一、农发行内控机制现状分析
二、完善内控制度，以保本微利为目标，转换经营管理机制，彻底解决内控机制上存在的到位难问题
三、培育内控文化，牢固树立以人为本的经营管理理念，在提高全员业务技能和从业素质的基础上，提高每一个员工的经营风险意识和从业风险承受能力
四、以信贷风险防范为重点，建立信贷独立评审的制衡机制，实现真正意义上的审贷分离
五、适当调整组织管理体系，减少管理层次，逐步实现内控机制上的扁平化管理方式
六、建立系统性风险识别、评价、监测和预警系统，切实把内控机制建立在风险的防范和化解上
内 容 摘 要
随着金融市场的发展和衍生工具的创新，银行业正逐步演变为经营高风险行业。在我国粮食流通进入全面市场化的新时期，农发行作为政策性金融，宏观调控任务更加艰巨，面临的风险加大。要从根本上既实现政策目标，又有效防范和化解信贷风险，农发行要结合农业政策性银行特点，在积极争取良好的外部经营环境的同时，必须大力加强内控机制建设，构建完善的内控体系。
农发行内控机制建设探索
近年来，各金融系统内部发生案件呈上升势头，在很大程度上是因内部控制机制不健全、执行不力等原因造成。农发行发生的胡楚寿、于大路案就是很好的佐证。为更好地发挥农发行服务“三农”职能，国务院第57次常务会议明确要求农发行按照现代银行要求，强化内部管理，建立严格的内控机制，防范化解风险。随着国家粮棉流通体制改革不断深化，农发行作为一家当前以经办粮棉油收购、调销、储备信贷业务为主的国家政策性银行，今后在经营管理中必将面临更多的政策性业务、商业性经营的风险。如何切实落实国务院的会议精神，建立严格的内控机制，不仅直接关系到农发行现阶段业务的顺利开展，更关系到农发行今后新的业务拓展和新的职能定位，对于农发行能否实现可持续发展目标至关重要。
一、农发行内控机制现状分析
农发行自成立特别是1998年以来，立足于自身业务特点，在实施以封闭运行和封闭管理为核心的业务经营管理过程中，通过不断健全和完善各种制度安排，推行业务经营规范化管理，积极开发和使用电子科技，对贷款实行信用评级、资格认定和抵押担保，对粮棉油库存实行台账和仓单管理，对回笼资金实行专户管理，加强内控稽核和廉政监察，已初步建立起了具有农发行特色的内控机制，在防范和化解风险方面，发挥着重要作用。尽管农发行在建立独具特色的内控机制方面进行了深入的探索，也取得了较大的成效，但是，现有的内控机制与现代银行的要求，特别是与新阶段业务变化和今后业务拓展需要相比，还有很大差距。
（一）内控制度建设滞后，体系不完善。农发行成立之初，制度安排上基本套用农业银行格式，在自身业务经营特征与市场经济规律相结合方面探索不深，研究不够，行政色彩过浓，僵化、不灵活的经营管理机制导致了内控机制到位难的问题。
（二）内控文化积弱，风险意识还没有很好地体现在每一个员工的自觉行为之中。农发行成立十年来，经历了全方位支农、专施粮棉油收购贷款两个阶段，现又延伸到粮食加工贷款，由于阶段性的业务变化和缺乏法律地位，其办行宗旨和理念的定位也时刻处于变化调整状态，更为严重的是1998年至2003年间，由于专施粮棉油流通贷款，业务萎缩，农发行的生存问题受到了严峻挑战，员工情绪发生了较大波动，存在有章不循、有法不依，不尽职尽责，甚至掩饰、遮盖风险的行为。
（三）激励和约束机制不够充分。外部经营环境和内部经营现状堪忧，缺乏事业平台，员工难以具有成就感，更找不到归属感，普遍缺乏持久的工作激情和创新精神。分支机构缺乏主观能动作用，存在内在活力不足问题，大多持等待观望态度。
（四）管理层级多、信息不对称现象明显，存在对系统风险动态管理难的问题。农发行按行政区划设置了总行、省级分行、二级分行、县级支行三个层次，形成了三级管理、一级经营的机构设置模式。管理层级过多，信息资源不对称，信息渠道不畅通，导致了系统风险动态管理难问题。
（五）各种制度的整合性差，存在管理部门之间和制度之间的脱节和衔接不够现象。由于农发行成立之初没有先进成功的模式可以借鉴，各种制度设计和安排处在不断探索和逐步完善过程之中，难免会出现制度体系设计不完善和相互衔接不够问题。
（六）经营业绩考核指标设置表面化，存在工作业绩在行际间和部门间难以科学比较的问题。经营管理目标在实际工作中体现不清晰，一些行特别是部分基层行存在只图完成工作任务，不计成本得失的现象，核算意识较差，缺乏效益意识。
（七）分支机构属地化按区域设置同业务量分布不均的矛盾突出，存在明显的资源闲置和浪费现象。县级支行是按照当时业务量定量规模标准设置，由于经营情况的变化，特别是在东部发达地区和西部贫困地区部分县收购业务大大萎缩，但机构不撤并，人员不精简，导致了大量的资产闲置和经营成本的提高。
以上问题从管理上讲，存在着明显的客观原因，需要一个逐步解决的过程。但从建立严格的内控机制、促进经营管理层面上讲，还有很大潜力可挖。今后农发行应在以下几个方面加强内控机制建设。
二、完善内控制度，以保本微利为目标，转换经营管理机制，彻底解决内控机制上存在的到位难问题
经营管理机制是企业经营管理的灵魂。长期以来，农发行实行的是一种自上而下的行政化经营管理模式，激励和约束机制不充分，缺乏企业化经营的竞争和成本意识。在一定程度上，经营管理得好与不好一个样，对于大多数职工来说，没有太大的压力。在这样一种经营管理机制下，要建立严格的内控机制是不可能的。因此，针对农发行实际情况，要建立严格的内控机制，必须首先转换农发行的经营管理机制。
（一）加大目标管理力度。国家组建农发行的目的在于加大对农业的投入和支持，保障国家的粮食安全，增加农民的实际收入，促进农业和农村经济发展，实现国家经济的宏观调控。这就是农发行的政策性。但是作为金融企业，农发行的经营管理目标则是保本微利。转换农发行的经营管理机制，就是要以保本微利为目标，活化农发行经营管理机制。加大目标管理力度，重在强化内控制度的安排，减少形式上的要求，充分发挥授权的作用，在实现经营管理目标上，给分支行及其工作人员，留下足够的创新和发挥能动作用的空间，变被动执行为主动创新。
（二）改变收益考核的办法。农发行在2004年以前实行的是以信贷资产为核心的收益考核办法，这种考核方式忽视了经营管理过程中成本和人力资源的收益，比较粗放，是造成在行际间工作业绩难以科学考核的重要原因。转换农发行的经营管理机制，就是要实行以全部资产为内容的收益考核，在考核信贷资产收益的基础上，强化对业务发展指标、贷款质量质量、经营效益指标的考核，鼓励非信贷资产的投入和使用，减少资源的闲置和浪费。
（三）健全激励和约束机制。农发行目前的激励和约束机制发挥不充分集中表现在分配制度上的“大锅饭”和干部人事制度上的竞争淘汰力度不够。转换农发行的经营管理机制关键是要健全激励和约束机制。在收入分配上适当拉开差距，改革人事工资制，实行岗位薪酬制。一岗一薪，科学定岗，科学定酬。把一部分增收节支的费用纳入薪酬的范围，按岗定酬定资。条件成熟时，各级分支行长可实行年度任用薪酬制，各级员工可实行年度岗位聘任薪酬制。用人上，在以岗设酬的条件下，实行业绩竞争和能力竞争，创造条件实现一般条件下的末位班子调整使用和末位下岗淘汰。
只有新的经营管理机制形成管理有度，用人有方，奖罚有力，严格的内控机制才能实现风险防范和化解的目的。
三、培育内控文化，牢固树立以人为本的经营管理理念，在提高全员业务技能和从业素质的基础上，提高每一个员工的经营风险意识和从业风险承受能力
按照现代企业管理理论，内控文化包涵企业员工经营风险意识和从业风险承受能力两个方面，是实现严格内控机制的基础。一个具有良好内控文化的企业，在经营管理活动中，每一个员工都会有强烈的风险意识，对工作能做到十分的细致、认真和负责。在承担责任风险时，能够以良好的心态对待下岗、失业等严峻的处罚。内控文化积弱，除直接引发管理上的操作风险以外，更多的是带来各种道德风险。
这些年来，由于农发行真正的现代企业经营管理机制尚未形成，内控文化积弱，一定程度上抑制了员工经营风险意识和从业风险承受能力。主要表现在：一些员工工作责任心不强，缺乏工作激情和创新精神；一些员工不注重学习新知识、新技能，业务素质下降或不能适应多个岗位的需要，没有竞争意识和危机感；一些员工主人翁意识差，缺乏爱岗敬业的精神；一些员工挑战困难的决心不大，缺乏成就感。所有这些，应该说都与农发行内控文化薄弱有密切关系。
培育农发行的内控文化，一是要完善内控环境，通过转换经营管理机制，使每一个员工既能在一个公平、公正的工作氛围中，心情愉快地从事本职、本岗位的工作，又能切实感受到各种风险的压力。二是牢固树立以人为本的管理理念，培育员工的工作热情和创新精神，使之具有强烈的责任感和成就感，进而在收入分配和任职使用上得到充分体现。三是要加大对员工的教育和培训力度，制定鼓励和支持员工在职学习业务知识，拓展业务技能的政策，实现员工岗位成才。四是实施人才战略，建立人才的引进和竞争机制，给各类人才以充分展示才华和能力的机会，为各类人才搭建事业平台。五是抓正反两个方面的典型教育，加大员工对经营风险意识和从业风险承受能力宣传教育力度，不断增强员工的风险意识和从业风险承受能力。
四、以信贷风险防范为重点，建立信贷独立评审的制衡机制，实现真正意义上的审贷分离
审贷分离作为制衡信贷权，进而防范信贷风险的内控制度建设，被银行部门广泛采用。农发行在经办扶贫和农业综合开发贷款时期也把审贷分离作为一项基本信贷制度，以期起到防范风险的作用。但是由于在审贷上实行的是项目评估基础上的贷款审查委员会制，其结果是，负责信贷评估的人对贷款风险并不需要承担责任，因为最后的贷款决策是贷款审查委员会，而货款审查委员会是集体决策机制。加之在贷款审查委员会中，多数为非专业性的部门负责人，专业能力不强，往往造成贷款风险责任难以追究的局面，使审贷分离流于形式。实行收购资金封闭管理以来，有许多人认为，收购资金按政策供应，审贷分离似无必要。结果，一些地方已不再执行审贷分离制度了。
建立严格的内控机制，以信贷风险防范为重点，实行真正意义上的审贷分离，关键在于建立独立评审的制衡机制。独立评审的制衡机制包括两个方面：一是确立评和审的相对独立性；二是确立评和审的平等制衡性。独立性要求评和审两个环节独立工作，互不联系，互不干扰。评估部门同客户发生关系，不同上一级信贷管理部门联系，审查部门同上一级信贷管理部门发生关系，不同客户联系，确保评估的真实性和审查的客观性。平等制衡性要求评和审两个部门分离，不具有所属关系，而且具有同等的权力和责任，是一种既定程序上的安排。在独立评审的基础上，设立主要由专家而非行政部门领导组成的贷款委员会。贷款委员会只起贷款建议、评审分歧裁决和评审责任认定作用。在援信范围内，是否贷款由行长决定，以充分体现行长负责制。独立评审机制的根本内涵在于“谁制造的不良资产就由谁负责”。真正意义上的审贷分离对于农发行业务进入政策性业务商业化经营的新阶段意义重大。目前农发行系统推行的内部改革，实现审贷分离就是重要内容之一。
五、适当调整组织管理体系，减少管理层次，逐步实现内控机制上的扁平化管理方式
企业规模大，管理层级多，不仅浪费资源，而且加大了信息不对称的程度，是企业对风险实行动态管理的巨大障碍。而扁平化管理方式的核心就是要解决管理上信息不对称问题和防范由此而产生的成本风险和道德风险。
农发行实行区域化机构设置模式，既有计划经济的特征，又有行政的色彩，直接造成了三级管理、一级经营的现状，同目前农发行业务量分布状态十分不适应。一些地方业务量很少，但机构设置和人员配备都较完整，一些地方业务量很大，但管理层级却很低。在分支机构设置上，虽然区别了行类标准，但区别幅度不大，只有粗放的业务量估计而不是精确的成本核算。因此这种机构设置模式不仅整体上显出机构臃肿、忙闲不均、资源闲置浪费，而且直接加大了经营管理的成本，对农发行建立严格的内控机制十分不利。另外，业务量小、机构设置不全的地方大多是西部欠发达地区，无机构县农发行业务由其他金融机构代理，这种无行政隶属关系的合作方式直接导致经营管理上的道德风险，对该地区的内部控制工作也极为不利。
要实行组织机构管理上的扁平化，一是必须实行“瘦身运动”，严格按业务量和成本核算精简机构和人员。“瘦身运动”的着力点应放在二级分行和县支行一级，通过开展业务集并，因地制宜地裁撤一部分业务量小的分支行机构，或将一些二级分行直接由管理行转化为经营管理行。考虑到今后业务发展和职能调整的需要，因“瘦身运动”被精简的分支行可以保留建制，被精简机构的人员少量以信贷组的形式保留，只负责业务的管理，其余一部分充实到邻近业务量大但人手不足的地方，一部分充实到稽核监查部门，充实全行的稽核监查力量，对一部分年龄较大、工作能力偏低的员工实行多种形式的退养制度。二是适当打破属地化机构设置方式，接业务量和成本核算，撤并一部分分支机构，设立片区支行；降低一些业务量小、管理成本高的管理行的职级；提升一些业务量大、管理成本低的管理行职级，直接由总行管理。三是扩展内审稽核部门的权限和责任，加强纪检监察部门的监察力量和办案力度，适当缩减非业务部门的人员。内审稽核部门实行条块结合，以条为主的管理方式，上收上管一级。稽核审计部门在现有业务基础上，要承担对资产质量分类确定的责任。加大常规稽核审计的力度，减少非常规的、重复的、高成本的交叉业务检查。创造条件，积极推行区域范围内的稽核主审官制度，明晰责权。
六、建立系统性风险识别、评价、监测和预警系统，切实把内控机制建立在风险的防范和化解上
系统性风险是经营业务风险、成本管理风险的总和。同客户风险和操作风险相比较，带有全局性和方向性的意义。因此在某种程度上，客户风险和操作风险仅仅是系统风险局部或具体的反应。及时识别、评价、监测系统性风险对于调整全行经营业务方向，经营业务内容和经营业务方式都十分重要。
政策性金融同一般商业性金融相比，除市场风险、经营管理风险外，还存在特定的政策性风险。在经营业务风险方面，农发行经营粮棉油的收购、调销、储备信贷业务，客户单一集中，风险具有趋同性和集中性，难以在行业间分散风险。而且这种单一集中的行业性风险受政策阶段性变化的影响，常常会形成农发行的系统性风险。如收购价格和补贴政策调整，会加大购销企业经营性风险，从而形成系统性风险。粮油购销企业改制会发生企业逃避监管，普遍悬空债务的问题，从而形成系统性风险。在成本管理风险方面，由于经营业务的政策性，农发行具有负债业务成本高、资产业务弹性小，中间业务不定的特点，形成很大的系统性风险。
实现对系统性风险的识别、评估、监测和预警，是农发行建立严格内控机制的重要内容。主要包括：政策的评价和建议；价格信息收集和反馈；成本控制和管理。建立农发行的系统性风险识别、评估、监测和预警系统，在政策的评价和建议方面，可以采取案例分析的方式。通过分解和剖析一些典型案例，对国家宏观政策和农发行的业务政策，进行事前、事中和事后风险识别和评估、监测，并做出对上提出政策建议、对下指导系统业务的相应的预警反应。在价格信息的采集和反馈方面，可以通过研究建立模型，从粮棉价格形成机制入手，关注粮棉种植面积、产量、生产成本变化和粮棉商品量变化等因素，对粮棉收购价格变化的影响，从而对市场风险作出预测。在成本控制和管理方面，除了要更新成本观念，树立成本效益理念外，针对农发行实际，更主要的是要对费用成本进行刚性管理，实行业务量与费用挂钩，利润增加值与增量工资挂钩，以业务量确定费用为主的管理原则，业务量少费用就少，鼓励基层行在政策许可的范围内，进行业务的创新和拓展。在既定的成本费用基础上，实行费用节约奖励的办法，鼓励基层行开源节流。
切实贯彻落实国务院常务会议的精神，内控机制建设关系重大。按照打造现代银行的目标要求，农发行要积极稳妥地推进内部综合改革，今后相当一个时期，一切改革方案的设计和实施、制度安排和出台、管理办法的制定和执行，都要在确定风险的基础上，充分体现内控机制的建设。完善务实严格的内控机制，练好内功，是农发行提升经营管理层次的需要，也是农发行落实科学发展观，实现可持续发展目标的基本保障。
参 考 文 献
1、《农业发展与金融》作者：金一，2005
2、《金融风险管理》作者：邹宏元，2004
