内 容 摘 要
农村金融是我国金融体系的重要组成部分，农村金融体制改革和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。2003年国务院15号文件下发后，“1＋7”个省市农村信用合作社改革试点正逐步展开。而农农信社体制改革实际上应包括两个方面的内容：一是关于经营性质的选择问题，即产权改革问题；二是行业管理问题，即随着农信社的发展、行业管理还有没有继续存在的必要，如果有的话，又应以什么样的形式存在，本论文主要就农村信用社改革第二个问题进行探讨，笔者根据所从事的工作对行业管理实证分析，探讨改革行业管理的组织机构形式，行业管理的方式、职能和内容，以利于农信社的健康发展。
目录
关于农村信用社行业管理改革与发展的的若干思考2
一、农信社行业管理的实证分析2
2．我国农信社行业管理组织伴随着农信社的3
二、农信社行业管理改革设想4
(一)行业管理的组织形式构思。4
(二)农信社行业管理的职能与管理内容必须赋予新的含义。4
2、行业管理的职能与内容必须赋予新的内涵。5
关于农村信用社行业管理改革与发展的的若干思考
农村金融是我国金融体系的重要组成部分，农村金融体制改革和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。2003年国务院15号文件下发后，“1＋7”个省市农村信用合作社改革试点正逐步展开。而农农信社体制改革实际上应包括两个方面的内容：一是关于经营性质的选择问题，即产权改革问题；二是行业管理问题，即随着农信社的发展、行业管理还有没有继续存在的必要，如果有的话，又应以什么样的形式存在，本论文主要就农村信用社改革第二个问题进行探讨，笔者根据所从事的工作对行业管理实证分析，探讨改革行业管理的组织机构形式，行业管理的方式、职能和内容，以利于农信社的健康发展。
一、农信社行业管理的实证分析
当前，社会各界对农信社的性质、定位各持已见，农信社到底应采取合作制还是股份制，至今没有达成共识。与此同时，有的地方已进行了实质性尝试。江苏省自2000年8月起，正式启动农信社改革试点，顺利完成了以县(市)为单位统一法人、组建三家县(市)股份制农村商业银行等标志性改革。随着农信社体制改革的进一步深化，已经改制成银行或股份制的农信社和仍然保留原合作性质而存在的农信社，究竟还需不需一种系统性管理，一直伴随着农信社成长与发展的行业管理还有没有存在的必要?
笔者认为，答案是肯定的。
1．综观我国农信社，其明显存在一系列先天与后天的系统性缺陷和困扰。小型、分散、数量多、独立法人是我国农信社的一个根本特征，非统—性严重制约了其市场竞争力与发展空间；存贷规模小，金融产品单一，流动性不强，管理水平低，致使其抗风险能力弱的问题十分突出；全国农信社普遍存在的结算难、发行信用卡和计算机联网受限制等问题，制约了其服务手段的增加和业务的拓展，削弱了竞争能力；内控建设薄弱，监督制约机制不力，致使信用社案件时有发生；历年政策性原因造成的损失及诸多历史遗留问题，迫切需要向政府高层集中反映、呼吁和争取有效的解决；侵害信用社合法权益的行为时有发生。金融维权工作需要强有力的组织帮助；信用社员工文化层次与素质普遍较低，经营信息渠道不畅通，单靠各农村信用社自身力量根本无法做好职工培训与信息采集工作，即使要做，成本也较高；信用社在经营过程中与地方的关系千丝万缕，极为复杂，协调是一项长期性的工作，也非信用社力所能及的事情。以上存在的种种现实因素，亟需一个强有力的组织进行系统性协调与管理。因此，现行的信用社行业管理系统不仅不能放弃，而且还要完善与加强。只有加强行业管理，通过自下而上的联合，形成一个有序运作的系统，充分发挥行业整体优势，向信用社提供全面的服务与扶持，才能为其争取相关利益，指导、协调农信社健康发展。
2．我国农信社行业管理组织伴随着农信社的
成长经历了两次体制改革，三个发展阶段，但纵观其运行的历程，不管其如何改革和调整，其宗旨和目标都始终体现在对农信社实行自我管理、自我约束，反映和维护农信社的合法权益，扶持农信社健康发展。职能范畴方面，行业管理组织对农信社主要承担了管理、指导、协调、服务的职责。
3．在组织形式方面，现阶段我国农信社行业管理体系主要按如下框架运作：县联社承担着对基层信用社的经营管理职能；地(市)一级由人民银行中心支行领导的信用合作管理办公室或合作金融机构管理科履行行业管理职能，有的地方则成立了市联社；省级则建立从属于人民银行领导的合作管理办公室，个别地方成立了省联社；该体系最终统一由人民银行总行合作司领导和协调。
在这种管理组织形式中，人民银行各分支行大部分都还担负着双重职能，既对农信社进行依法监管，又负责农信社的行业管理。实践证明，这种组织形式在农信社过渡性发展中取得了巨大成功，农信社管理能力进一步提高，经营管理状况进一步改善，农信社的业务也进一步得到发展。但该组织形式所固有的根本性矛盾——金融监管与行业管理双重角色的冲突却日益暴露，并由此引发出各种弊端。一是导致对农信社的监管松弛和监管不到位的情况时有发生，直接影响了监管当局的权威性、严肃性和公平性，也助长了农信社的依赖性。二是由于人民银行本身对具体经营管理经验的缺乏，在耗费了大量人力物力资源对农信社进行行业管理后，却得不到预期的效果，同时也弱化了农信社本身防化风险的警惕性和能力。三是使农信社成为人民银行的附属，难以树立独立鲜明的金融企业形象。这种结构性矛盾即使在人民银行成立大区分行后，也没能较好解决，相反，还增加了管理、协调的层次，影响了管理效能。
4．从现行行业管理的方式与内容来看，理论上，县级联社、农信社都是各自独立的法人，自主经营，自负盈亏，各级行业管理机构要加强对它们的管理，只能使用间接手段，不允许进行直接干预，这是市场经济的基本原则。但实际上，目前行业管理部门在履行职能时，已远远超过了这个范畴。从行业管理内容看，当前农信社的行业管理部门实质上掌握了农信社的人、财、物、存、放、汇等权力，管理方式是带有官办色彩的、直接的、行政指令性的、面面俱到的行业管理。当然，在基层农信社产权不明晰、自我约束机制不健全、民主管理难以到位的情况下，这种直接管理与控制有一定的必要性。但是在这种管理下，农信社从制度的制订、高级管理人员人选的确定及信贷投向等一系列工作都在外界干预下开展，法人实体形同虚设：班子会议代替了理事会，职工代表大会代替了社员代表大会，监事长工作履行的是内部总稽核的职责，“三会”制度有形无实，内部治理结构难以发挥作用。民主管理、民主监督流于形式，显然有悖合作金融的原则，不能保障每位入股社员的利益，充分体现入股社员的意愿。因此，随着法人治理结构的不断完善，行业管理应逐步转移工作重心，着重解决一些基层社想解决又办不了的事情。
二、农信社行业管理改革设想
(一)行业管理的组织形式构思。
笔者认为，在我国现行的合作金融体制和农村 经济发展的实际状况下，无论已经组建成股份制农村合作银行的，还是保留原有农信社合作体制的，其行业管理都应该采取“上虚下实”模式。具体组织形式为：农信社行业管理机构应实行垂直管理，全国性行业管理机构以协会形式存在，为全国信用合作协会，协会体现信用合作性质。省一级建立省联社，直属全国信用合作协会管理协调。对于地(市)一级，有两种架构，一是不设市级机构，市辖县联社直接由省联社管理，主要是在省会中心城市周边地区及信用社经营较好、行业自律较强的地区；二是设立市级机构，以市联社或以省联社办事处的形式存在，归省联社管理协调，主要是在信用社经营管理能力不强、资产质量较差、行业自律较弱的地区。县一级，在农信社实行县(市)联社一级法人前，县(市)联社继续履行对基层信用社的行业管理职能；实行一级法人后，县(市)联社只负责经营管理，不再拥有行业管理职能。在上述农信社行业管理体系中，地(市)以上机构不进行经营，只对下级社实施管理服务。
(二)农信社行业管理的职能与管理内容必须赋予新的含义。
l、行业管理职能的改革应采取循序渐进的方式。目前，有些人倾向把行业管理组织办成纯行业自律组织，这种意见是不符合实际的。从我国现实情况来看，行业管理职能改革只能采取渐进的形式，坚持直接管理与间接管理相结合，逐步放弃直接管理，转向行业自律和协调服务，实现农信社的法人自治、自律、自主。现阶段，县联社和基层信用社还处在初级信用互助联合阶段，还没有完全跳出集体金融体制下行政管理的套路，这就决定了行业管理部门必然带有行政管理的烙印。这是转轨时期合作金融体制所决定的，如果不加以必要的行政管理，而放开让其自治自律，恐怕其自治能力有限，而且其自律的内控机制和法律条件也不成熟。另外，从防范风险的角度来说，合作金融是高风险金融，特别是我国基层农信社目前管理还较混乱，综合素质差，高风险社占比较大。因此，现阶段还须对农信社系统进行行业统一的业务指导、管理、协调、服务、检查、监督，有组织、有领导、有计划、有目的地推动农信社组织体制、运行机制、内控制度建设、终结责任的落实，确保人事、用人、分配、业务的综合化改革。随着农信社体制的完善和企业法人治理结构的确立，行业组织应转向行业自律和协调服务，行业管理以间接管理为主，由行业管理部门制订统一标准，由各个信用社在标准之内自主决策，但不能超过统一标准。
2、行业管理的职能与内容必须赋予新的内涵。
农信社行业管理职责应该忠于行业自律与信用合作性质。对于我国，“指导、协调、管理、服务”应仍然是农信社行业管理的主要职责，但随着行业管理体制的发展，上述职责应赋以新的内涵。
(1)各级行业管理组织职责侧重应有所不同。如果按照笔者思路构建我国农信社行业管理体系，当这一体系臻于成熟时，其从上至下组织机构有全国信用合作协会、省联社、地(市)联社三个机构。由于我国实际情况，地域性的不同决定了各级行业管理职能范畴应有所区别。笔者认为，全国信用合作协会职责应侧重于宏观行业管理，而省、市联社职责则应更多体现在微观行业管理上。具体来讲，全国信用合作协会主要职责应包括：为农信社争取法律保障和政策支持；引导农信社服务“三农”方向；制定全国统一的农信社行业管理制度；指导、协调各省联社开展行业管理工作；为全国农信社系统资金清算提供网络服务；对农信社进行统一宣传等。省联社与地(市)联社因地域性相同，社会经济环境差异不大，因此，行业管理职能应相仿，但职责要比全国信用合作协会更直接和具体，应包括以下方面：传达国家与上级政策，确保辖内农信社正确执行国家方针政策；指导落实服务“三农”工作；根据金融法规和全国农信管理制度，结合辖内实际，制定农信社行业规章制度，并督促执行；指导农信社开展业务经营活动；协调各联社、信用社与有关方面的关系，维护农信社权益；对农信社进行审计和业务财务稽核；负责农信社风险防范机制的建设与维护；开展宣传工作；为农信社提供培训教育、信息咨询、电子化建设、资金结算、资金融通、安全保卫等方面服务。
(2)各级行业管理部门应着重履行如下职责，加强行业管理。
一是争取政策扶持。在我国，不管农信社改革后采取何种经营体制，其服务“三农”的方向都不会改变，政策性仍然会较浓，作为弱质金融机构的现实也无法一下子根本改变。因此，笔者认为，既然其存在体现了政策，国家政策就应给予相应的扶持。而争取政策扶持的行动，对于基层农信社来讲是不切合实际的，那么，作为农信社行业管理组织理应有所为。而行业管理组织争取政策扶持，应根据我国农信社的实际需要，围绕以下几个方面开展：从国家政策上统一、切实解决农信社巨大的历史包袱问题，使农信社真正轻装上阵，更好地服务“三农”；配合国家农业产业结构调整，相应给予农信社政策倾斜与优惠，弥补农信社可能由此产生的信贷资产损失；向政府申请税收优惠和行政手段扶持稳定发展；向人民银行争取再贷款、利率、呆帐准备金提取、机构市场准入、开办新业务等方面的政策优惠。
二是加强宣传，致力树立农信社形象。一直以来，农信社独立、一体性的观念在人们心目中较为模糊，地方性质较为明显，面对国家信用作后盾的国有商业银行，其竞争上明显处于弱势；加上前几年城市信用社与农金会的风险影响，同样冠以“信用社”名称的农信社社会信誉仍然无法完全从社会民众的质疑中较好树立起来。为此，各级农信社行业管理部门应针对上述存在问题，在全国范围内统一对农信社进行有规划的、系统的、深入的正面宣传，不懈努力地树立农信社强大且良好的形象，全面提高其在国家乃至在地方的信誉度，增强其竞争力，促进其健康平稳发展。
三是加强管理。各级联社要制定、完善适合辖内农信社特点的业务、财务、人事、劳资、稽核、安全保障等方面的制度和办法，运用间接管理手段，逐步引导信用社管理走上制度化、规范化和科学化轨道，不断提高信用社的经营管理水平。此外，还要加强信用社资产负债比例管理和风险管理，构筑风险防范体系，不断提高资金使用效益和保证营运安全；落实和完善信用社经营责任制；切实做好“三防—保”工作，防止大案要案发生，确保信用社安全。
四是建立完善四个中心建设。各级农信社行业管理部门在履行服务职能的时候，应致力成为辖内农信社的结算中心、资金融通中心、人才培训中心和信息服务中心。结算方面，在各省、市农信资金清算网络建设完成后，全国信用合作协会应着手建设全国农信系统资金清算中心，链接完成全国性农信资金结算网络；至于资金融通、培训和信息服务工作，则应主要由省、市联社来进行，这样既符合实际，也节约成本。资金融通方面，各级联社可利用辖内信用社资金的时间差、地域差，帮助信用社搞好资金尺寸匡算，灵活地在省、市范围内进行资金余缺的调剂，以解决信用社流动性问题，防范支付风险。资金余缺调剂，应采取经济手段，坚持自愿、互利原则。另外，对于单个信用社难以承担的贷款，可由联社牵头进行项目评估，组织若干信用社进行联合贷款，或组织信用社与其他商业银行开展联合贷款。人才培训方面。从国际经验来看，大量合作金融机构在成长期或多或少具有“土生土长”性质，但在后来的发展中都会遇到专业人才不足和现有职员素质有待提高的问题。我国也不例外。因此，各级联社应利用本身的优势，有组织、有计划、有步骤地对辖内信用社员工进行全员培训。培训应包括岗前培训、岗位培训和提升型培训。培训可采取以会代训、全员轮训、专业培训、企划研讨会和技术比赛等方式多层次开展。另外，联社应为信用社提供人员招聘、人事咨询、人事策划等方面技术性服务。信息服务方面。各级联社应收集、整理农村经济和金融方面的信息资料，为信用社搞好经营提供信息咨询服务；加强信用社之间和信用社与其他金融组织之间的交流，借鉴先进的管理方法和经营；加强信用社办公自动化建设，搞好软件的开发，应用和人员的培训，推动电子化建设步伐；定期出版刊物，反映工作动态，交流信息。
五是引进全面审计功能。行业管理部门职能由行政管理为重心逐渐向行业自律和协调服务转变的同时，应在原有稽核和离任审计功能的基础上，丰富审计内涵，加强审计功能。要建立起一支强有力的专门审计队伍，或委托社会中介机构代理审计功能，审计内容既包括农信社的资产负债、贷款、损益等业务财务状况，也包括农信社的管理情况，即负责人和管理人员的行为、管理能力、执行制度情况等。对发现问题，审计部门有部分的处置权和重要的建议权，最终目的是保证维护农信社依法经营和健康发展。
六是理顺关系，维护权益。农信社作为地方性金融机构，生于斯，长于斯，其经营与发展都离不开地方。但由于其分散、规模小的先天特性决定了其在协调解决问题上显得力不从心。因此，作为各级联社，应该负起对农信社的保驾护航的职责，积极协助农信社理顺各方面关系，维护其合法权益，积极协助农信社理顺各方面关系，促使各级党政领导转变观念，把农信社当作自己的金融机构和农民的银行加以爱护，为农信社提供行政扶持，维护农信社债权和信誉，保障农信社平衡发展；要帮助农信社理顺债权和信誉，保障农信社平衡发展；要帮助农信社理顺与各个部门的关系，尤其要协调好税务、财政、审计、司法、新闻等部门的关系，为农信社经营发展争取宽松的社会环境；要帮助农信社理顺同人民银行、银监会的关系，在依法接受人民银行、银监会监管的同时，积极争取人民银行、银监会的理解和政策支持；要帮助农信社理顺与其他金融机构的关系，防止不正当竞争。
另外，加快合作金融立法，通过法律明确行业管理地位，也是当前行业管理改革的重要任务。当前，不少学者和农信社工作者都呼吁尽快出台《中国合作金融法》，确立农信社在我国金融系统的法律地位，为农信社的规范发展提供法律保障。笔者认为，当我国农信社体制改革一揽子计划出台并实施后，金融立法应紧随其后。《中国合作金融法》不仅要明确农信社的产权、设立、经营管理等问题，还要包括农信社行业管理问题。要通过法律把农信社行业管理的宗旨、目标、组织形式、职责、内容等确定下来，给予行业管理组织合法地位，指导行业管理规范运作，使其更好地服务于农信社，促进我国农信社健康平稳快速发展。
资 料 来 源
1、2004年，中国金融出版社《深化农村信用社改革试点资金支持方案操作指引》
2、2003年6月，国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》
3、2002年第6期，中国农村信用合作《关于信用社产权制度改革有关问题的思考》
4、注：以上统计数据出处.《中国农村信用合作》期刊及汕头统计月报
