一、存在问题
二、存在问题的原因
三、建议
（一）、构建内控体系，充实内控资源，提升内控层次
（二）完善自我约束体系，加快金融改革步伐
（三）强化部门自律监管，重塑行业监督体系
（四）强化内部审计监督，提高内控管理水平
（五）强化保障协调体系，树立以人为本的观念
（六）健全内部考评体系，建立奖惩激励机制
（七）强化内控三道防线，确保安全
内 容 摘 要
商业银行作为经营货币的特殊企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。当前商业银行虽然经过一次剥离但新的金融风险又冒出，大案要案时有发生，这与长期以来商业内部控制上的缺陷和执行内部控制制度不力有着直接的联系。因此，从内控机制上存在的问题入手，在产权关系和体制上挖根求源，找出病因，在管理查找陷缺，标本兼治、综合治理，提高内部控制的综合管理水平,防止大案要案发生，确保各项业务稳健发展。
强化商业银行内控问题研究
商业银行作为经营货币的特殊企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。当前商业银行虽然经过一次剥离但新的金融风险又冒出，大案要案时有发生，这与长期以来商业内部控制上的缺陷和执行内部控制制度不力有着直接的联系。因此，切实加强内控机制建设已显得尤其必要和迫切。本文试从内控机制上存在的问题入手，找出病因，在管理查找陷缺，进而提出建议，提高内部控制的综合管理水平。
一、存在问题
现代经济管理学告诉我们，内控作为企业约束、自我管理的自律行为，是保证其经营安全、实现经营目标的不可或缺的重要管理形式。作为改革不断加快，结构不断调整的金融业尤为如此。从巴林银行的倒闭到近期金融系统发生的经济案件，几乎无一不是金融机构内部控制不严所致。因此，内控与业务经营是存在于同一事物的两个不同方面，它是现代金融企业对其业务经营活动进行控制、管理的主要工具。
当前，金融改革提速，形势逼人，以建立和完善公司治理结构、转换经营机制为主要内容的国有商业银行改革正在向纵深推进，中行、建行、工行股份制改革已取得了阶段性成果。作为国有商业银行之一的农行，经营管理水平、内控建设与建立现代金融企业的要求以及监管部门的要求还有相当的差距，存在不少问题：
一是基础管理依然薄弱，不良资产依然严峻。大案要案依然没有得到有效控制。如去年云浮分行通报了一起空存实取的案例，就是管理方面出现了漏洞。
二是内控意识淡薄。一些人对内部控制的概念是陌生的，往往把内控制度简单理解为建章立制，认为有了规章制度便有了内控机制，忽视了内控是在业务过程中环环相扣的动态监督机制。少数领导还把内部控制与业务发展和效益对立起来，将内控看作是捆绑自己手脚、制约业务发展的绳索，因而极力淡化，将内控置于可有可无的境地。
三是内控体制不顺。由于内部监督部门受同级经营管理者的领导，因而使内部监督部门缺乏独立性和权威性，从一定意义上来讲，也就谈不上对其实质性的监督和检查。
四是内控力量不足。一个县级行一般仅有1、2名内审人员，有的还担负着纪检监察任务。同时，由于电算化业务的快速发展，一些内审人员的自身素质已不能适应业务发展的需要。
五是制度建设不到位。当前商业银行内控制度还未形成权责分明、平衡制约、规章健全、运作有序的体系，一些制度不完整。如对新业务和计算机业务的管理制度滞后，适应不了新业务的发展；对经营管理者权力和责任界定不够清晰，其个人决策和责任行为没有一套可操作的制度制约，造成事实上的有权无责，因而诱发了一些违法经营和经济案件的发生。
六是制度难以落实。一些领导在业务经营中重发展、轻管理，重业务、轻监控，重规模、轻质量，忽视了内控监督的重要性，从而使制度的贯彻落实失去了组织保障；个别领导在制度执行上对人不对已，对别人要求严，对自己要求松，将自己凌驾于制度之上；更有个别领导借之名，行以权谋私之实，假公济私，独断专行，使制度形同虚设，破坏了内控机制建设，增大了的经营风险。
二、存在问题的原因
由于商业银行体制改革不到位，最终控制权无法对经营者实行有效约束。存在主要原因：
一是在商业银行赖以运转的资本中，无足轻重，达不到国际标准，大量的不良资产未能有效处置，占资本绝大多数的公共积累未进行股权量化，处于所有者虚置状态；对单个员工来说，由于没股权，即使有，都比较小，股权分散，其股金对的经营状况起不了多大作用，而且也不会对其切身利益带来多大影响，从而挫伤了民主管理的积极性。由于缺乏明晰的产权制度的内部支撑，加之所有者与经营者在信贷、财务信息和金融知识上的严重不对称，使民主管理流于形式，从而导致内部人控制达到了严重的程度。由于缺乏来自所有者的强力监督，因而使经营者在经营中失去了自我管理、自我约束的动机，商业银行有效的监督机制也难以真正形成。
其次，由于农业银行自建立以来，历经了下多次人行合并、分离、同农村信用社合一、分离，又承担着不同时代的政策性任务，人民银行、银监机关管理，管理体制的曲折变迁，使商业银行的性质、制度定位、发展方向、管理方式始终处于一种“剪不断、理还乱”的状态，直到现在，农业银行在管理上还存在着许多盲点和真空。体制的模糊性，造成了制度供应的缺位和滞后，使农业银行难以形成一套系统的、有效的内控机制。
三、建议
近年来，农行云浮市分行党委将内控工作作为全行管理战略的核心，在资源上给予大力倾斜，在审计工作机制上不断进行创新，将内控工作延伸到每个层面、每个岗位，内控管理水平一年上升一个台阶，2002年、2003年、2004年连续三年被上级评价为一类行，年年都实现减亏增盈，2004年一举摘掉了8年的亏损帽子，实现经营利润372万元，同比减亏增盈 1869 万元。将全行远远带离盈亏平衡点。科学的内控管理手段，良好的风险识别、控制和化解机制，为全行取得良好的经营业绩和实现可持续发展奠定了坚实的基础。因为，管理出效益，严格内控管理是云浮市分行党委取得经营效益的护身符。现结合农行云浮分行近几年的经验，探讨一下如何提高商业银行内控管理水平。
（一）、构建内控体系，充实内控资源，提升内控层次
银行是保障国民经济稳健发展的重要杠杆，但本身又具有高风险的特点，是一对矛盾的统一体，要将农行打造成为抗风险能力强的现代商业银行，就必须以人为本，建立良好的风险识别、控制和化解的内控体系。例如，该行去年将以往由各支行兼职审计人员为主的管理模式提升为以分行审计部门的专业审计人员为主，并将专业审计人员从原来的8人扩充为10人，使审计人员占全行员工的配置率由原来的0.76%上升到现在的0.96%，上升了0.2个百分点，基本上满足了每100名员工配置一名审计工作人员的管理要求。同是分行实行派驻制，每个支行都派出1至2个内部审计人员，加大内部审计的监督力度，建立要审计发现问题及整改情况的台账，完善整改督办制度，做到有法要可依。
（二）完善自我约束体系，加快金融改革步伐
商业银行作为一个自主经营、自担风险的独立法人企业，其自我约束体系的完善则是建立内控机制的根本。而要建立完善的自我约束体系，就要健全内部考评体系，建立责、权、利体系，明确每个支行，每个人的责、权、利，从根本上体现现代商业银行的要求。如云浮分行今年制定的业务经营考核办法中，制定了行长经营管理目标责任制，业务经营考核分配办法，网点等级管理三部分，将行长、网点、员工捆绑起来，层层签订安全责任书，按内控管理的要求，把重大违纪违规案件、责任性刑事案件、计算机重大事故等同效益工资结合起来考核，实行一票否决，充分体现的内控的重要性。
（三）强化部门自律监管，重塑行业监督体系
要强化商业银行内控机制，当前最迫切的就是重整行业监控，强化部门自律。目前商业银行的行业监督机制大部分实行的是本级领导下的总稽核负责制，监督部门在履行职责时，其工作可能会受到本级经营管理者的干预，其独立性被削弱，不利于监督职能的发挥。为改变这种状况，一是提升管理层次，实行上级行派驻制，享受同职待遇，直接对上级行负责，不再受同级领导、主任制约，独立履行对本级行经营班子工作的稽核监督职能。二是商业银行各级内审工作的组织体系。商业银行各级稽核审计部门除对同级监事会负责外，还是上一级审计稽核部门的派出机构，同时接受上一级稽核部门的领导和管理，其人员任命、调整、撤换及工作待遇、工作考核和工作奖惩也直接由上级稽核部门进行管理。这样，可大大减少稽核工作各种干扰，形成一套垂直、独立、权威和高效的稽核监督工作体系。三是要切实解决稽核审计队伍数量和素质问题。要做好稽核审计工作必须要有一定数量的稽核审计人员编制作保证，有些管理人员可精简可兼任，但稽核人员编制数量不能少且要专职，每100名员工配置一名审计工作人员的管理要求（保证每个支行最少有1个）。要把那些思想作风好、业务素质高、懂电脑管理的同志选到稽核审计队伍上来，不要滥竽充数，不能越俎代疱。四是要强化对稽核审计人员的管理。对稽核审计人员实行持证上岗制度、轮换和回避制度，并定期进行考核，对不称职的要及时作出调整，对以权谋私、违反各项规章制度的要加倍予以处罚。五是要加大稽核审计力度，增加检查频率。在开展各项常规稽核审计的同时，抓好对各级行主要负责人的年度审计和离任审计，突出风险性、效益性监督，对发现的问题要严肃查处、坚决纠正，不断增强内控机制的有效性。六是要发挥法律部门的支持保障作用。要依法决策，任何决策必须有法律的支持，要进一步发挥法律审查的作用，在对外签署合同，协议等必须经法律部门的审查，有效防范经济案件的发生。例如，云浮市分行在2004年2月份从分行各部门抽调了40名思想作风过硬、业务水平较强、学识全面中青年干部充实到调整后的自律监管中队，7月份，再进一步将中队成员扩充到48人，现在自律监管人员分工明确，定期定时开展自律监管工作，发现有不良苗头时，及时发出整改通知书，把风险控制在萌芽状态之中。去年累计发出整改督办函9份，提出整改建议6条，有效地防止了经营风险的发生，使内控管理工作上升为全行管理战略的核心工作之一。
（四）强化内部审计监督，提高内控管理水平
提高内控水平是管理操作风险的重要途径。一是开展内控评价工作要提高审计质量，强化后续审计，狠抓整改效果，上级行要加大对下级行审计特派员派驻工作的力度，加快推进一级分行以下审计体制改革。要以防范风险为导向，加大专项审计频度、广度和深度。要把资金交易中心、外汇交易中心纳入审计视野。切实开展自律监管审计，督促业务部门自觉履行自律监管职责。内控评价要抓处罚、促整改、重效果，真正将内控评价结果与绩效考核挂钩。去年，云浮市分行将内控管理划分为三个层次，实行100分考核：100分—90分为一类行，是内控管理比较好的行，不扣工资，还实行奖励；89分—60分为二类行，是内部控制一般的行，全行扣工资总额的10%，59分以下为三类行，是不合格行，要重点控制，扣工资总额20%。通过这些措施，使云浮分行是内控管理走上了一个新的台阶。
二是要从已发生的经济案件中吸取教训，探索发案规律，从严治行，尽快制订案件防范指引，逐步建立案件防范的长效机制。要加强案件查防和责任追究制度，要贯彻落实关于经济刑事案件查办、案件风险点及防范要点、领导干部道德风险防范的指引，深化查处和防范措施，积极拓宽监督渠道，在内部网站设立举报电子邮箱，对实名举报限期答复；要重视信访工作，掌握案发苗头，消除案件隐患。
（五）强化保障协调体系，树立以人为本的观念
内部控制水平高低，离不开管理人员的管理水平及全行人员的综合素质，因此，要树立以人为本的观念，强化保障协调体系。
一是加强制度建设。对现行的一些内控制度要进行梳理和修订，对已经过时的内控制度要及时予以废止。同时要根据新业务的发展需要和商业银行法人治理结构的新变化，及时制定与之相配套的新的内控制度。并且，按照“双人、双职、双责”的原则，健全岗位责任制，形成责任分离的制约制度。云浮分行去年完善了《信贷管理制度》、《贷后管理制度》、《固定资产管理制度》、《财务管理制度》等一系列规定制度，把一切业务、操作都做到有法可依，违法必究；还完善转授权工作管理，明确系统内各支行（部）以及分行行级管理岗位、其他重要岗位的管理人员的权限，构成全行纵横控制、运作有序的授权管理系统，实现对系统总体风险状况控制。目前，云浮分行将法务审查介入各项表内表外业务、新产品开发与推广、大宗物品采购以及资产处置等业务流程、业务内容的审查把关，确保新业务从一开始就走上合规合法、健康发展的轨道。
二是要加强教育培训，各行要有的放矢地进行深入细致的思想政治工作，有针对性地开展职业道德教育、遵纪守法教育、廉政建设及法律法规教育，对有劣迹的职工要弄清他们的收入来源，建立跟踪帮教档案，落实帮教措施。要定期开展全行员工的排查活动。要按月对员工，特别是重点部位、重点岗位的人员进行思想作风、工作行为、纪律行为和生活作风四个方面的表现进行排查，做到防微杜渐。对员工的8小时以外的活动情况、生活情况、交友活动亦要掌握，发展有不良动向是及早防范，要加强案例分析，开展正反典型教育。同时，要加强业务培训，让职工了解和掌握业务操作程序，使其在工作中按制度办事，少出纰漏。
三是建立和完善行务公开制度，将内部监督、舆论监督、社会监督、组织监督有机结合，使商业银行各级班子成员及重要部门、要害岗位人员的廉洁自律行为始终处于上下级和群众的监督之中。四是强化和改善金融监管。金融监管作为商业银行外部监管体系，对于商业银行内控机制的形成和完善具有极大的促进作用。当前，对商业银行的金融监管应在突出合规性和风险性监管的同时，按照有效性、审慎性、全面性、及时性及独立性的原则，督促商业银行健全内控机制。并且，将金融监管与金融服务相结合，对事监管与对人监管相结合，事后监管与事前监管相结合，改进监管方式，保证商业银行安全、稳健运行。
（六）健全内部考评体系，建立奖惩激励机制
商业银行要将内控制度执行情况纳入年度综合考核，并按照“分级管理、逐级负责、层层落实、责任到人”的管理办法，签订内控制度执行及案件防范责任书，把责任分解落实到各个单位、部门、职员，年末在考核考评的基础上，奖优罚劣，并与评先、晋资、晋级等挂钩。对执行制度差、有不良行为的职工在经教育后仍未改正的，要及时采取措施，切实清除不安全隐患。要建立严格的责任追究制度，对履行职责不到位的，要对直接责任人、相关制约岗位人员、检查人员、领导人员追究连环责任，出现损失的要连环赔偿，依法依规严处。特别是对发生了重大经济案件负有责任的领导干部，要严格按照中国人民银行《关于对金融机构重大经济犯罪案件负有领导责任人员行政处分的暂行规定》予以处理，从而达到处理一个，教育一片的作用，促进商业银行业务经营的健康发展。要建立层级责任制，构建内部考核体系，细化考评指标，考评计分规则，充实和明细行长经营管理目标责任考核中的“内控管理”的责任要求，责任要求要体现经济和重大违规案件，责任性刑事案件，计算机重大事故、审计检查通报等方面内容，使其科学合理，具有可操作性。去年云浮分行以防诈骗、防抢劫、防盗窃、反洗钱、防涉枪案件和防火灾为重点，全年检查营业单位157个（次），确保了全行外部运营安全无事故。
（七）强化内控三道防线，确保安全
在加强内控制度建设方面，商业银行在治理结构的同时建立完备的决策系统、执行系统和监督反馈系统，并建立风险管理体系的三道防线。第一道防线是一线业务部门和相关核算部门，他们按照各项操作规程完善业务、岗位部门之间制约机制，最大限度地抵御各种外部和内部的风险。第二道防线是各管理部门，包括客户部、信贷部、资产保全等业务主管部门，他们对一线操作部门业务的开展情况进行检查、监控、统计、分析和评价，对职能范围内的风险部位，风险环节进行识别、审查、评价、监控，防范和化解各种风险，保障资产安全。第三道防线是内部审计部门和监察保卫部门，他们承担评价内控体系和对业务主管部门实施再监督职责，防范和化解由于工作失误、道德风险、制度缺陷等各种原因造成的风险。要实行坐班主任派驻制，加强第一道防线建设。坐班主任履行岗位职责不到位和监督管理缺乏独立性、权威性、超脱性是案件频发的重要原因。要明确坐班主任属上一级行编制，作为上一级派驻营业网点的财会工作专职监督检查人，直接向上级行长负责，保证坐班主任开展监督管理工作的独立性。要授予坐班主任越级汇报权、处罚建议权、柜台员工工作岗位调整权、柜台员工工作质量考核权，提高了坐班主任监督监管的权威。四是坐班主任的岗位工资不与派驻网点经营指标完成情况挂钩，保证坐班主任监督监管的超脱性。目前，云浮分行各网点的坐班主任就是由分行任命，到各个网点上班，代表上级行使内部控制职能，其工资由上级行直接支付，不受网点业务多少、效益好坏的影响。
进一步完善和强化内控机制建设，从而达到防范各类经济案件和责任事故的发生，推进各项业务快速、有效发展。
参 考 文 献
1、《农村金融研究》，2004年第11期《国有商业银行国际化经营的风险监控》作者：朱正罡。
2、人民日报出版社，《现代银行管理实务全书》，其中的《加强内部控制 防范金融风险》作者：李本峰。
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