制约了员工整体素质的提高，导致农信社服务水平不高，员工的危机感和敬业意识不强，特别是与商业银行相比，服务水平差距越拉越大。
（八）信誉不高。其原因，一是近年来政策导向、舆论导向等方面存在着一定的倾向性，片面宣传中小金融机构的负面消息，一定程度上人为地加大了社会公众对农信社的不信任感，尤其是一些政府部门向基层发文要求不准在农信社存款造成的负面连锁效应更大，加之国内个别中小金融机构的关闭，这种不信任感更为明显；二是受清理整顿农金会负面影响。农信社过去未注重品牌、形象塑造，群从对农信社的性质、地位、作用认识不清，在清理整顿农金会后，虽然净化了农村金融环境，但由于相当部分群众金融知识肤浅，竟把信用社同合作基金会等同起来，本来与基金会没有任何关系的农信社也因此遭殃。而一些商业银行则抓紧利用这一机会，加强传和策动，甚至恶意中伤、诋毁农信社、抢占农信社的原有市场，造成存款的搬家。农信社的社会声誉受到了严重的损害。
（九）央行监管不力。主要表现在：一是农信社与农行脱钩后最初两年，由于没有清晰了解到农信社与商业银行的明显差别，以致如何监管农信社的问题没有解决好，按商业银行模式进行监管，结果问题不断暴露。二是一些地方人行对农信社监管工作的重视程度不够，主动性、积极性不足，严重影响 了农金监管工作的开展。三是农金监管干部少，县人行的专职农金监管员一般只有2至3人。而面对的是二十三家独立核算的一级法人农信社，点多面广，监管难以到位。四是部分农金监管干部自身素质与监管工作要求不相适应。五是监管手段落后，监管信息反馈不及时，无法进行及时预警。监管主体的这种状况，严重制约了对农信社监管的质量，至使农信社违法违规行为时有发生，且迟迟未能发现，增大了农信社风险，阻碍了农信社发展。
（十）国家对农信社的优惠政策少。农信社的服务对象主要是农村、农业、农民，而本应享受的优惠政策并未能享受到。一是税赋过重，农信社目前所承担的税种和税率与其他高税利商业企业几乎同样多；二是1985年就取消了对农信社业的代理业务如扶贫贷款、专项发展资金等农信社却无权代理；五是当国有商业银行纷纷把不良资金剥离给资产管理公司的时候，农信社不良资产问题却迟迟得不到解决。上面讲到，农信社的不良贷款至少80%以上是当年农行代管时遗留下来的，如今农行可享受剥离不良资产的政策，农信社不能享受，这显然不合理。不剥离不良资产，农信社难以走出困境。
二、解决农村信用社发展障碍的建议与对策
针对目前农信社在发展中遇到的上述障碍，必须采取多管齐下、内外兼治的原则，通过深化改革，强化内部管理，加大政策扶持力度。唯有如此，才能使农信社走出目前的困境，不断增强经济实力，有效发挥支农主力军和联系农民纽带作用，更好地支持农村经济持续、高产、快速发展。
（一）加快农信社体制改革步伐。建议按“金字塔”型方式建立自下而上的全国性农村合作金融组织体系，并在此基础上明晰产权关系。对原适应症股的股金，实行愿意留则留，不愿意则退的原则进行处置。通过层层由下而上入股的形式，建立农信社→县（市）区联社→地市级联社→省级联社→全国总社，并取消家信社的一级法人资格，实行县联社级法人，财务统一核算、人员统一调配、财产统一管理、资金统一调度和税金统一缴纳，这样不仅可以消除单个信用社民主管理流于形式的缺陷，而且有利于发挥农信社的整体优势，增强抵御风险能力。同时，应尽快制定《合作金融法》、《合作金融机构经营通则》、《合作金融机构市场退出条例》等法律法规，做到有法可依、依法办事。
（二）加速人才培养，提高队伍素质。市场竞争首先是人才的竞争。因此，应采取标本兼治、内控外引的措施，切实改变农信社队伍素质严重低下的现状。一是选送部分拔尖人员到院校进行脱产深造。二是鼓励职工利用业余时间函授学习和自学。三是大力兴力岗位培训。根据各岗位职责，分期分批进行，使职工在操作规程、规章制度、职业道德、法律知识等方面，得到经常性的培训，不断提高工作能力。四是通过批量“换血”，改善人员素质结构。要通过严格“双考”，加大末位淘汰力度，对连续若干次过不了规定要求的，实行淘汰出局；并在此基础上，视缺员情况，按择优录用原则，公开招录大批具备较高学历及相关专业的人才通过员工的批量“换血”，有效改善目前农信社员工总体素质较低的现状。
（三）优化信贷增量，盘活信贷存量，增收节支，扭亏增盈。农信社必须树立以农为本、为农服务的思想，找准市场定位，明确信贷投向，改进支农服务方向，简化贷款手续，进一步加大支农信贷投入。要大力推广农户贷款证制度，在坚持规范管理、严格控制风险的前提下，适当提高个体种养大户、专业户的信用放款额度，推行农户联保。开展“信用村”、“信用镇”建设，把信贷支农工作提高到一个新的水平。加大不良贷款的清收力度，要做到经济、法律、行政手段多管齐下，争取最大的清收效果。加强财务管理、严格控制支出，要充分发挥厉行节约、勤俭办社的创业精神，努力增收节支，增加效益。
（四）合理调整网点结构。按照“控制总量，调整结构，归并核算，合理布局”的要求，对重叠的城区法人机构进行合并，对城镇网点进行合理撤并，对个别经营效益差、历年亏损严重，又不能撤销的网点，可采取强弱合并或实行降格。
（五）加快电子化进度，拓宽结算渠道。当务之急是建立电子业务系统，开办通存通兑、一本通业务、ATM、POS等现代金融产品，并在此基础上创造条件，争取区域联网，切实改变单机操作、手工操作的现状。要尽快建立农信社自身的省辖和全国联行往来系统。可组建先由联社一级参与再逐步扩大基层社的省辖系统，允许这些往来社开办汇票结算业务，承兑业务和再贴业务。
（六）改革劳动用工制度。一是打破铁交椅，干部能上能下，能官能民。二是打破铁饭碗，实行能进能出。所有职工都实行合同制，合同要具体规定双方的权利、义务，一旦职工违反合同的规定，或不适应工作的需要，农信社有权解除聘任合同。素质高，农信社需用的人才，有权聘用。三是的打破大锅饭，工资有多有少。根据职工的工作岗位、业务能力、工作态度和工作成绩确定其工资标准。有贡献的要给予重奖。社里效益不佳和亏损的要降低工资，取消奖金。职工个人失误，要予以惩罚。
（七）重建社会公众信心。一是针对目前社会公众对农信社戒心较大，信任不够的状况，国家要尽快成立存款保险公司，以消除群众的顾虑；二是要加大对农信社正在宣传力度，通过报纸、电视、广播等新闻媒 体，或通过组织开座谈会、新闻发布会等多种形式的宣传活动，多层次、多渠道加强对农信社的正面宣传，宣传农信社的历史、地位、作用，宣传农信社是新形势下农村金融主力军，是联系农的最好纽带等。通过加强宣传，增强社会各界对农信社的认识和了解，进一步提高农信社的信誉。
（八）人民银行要依法加强对农信社的监管。人民银行各分支行尤其是县支行要从思想上重视起来，切实负起责任，把对农信社监管作为工作的重中之重，增加农金专职监管员，加强培训，进一步落实监管责任制，把对农信社的监管责任明确到人，督促农信社加强内部管理，提高支付能力，提高贷款质量，限期扭亏为盈，并严肃查处违规违纪人员；同时，改进监管手段，加快农信社非现场监管电子化建设，从根本上缓解人手少与任务重的矛盾，提高非现场监管工作的效率。
（九）加强政策扶持，创造宽松环境。一是对农信社的各种税收要实行一定程度上的减免，针对农业生产周期长、市场风险大、利润率低的情况，对“三农”贷款实行财政贴息或减免营业税，利用税收优惠引导信贷支农。二是妥善解决财政拖欠农信社保值贴息问题，建议视同国有银行一样，从税利中补回。三是客观公正地、实事求是地解决行社脱勾遗留的资金问题，原属农行的不良资产甩给农信社的，要物归原主，包袱由农行接回。四是借鉴商业银行剥离不良资产的做法，成立托管机构，对农信社不良资产实施剥离，减轻农信社的包袱。五是考虑到农业贷款的高风险性，尽快研究建立农业保险、农业发展担保基金等，为农信社创造良好的外部环境。六是由财政补贴的各商业银行办理的用于农业的贷款业务，农信社也应有权代理，贴息从利息税中抵补。
（十）将农信社作为利率改革的试验区。目前国家已提出要逐步实现利率市场化，我们认为这是个大好时机，建议应以农信社作为利率改革的“试验田”。一是在存款利率上，考虑到目前农信社品牌不响。电子化水平不够高，客户存取款、汇兑等不够方便、快捷的状况，应对一些不发达地区农信社允许存款利率有小幅度的上浮。通过对存款利率的小幅上浮，用作对客户的一种弥补，完全是应该的。但幅度不宜过高，最高幅度不应超过10%，这样既不会造成存款搬家，又不影响经营效益。二是在贷款利率上，考虑到农业贷款的高风险性特点及利率空间比较大的现状，应放开对农信社的贷款利率限制，让其随行就市，自行调节农村金融市场的信贷供求，通过利率机制筛选客户和投资项目以规避风险。
参 考 文 献
1、华南金融研究所：跨世纪的中国金融业[M]，广东经济出版社。
2、曹龙骐等：金融问题前沿[M]，广东经济出版社。
3、易刚：货币银行学[M]，上海人民出版社1999年版。
4、戴相龙：商业银行经营与管理，中国金融出版社。
