一、我国农村金融供求矛盾突出
二、农村金融市场存在制度缺陷
三、农村金融改革的框架及政策要点
内 容 摘 要
目前,我国农村经济体制正在发生巨大变化，市场在农业和农村资源的配置中发挥着越来越重要的作用.但我们清楚地知道，农村金融改革滞后，金融供给严重不足，成为制约农村经济发展的瓶颈。继续推进农村金融改革，建立竞争有序的农村金融体系，是下一步农村改革的重要内容。
对农村金融体制改革问题的思考
目前,我国农村经济体制正在发生巨大变化，市场在农业和农村资源的配置中发挥着越来越重要的作用.但我们清楚地知道，农村金融改革滞后，金融供给严重不足，成为制约农村经济发展的瓶颈。继续推进农村金融改革，建立竞争有序的农村金融体系，是下一步农村改革的重要内容。
一、我国农村金融供求矛盾突出
我国农村金融体制改革不仅表现在量的方面，而且表现在结构方面。
从量的方面看，主要是金融供给增长赶不上需求增长，农民和乡镇企业贷款难的问题日益突出。截至2002年底，全国农业贷款余额为6884亿元，占各类金融机构贷款余额的5.2%；全国乡镇企业贷款余额6812亿元，占各类金融机构贷款余额的5.2%；两项合计13696亿元，占各类金融机构贷款余额的10.4%。而当年农业及乡镇企业增加值占我国GDP总量的比重高达46.1%。两者相比，极不相称。
从结构方面看，主要是金融需求的多样性与供给的单一性矛盾越来越突出。金融需求的多样性在任何国家都是存在的，只不过对处于转轨时期的我国农业和农村来讲，由于传统和现代生产方式同时存在，金融需求的多样性显得尤为明显。在我国农村中，既有农户和中小型企业的金融需求，又有大型龙头企业的金融需求；既有商业性金融需求，又有政策性金融需求；既有银行性金融需求，又有非银行性金融需求；既有短期融资需求，又有长期融资需求。相对于需求的多样性来讲，农村金融供给在机构设置和业务内容上都显得较为单一。从金融服务机构看，由于四大国有商业银行纷纷退出农村，在相当多的地方，农村金融市场呈现出以信用社为单一模式的状况；从金融业务上看，农村金融服务基本上以银行性金融，主要是存贷款这类单一内容。
我国农村金融供求矛盾的存在，造成大量的有效金融需求得不到满足，这在很大程度上延缓了农村经济发展进程。
二、农村金融市场存在制度缺陷
造成金融供求矛盾的主要原因，是我国农村金融市场存在制度和功能上的缺陷。
第一，农村金融市场竞争不充分，呈现高度的垄断特征。尽管我国农村存在多种金融组织，但这些金融组织之间并没有形成有效竞争的格局。农业银行作为国有商业银行，近年来随着商业化改革步伐的加快，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其他国有商业银行无异，从农村转向城市，从农业转向工商业。各种形式的非正规金融组织，难以受到国家法律和政策的制约和保护，游离于正常的金融市场之外。在这种情况下，农村信用社几乎成了农村金融市场上惟一的正规金融组织。信用社经营活动存在着明显的地域限制，这使得信用社之间缺乏必要的竞争。信用社处于垄断地位，缺少改革和创新的内在动力，再加上其历史包袱沉重，实力薄弱，导致农村金融供给总量不足，且金融产品单一，服务质量较差。
第二，农村金融机构之间的分工与协作缺乏整体上的制度设计。表现在：(1)商业金融与政策性金融之间缺乏分工，既存在职能重叠又存在职能缺位。一方面，作为政策性金融机构的农业发展银行，精力多集中于粮棉等大宗农产品收购资金的供给，无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等支农事业；另一方面，作为商业金融机构的农业银行和农村信用社却承担着大量的政策性金融业务。政策性金融与商业性金融不分，不但降低了商业性金融机构的效率，而且还大幅度提高了政策性金融业务的操作成本。(2)缺乏规范而有效的支持“三农”的信贷制度。农业发展银行功能定位不清，支农力度非常有限。商业化后的农业银行和信用社，尽管迫于政策压力承担一部分支农贷款任务，但在利益机制驱动下，其支农贷款比重仍逐年下降。
第三，农村储蓄资源的利用率较低，资金大量外流。四大国有银行商业化改革后，纷纷向中心城市收缩，并将农村的主要业务放在吸收存款上，农户和农村中小企业获得金融支持极为困难。目前，国有商业银行每年在农村的吸储余额约为2000-3000亿元。从农村信用社来看，农户从信用社获得的贷款数远远小于信用社从农户吸储的存款数，每年通过信用社净流出的资金超过了500亿元。邮政储蓄机构“只存不贷”，将吸储资金转存央行，赚取利差。据估计，邮政储蓄存款约有2／3来自农村。据此计算，2002年有近1000亿元资金通过邮政储蓄从农村流入城市。
第四，民间借贷相当普遍，但没有获得合法地位。正规金融供给不足，必然造成民间金融的活跃。我国农村民间借贷现象非常普遍，在一定程度上缓解了资金供求矛盾，促进了地方经济的发展，但同时也给社会带来一定的危害。一些民间借贷活动在很大程度上成了孕育“地下经济”的温床。民间借贷中普遍存在的高利贷现象，加剧了资金使用者的生产经营成本。
第五，农村金融组织产权不清晰，治理结构不完善。农村信用社作为合作金融组织的法人治理结构一直没有建立起来，民主管理制度徒有虚名，“内部人控制”问题十分严重。农业银行作为国家独资银行，法人治理结构残缺，缺乏自我发展、自我约束的内在动机。
第六，政府对农村金融市场缺乏有效监管。将信用社交给地方政府管理，但又不赋予其监管职能。这种制度安排使得地方政府在干预信用社日常经营活动的同时，又不承担相应的风险和成本。有关专家认为，如果不对省联社管理权限进行限制或规范，很可能导致信用社新一轮的大面积亏损。
三、农村金融改革的框架及政策要点
农村金融改革的任务，是构建一个适应多样性金融需求的农村金融市场体系。汲取这些年金融改革的经验教训，并参照国外成功做法，我国未来的农村金融市场至少应具备五个特点：(1)功能完善。根据我国农村金融需求的特点以及国家农业政策的目标，农村金融市场的功能主要体现在两个方面：一是对农村经济成长的贡献，即金融市场应能够满足多样性的有效金融需求。二是对社会公平目标的贡献。譬如，通过增加用于改善农业基础设施条件的长期信贷，可提高国家粮食安全水平和提高农业的国际竞争力。(2)分工合理。农村各金融机构所承担的功能是不同的，它们之间既有分工又有联系，形成完整的金融体系。比如，对于农村经济成长的追求，应更多地通过商业性金融机构的信贷活动来实现。对于社会公平目标的追求，由于具有公益性、长期性、高风险和低效率的特点，应主要通过建立和完善政策性农业金融制度来实现。在农村金融机构之间进行合理分工，可降低资金运行成本，大大提高金融市场的运行效率。(3)竞争适度。农村金融市场上应有足够多的金融机构以保持适度的竞争。同时，政府对金融市场实行严格的准入制度，以避免过度竞争和投机。对于同一类金融机构，政府实行相同的待遇和监管政策，金融机构效率的高低惟一取决于其提供的产品和服务的质量。(4)产权明晰。金融机构的经营状况不仅影。向自身的发展，而且对社会信用产生直接的外部效应。提高农村金融机构的经营水平，最根本的一点，就是按照现代产权理论，明晰金融机构的产权关系，进行企业化经营，实现自负盈亏。(5)监管有力。金融业是从事货币经营和信用的特殊行业，其投机风险和流动风险远比一般工商行业高，而且一旦出现问题所带来的社会成本要大的多。因此，在加快推进农村金融市场化改革的同时，必须建立相适应的监管体系。
农村金融改革的目标，是建立具有上述特点的农村金融市场。这将是一个艰巨的制度创新过程。在这个过程中，需随着实践的发展而不断修正和完善改革方案。但无论改革如何进行，有三个方面的改革内容是无法回避的。它们相互联系，共同构成了农村金融改革的基本政策框架：一是通过改革和整合现有金融组织，或建立新的金融机构，增强金融市场的竞争性，提高金融供给能力，为农户和农村企业提供更多的金融产品和多样化的金融工具；二是通过特殊的制度安排，构造规范化的政策性金融体系，满足实现经济公平和长期性、高风险农村经济活动对金融的需求；三是通过不断完善政府监管体系，提高农村金融运行的安全性。我国农村金融改革应依据这一框架不断推进。当前及今后一个时期，需要在以下方面取得突破。(一)以产权制度改革为突破口，进一步深化农村信用社改革。 2003年6月，国务院下发了《深化农村信用社改革实施方案》，决定从2004开始，在浙江等8个省、市进行信用社改革试点。下一步信用社改革的核心内容是深化信用社的产权制度改革。在产权形式上，可实行股份制、股份合作制，也可继续完善合作制。在组织形式上，可组建农村商业银行、农村合作银行，也可实行以县(市)为单位统一法人，还可继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制。不论采取何种产权制度和组织形式，都应在搞好清产核资的基础上，努力实现股权结构多样化和投资主体多元化。为确保改革的顺利进行，必须妥善解决信用社的历史包袱问题。国家要择机彻底解决这个问题，同时也要防止信用社利用信息的不对称，借机把经营性亏损归结到历史包袱中去。
(二)适当放松金融市场准入，适时发展民营银行。党的十六届三中全会通过的《决定》明确指出，要在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制金融企业。为从根本上解决农村金融供给不足的矛盾，必须积极、稳妥地发展民营银行。这应成为下一步农村金融改革乃至整个经济体制改革的一个突破口。我国已建立了自上而下的、完整的金融监管体系，而且有大量民间资本在寻找投资机会，因此，目前发展民营银行的条件已具备。发展民营银行，可采取两种模式：一种是改组模式，即以现有农村信用社为基础，通过吸引民间资本实现民营化产权改造；另一种是新建模式，即以自然人或企业发起，通过定向募集民间资金新建民营银行。民营银行究竟选择什么样的模式，应充分考虑各地实际，尊重出资人意愿，政府不宜过多干预。
(三)通过立法使民间借贷走向法制化。随着民营银行的出现和金融市场竞争程度的提高，民间借贷的空间将会不断缩小。但作为一种短期融资方式，民间借贷不可能完全消失。对于民间借贷，既不能一棍子打死，又不能放任自流。应抓紧制定相应的民间借贷管理法律法规，将民间借贷行为置于政府的监管之下。
(四)改革和完善农业政策性金融。农村金融市场化改革的结果，将加快资金向高效益领域配置的速度。而在一些所谓“市场失灵”的领域，由于资金回报率低或者风险较高，商业金融往往缺乏兴趣。在这种情况下，通过建立政策性金融制度，引导更多的社会资金流向“市场失灵”领域，不失为一项有效的制度安排。我国自1994年成立农业发展银行以来，农业政策性金融在支持农业发展，强化国家对粮棉市场的宏观调控等方面发挥了重要作用。但随着粮棉流通体制改革的不断深入，农业政策性金融无论从职能还是从体制上都已不适应形势发展的要求。进一步完善农业政策性金融，是新阶段农业和农村经济发展的客观需要。这里的关键是需要对农业发展银行的职能和业务范围作出科学的界定。政策性金融应主要满足那些不能通过竞争性金融活动而获得资金的农村金融需求，如农业和农村基础设施建设、粮棉储备体系建设、农业技术推广、农业生态环境建设、扶贫开发等具有公益性、长期性、高风险特点项目的信贷需求。
(五)建立商业金融机构对农村社E服务的机制。资金由农村流向城市、由农业流向工业，是世界各国普遍存在的现象。借鉴国际经验，可考虑通过立法规范和引导信贷资金投入农业和农村，这样可大大缓解农村金融供给不足的矛盾。国家应出台相关法律，明确县域内各金融机构支持“三农”的义务，规定金融机构将其在县域内吸收存款的一定比例用于支持发展县域经济。同时，国家还应从政策上对上述涉农贷款给予适当的税收和利率扶持。
(六)改革邮政储蓄制度，遏制资金外流。改革的方向是建立商业化经营的邮政储蓄银行。可考虑由中国邮政、中国电信以及其他法人等共同出资组建股份制银行，但在资金、业务、人员、财务核算等方面与邮政传统业务彻底分离，实行自主经营、自负盈亏、自担风险、自求平衡。为确保邮政储蓄在农村吸储资金返还于农村，应对邮政储蓄的资金运用进行相应的约束。一是规定县及县以下邮政储蓄余额的一定比例(比如60%)直接转存当地信用社或农村股份制银行，并规定这部分资金只能用于支农信贷。转存款利率水平，可按经营成本加上合理利润确定，原则上不应高于央行向商业银行提供的再贷款利率。二是规定邮政储蓄资金必须购买一定比例的农业政策性金融债券。通过这两个渠道，基本上可以实现邮政储蓄资金“取之于农，用之于农”。
(七)积极探索面向农户和农村中小企业的信用担保制度。国内外实践证明，通过向农户和农村中小企业提供有效的担保形式；可大大改善农村信用环境，促进信贷资金向农村流动。作为农村金融改革的一项重要内容，我国应积极探索符合农户和农村中小企业实际情况的担保制度。在担保形式上，除传统的保证担保和不动产担保外，应探索动产抵押、仓单质押、权益质押等多种担保方式。在担保机构上，既要鼓励政府出资的各类信用担保机构和现有商业性担保机构开拓农村担保业务，又要积极探索市场化的路子，吸引民间资本进入农村担保领域。
(八)推进利率市场化，进一步扩大存贷款利率浮动范围。利率是资金的价格，对利率管制过严，将会限制金融机构之间的竞争，从而降低资金的配置效率。从近几年中国人民银行进行的信用社利率市场化改革的试点情况看，适当扩大利率浮动范围，可显著提高信用社筹资能力和盈利能力，并在一定程度上抑制农村地下金融的活动。
(九)重视农村非银行金融业发展。金融监管部门应逐步放宽非银行金融业务市场准入，允许符合条件的金融机构在农村开展保险、租赁、信用担保、咨询、证券代理、资本营运、外汇业务等非银行业务，实现信用社等农村金融机构负债形式由单一存款结构向股金、拆借、保管、代收、代付等多元化结构转变，经营收入由单一的存贷差收入向多元化收入结构转变。这项工作可以在经济比较发达地区先行试点，取得经验后再行推广。
(十)完善农村金融监管体系，防止和化解金融风险。首先，要研究并制定农村金融市场准入标准。农村金融机构的准入门槛应坚持高标准，尤其是资本充足率必须达到“巴塞尔新协议”的要求。其次，建立有效的农村金融监管体制。可以考虑赋予地方政府部分监管权，如对信用社的监察审计职责、保证债权法律主体，承担部分防范和化解信用社风险的责任等，特别是要规定在辖区内的金融机构出现支付危机时，地方政府应承担的救助比例。这样不但可以减轻中央政府的监管责任，同时将会使地方政府在对信用社的经营活动进行行政干预时有所收敛。当然，这个问题实际上超过了农村金融改革的范围，涉及到整个银行业监管体系的改革问题。地方金融已经成为经济生活中不可回避的现实问题，适时建立地方金融管理与监管体系，逐步形成地方政府参与金融机构从准入、运营到退出的全程监管，并分担监管成本，应成为金融改革的一项重要内容。
到目前为止，我认为:我国的金融改革仍然停留在金融体制改革上，而没有根本解决形成我国现有金融体制不效率的根源问题。没有企业和个人的参与，金融改革缺乏强有力的体制外竞争的推动；融资渠道单一的问题不能得到根本性的解决；金融机构赖以发展的支持性金融服务中介机构没有成长的空间。
参 考 文 献
1．《中国商业银行改革》，北京经济科学出版社
2．《中国农村合作社体制改革的争论》，《金融研报》
3．《国有商业银行改革的新思路》，《中国经贸导刊》
