当前农村信用社存在的问题
二、坚持服务“三农”方向，因地制宜推行改革
三、完善农村金融体系的政策措施建议
四、组建农村合作银行应明确的几个主要问题
内 容 摘 要
农村信用社是我国农村金融的主力军。在新的形势下，农业和农村经济以及几亿农民群众对农村信用社的金融服务提出了更高的要求，进一步完善农村金融组织、加快农村信用社体制改革，是摆在我们面前的一项紧迫任务。本文着重分析了农村信用社在改革和发展的过程中所遇到的一系列问题和阻碍，列出了一些具体问题的解决办法，并进一步指出了农村信用社因地制宜，加强体制改革，完善农村金融体系，对农村信用社自身发展有着举足轻重的作用。
浅谈我国农村信用社改革与发展
许鹤林
1996年，国务院提出按合作制原则，把农村信用社规范为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作金融组织，并决定农村信用社与农业银行脱离关系，将业务交由县联社管理，金融监管交由人民银行承担。我国农村信用社经过近50年的曲折发展，已成长为资产、负债及员工规模仅次于四大国有商业银行的金融组织，不少地区农村信用社的规模已超过了当地的国有商业银行。农村信用社是我国农村金融的主力军。近几年来，农村信用社积极筹措资金，加大支农贷款的投放力度，在有力地支持促进农业和农业经济发展地同时，也大大壮大了自身的发展规模和资金实力。然而由于种种客观的和历史的原因，农村信用社在体制改革和经营管理环境等方面遇到了一系列问题和阻碍，既不能很好地满足农业、农村和农民的金融服务的需求，也限制了自身的发展和壮大。在新的形势下，农业和农村经济以及几亿农民群众对农信社的金融服务提出了更高的要求，进一步完善农村金融组织、加快农村信用社体制改革，是摆在我们面前的一项紧迫任务。目前，作为全国农村金融主力军的农村信用社如何理顺管理体制，提高竞争力，改善经营状况，从根本上解决大面积亏损的难题，已经成为农村金融体系及至整个金融体制改革的焦点和难点问题。要从根本上摆脱目前农村信用社发展中面临的困境，必须要对农村信用社重新进行定位，明确服务方向，因地制宜推行产权改革，理顺农村信用社的经营体制，改善农村信用社的经营环境。
当前农村信用社存在的问题
（一）产权不清，所有者缺位。一方面农村信用社普遍存在“小股金，大积累”现象，账面上反映的股金仍然是农民入股时的原值，并没有反映出信用社资产积累过程中社员股金增值情况；另一方面，农村信用社也一直在回避产权归属问题，在发展社员时对社员所宣传的主要是“贷款优先，利率优惠”，而对社员其他方面包括产权归属、民主管理等方面的权利则极少提及。由于产权不清，入股社员大多关心的是如何才能得到更多的贷款，而非信用社如何才能更好的发展。即使是职工社员，因内部激励机制不够完善，加之很多是贷款入股，所关心的也大多是分红高低，而对于信用社如何经营、是否存在风险等问题则关心很少。产权不清，造成所有者、经营者和职工对信用社发展的责任心比较缺乏，以至于信用社经营效益普遍低下，存在较大的风险。
（二）“三会”形同虚设，民主管理流于形式。按合作制原则规范农村信用社，最突出的特点就是要实现管理上的民主，但是从规范后的农村信用社管理上看，民主性还没有真正体现出来。理事会没有按规定定期向社员代表大会报告工作，监事会也没有按章程对理事会的工作实施有效监督，致使信用社的经营管理实质上仍按旧体制的老办法执行，距离国务院要把农村信用社改为“由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”的要求差距甚远，背离了合作金融方向。“三会”形而无实，内部治理结构也就难以发挥作用，民主管理、民主监督也就失去了实际意义。
（三）市场定位仅限于“小农业”，不适应地区经济发展的需要。按照要求，农村信用社优先安排农业贷款，新增农业贷款占新增各项贷款的比重必须达到60％以上。其出发点是合理的，但实际操作中却往往变成一句空话。事实上，农村信用社的资金投向应该由地区经济结构和就业结构中，如果一味地要求农村信用社把大部分资金投向农业，显然是不现实的。同时，农村信用社不良贷款大部分集中在乡镇企业，要盘活这部分资产，不能靠农业，更不能靠农户，还是要通过支持工业企业之间兼并以及工业企业自救来盘活。另外，随着地区工业化、城镇化水平的提高，位于城郊地带的农村信用社客观上已没有为农服务的对象，有的已没有农业贷款。由于以上原因，农村信用社就难免与服务方向发生矛盾。
（四）农村信用社的商业化行为与合作制之间存在矛盾。一是现在的农村信用社实际上已演变为小商业银行，其经营管理模式已与银行没有什么区别。二是国家在政策上、税收上又没有什么特殊照顾和优惠条件，农村信用社在涉及在自己既得利益损失问题时，必然要考虑以资金营运的效益性、安全性、流动性为经营原则；三是农行领导体制下农村信用社经营管理模式的惯性作用。在国家扶持性政策不健全的体制下，资金趋利渗透和追逐利润最大化是农村信用社在竞争中求得生存和发展的客观选择；四是利润指标既是当前人民银行对农村信用社最重要的监管指标，也是各级农金改办对农村信用社最重要的考核指标，农村信用社的各项工作必须以扭亏增盈为中心展开；五是客观上也要求农村信用社必须增加盈利。因为农村信用社也需要发展壮大，也需要不断提高支农能力。这一切与合作制所强调的农村信用社不以盈利为目的是相悖的。
（五）结算渠道不畅，服务功能不全。农村信用社与农行脱钩五年来，一直未建立独立的联行体系，全国的联行结算仍然依附于农行等商业银行或人民银行，缺乏直接结算系统，中间环节增多。汇路受阻，影响了开户企业的资金周转速度，一些大户企业结算和提现困难，制约了农村信用社的业务发展，给支农工作带来困难和障碍。另外农村信用社大部分没有开办外汇业务，难以对农产品出口加工企业提供全方位的金融服务，一定程度上也限制了农村信用社的发展。
（六）农村信用社牌子软，无竞争力。在人们的心目中，尤其是经济比较发达的地区，农村信用社只是金融领域里的游击队，不如国家银行牌子硬，甚至不如城市商业银行牌子硬，在剧烈的市场竞争中“无形资产”矮人一截。而且，农村信用社被界定为“非银行金融机构”，这种界定使信用社在法律上处于一种尴尬地位，它的组织性质、所有权、宗旨、经营原则、管理体制以及政府的态度没有被系统的法律化。其结果是，农村信用社的内在行为和外部干预随意性大，盲目性大，危害性大，无法可依，这种状态不改变，很难推进和保障把农村信用社真正办成合作金融组织。
二、坚持服务“三农”方向，因地制宜推行改革
（一）为“三农”服务这个大方向不能变
1、从农村信用社存在的基础看，支持“三农”，农村信用社可以与农户建立长久互信的关系。对农户而言，农村信用社在是否“规范”，是否合作制都不重要，只有让农民近期从农村信用社获得看得见摸得着的服务，农村信用社才可能获得农户的认可，也才可能建立长久互信的关系，而信用关系恰恰是现代金融组织存在和发展的基础。
2、从历史经验看，支持“三农”与农村信用社的生存和发展并不矛盾。从部分地区农村信用社50年的发展历史看，出现的三次大的不良贷款恶性膨胀和严重亏损，一是1957年、1958年农村信用社支持社队大炼钢铁时的贷款；二是1984年左右支持乡镇企业贷款；三是1994年前后支持乡镇企业贷款，而发放农户的小额贷款质量要比乡镇企业贷款好得多。
3、从现实情况看，服务“三农”是农村信用社最基本的市场定位，也是党和国家对农村信用社的政治要求。近年来，随着国家金融战略结构的调整，国有商业银行在朝大城市、大企业、外向型的方向调整，即是还保留下来的县级或县级以下的国有商业银行的支行、营业所，贷款审批权上收，实际上已丧失或弱化了金融服务的功能，退变为简单的储蓄所。中国是一个农业大国、人口大国，农业、农村、农民问题，一直是中国的第一大问题。农村金融市场的断层和空白，要靠点多面广的农村信用社去弥补、去占领。现在党中央、国务院对农村信用社发展也十分重视，把它作为推动农业发展、农民增收、农村稳定一项重要措施来抓。同时农村信用社支持“三农”也是改变自身经营状况一项重要条件。近年来部分地区农村信用社提出：靠支农化风险、靠支农求生存、靠支农求发展，取得了明显的经营效益和社会效益，实现了社、农双赢，也充分说明了这一点。所以服务“三农”不仅是一项政策、政治任务，也是农村信用社调整信贷结构、改善经营状况的根本途径，是农村信用社最基本的市场定位。
（二）因地制宜，区别对待，推行改革
1、目前农村信用社三种类型。中国幅员辽阔，各地情况千差万别，特别是经济发展水平和经济结构不一样，也形成了农村信用社的三种类型。一是经典或传统意义上的互助合作型；二是股份合作制；三是商业银行型。在我国那些很偏远的农村、贫困地区，这种纯互助性的信用社还有少量存在，但是农村信用社主要是后两种，即股份合作型和商业银行型，商业银行型占主导地位。
2、宜将农村信用社改造为农村股份合作银行。鉴于农村信用社长期被扭曲的产权关系在资源配置和组织制度方面的基础性作用，农村信用社改革应从产权改革入手，通过产权的重新安排，建立高效合理的组织体系。但由于我国各地区农村信用社的经营状况和水平存在较大的差异，实行统一的组织模式可能会不适应某些地区的实际，因此，在选择农村信用社的组织模式时，应考虑各地区的实际情况及农村信用社的经营水平和规模。对严重资不抵债、资产质量严重低下，可进行关闭，让其退出市场。对西部贫困、偏远地区的农村信用社，可由国有商业银行直接收购，这些信用社由于规模小、包袱小，这样做成本小、可以有效利用有限的资源。对经济发达的东部沿海地区和中部地区，将目前主要存在的股份合作制和商业银行型的农村信用社改造为农村股份合作银行。在改革的层面上，可以以省为单位，或建立区域性的农村股份合作银行，但必须考虑一定的规模，增强防范风险的能力。通过改造，明晰产权，形成科学的法人治理结构。农村信用社对外可统称农村股份合作银行或农村合作银行。股份合作制介于股份制和合作制之间，兼具股份制和合作制的某些特征，不同于股份制，也不同于合作制，但股份合作制的基础是合作制，它是改革开放以来，我国农村发展的一种新型的经济组织形式。农村信用社改造为农村股份合作银行或农村合作银行，兼顾了农村信用社的历史和现状，容易被人接受，同时加上“银行”二字，直观上提高了农村信用社的信用层次，对消除目前社会上对农村信用社的“信用歧视”大有益处，我们认为比较合适。
3、保持稳定、循序渐进、推行改革。农村信用社50年来无数次的改革、整顿、规范历程，每一次机构体制的变动，都涉及到诸多利益的重新分配，而每次利益调整都会使不良贷款、亏损款、人员膨胀一次，都造成了不同程度的破坏性，特别是产权变动中造成的资产归属、收入划分的摩擦和人为损失。当前农村信用社动大手术会影响农村金融市场的稳定，即使非动不可，也应坚持“稳定基层、改革中上层”的基本思路。
三、完善农村金融体系的政策措施建议
第一、有步骤地组建农村合作银行。按照《国务院关于农村金融体制改革的决定》中关于“在城乡一体化程度较高地地区，已经商业化经营地农村信用社，经整顿后可合并组建成农村合作银行”地指示精神，我们认为，对于位于商品经济较发达地城市郊区地带或城镇化水平较高地区且服务对象以城镇工商业和个体工商户为主要地农村信用社，应当组建农村合作银行。农村信用社合并银行地农村信用社，要严格按照《农村信用合作社管理规定》办成真正的合作金融组织。基层合作银行根据其资本金的一定比例入股组建跨行政区域的地区合作银行。地区合作银行基本上是协调管理机构，融通资金，提供信息，并且有对外合作银行。中央合作银行是全国合作银行的管辖行，是指导性的机关。主要任务是保证和维护合作银行的共同利益。中国合作银行负责同国家政府及其它机构的联系和国际间的业务往来，负责为基层提供信息，干部员工业务培训，制定规章制度，以及提供法律咨询服务等。农村信用社也可根据业务发展的需要逐级组建市级、省级乃至全国联社。
第二、组建农村合作银行与其他模式的自律组织相比，有其独特的优越性。首先农村合作银行并不完全否定和抹杀农村信用社的合作性质。农村合作银行是通过逐级参股，下级是上级股东会员行的形式进行合作，实行多级法人制，保持各自的经济实体、法人资格。这样，既是股东关系，又是上下级关系，从而有利于农村信用合作事业的发展。其次，组建的农村合作银行，自下而上逐级参股，下级成为上一级农村合作银行的会员和股东，组成紧密型的股份合作制银行。一方面保留了合作制的性质；另一方面有利于系统管理，业务经营的协调指导，金融业务的发展，金融工具的创新以及资金拆借、融通和清算；同时也解决了单个农村信用社规模小，想办又办不了及其抗风险能力弱的问题；同时更有利于提高农村信用社服务水平和同业竞争能力；还有利于开展国际合作交流。
第三、尽快成立全国农村信用社的行业管理机构，接管人民银行代管农村信用社的职能，改变目前人民银行既当“运动员”又当“裁判员”的两难局面，起到全国农村信用社代言人的作用，制定适应农村信用社发展的政策法规，维护农村信用社合法权益不受侵犯。只有全国、省级成立这样的管理机构，才能建立全国农村信用社独立的结算体系，根除目前制约全国农村信用社经营和发展的结算渠道不畅、资金流通梗塞着的这一大瓶颈，才能进一步增强农村信用社的凝聚力。才能把当前农村信用社由于地区差异形成的资金余缺在全国范围内顺利地进行调剂，化解个别农村信用社的支付风险。这样，才能形成我国农村信用社新的管理机制：中央银行的监督管理，农村信用社自身约束和行业自律管理，农村信用社风险自我补偿体系，三者互相配合协调的管理体制。
第四、理顺关系，积极为农村信用社提供较为宽松的经营环境。一是妥善解决财政拖欠农村信用社保值贴息问题，这部分资金如能对扭转农村信用社亏损局面、化解风险将起到积极的作用；二是政府尽快兑现对已归并到农村信用社得原城市信用社的损失承诺；三是对农村信用社的各种税收要实行一定程度的减免，针对农村生产周期长、市场风险大、利润率低的情况，对农村信用社投向“三农”的贷款实行财政利息补贴或减免营业税，利用税收优惠引导信贷支农；四是由于农村信用社在同有商业银行的竞争中总是处于劣势地位，可适度提高农村信用社的存、贷款利率，稳定其资金来源，增加其收益；五是实施不良资产剥离，借鉴商业银行剥离不良资产的做法，成立托管机构，对农村信用社的不良资产实施剥离，减轻农村信用社的包袱，促进其轻装前进；六是尽快客观公正、实事求是地解决行社遗留资金纠纷问题；七是地方政府要高度重视农村信用社的工作，要把农村信用社的贷款回笼纳入地方政府的财经工作任务，并作为考核地方党政负责人年度工作的主要内容之一，切实帮助农村信用社盘活存量贷款。
四、组建农村合作银行应明确的几个主要问题
（一）必须以改革的精神摒弃传统的种种理论的束缚。由于信用社的一系列改革措施始终是在围绕恢复“三性”、再现合作金融的本来面目上兜圈子，始终未摆脱传统合作理论的束缚，致使农村信用社的改革至今未取得实质性进展。处于发达地区得农村信用社，有必要率先向高一级的组织形式过渡，纳入到商业银行的管理范围，以真正经济法人的姿态平等的参与竞争。
（二）要搞好现有信用社的资产评估，保证信用社财产的完整，确立利益主体。清理全部不良贷款和各类应收帐款，评估现有固定资产，落实社员股金，搞清其它各项所有者权益，实现资产真实性和产权明晰性。
（三）合作金融在相当长的时期里将是农村合作银行和农村信用社并存的体系。就全国范围而言，农村合作银行和农村信用社并存的体制在短期内不会改变。从根本上看，这种体制的出现，是我国农村经济发展的现实情况作决定的。具体来说，主要取决于以下几个方面：1、农村经济发展的不平衡，决定农村信用社向农村合作银行转化需要一个相当长的时期。2、农村经济的多层次性，决定了农村信用社在相当长的时期不能消亡。3、农村合作银行和农村信用社更有利于加强对落后地区经济的支持。
（四）关于农村合作银行的市场定位。一是要在业务经营上具有综合性特点。社会主义市场经济发展给农村带了多种多样的需要，农村合作银行要在坚持传统业务的同时，充分运用多种有效的融资手段，扩大融资范围，大力开拓信用卡、外汇、代收代付、信息咨询等业务，发展消费贷款，推出住房、汽车、个人耐用消费品、农用机械、房屋装修、教育助学等贷款品种，扩大业务范围。二是在服务对象上要确立多元化的特色。改变长期以来农村信用社只有“雪中送炭”、“贷贫不贷富”、“支农不支商”的老一套做法。按市场经济的发展要求，为国有企业、集体企业、个体工商户、农户提供服务，而且也要为新兴的股份合作企业、外资企业提供服务。
党的十六大提出全面建设小康社会的战略目标，必将极大地促进农业和农村经济的发展，也必将为农信社的改革和发展注入新的活力。当前的形势，对全国信用社来说，既是挑战，更是机遇。随着形势的发展，党中央、国务院和人民银行以及各地方政府对农村信用社加快体制改革给予的重视和支持将进一步加大，农信社面临的经营环境必将进一步好转。对此，全国农村信用社要以“三个代表”重要思想为指导，抓住机遇，在人民银行的积极引导和监督下，加快改革步伐，提高自身经营管理水平，壮大自身资金实力，在迎来我国农业和农村经济发展新阶段的同时，迎来自身发展的辉煌明天。
参 考 文 献
仇晓芳 2003 《农村信用社结算汇路如何得以畅通》 中国农信合（1）
姜连君 2002 《农村信用社面临的问题与对策》
杨巨人 2003 《关于农信社市场定位问题的思考》 中国农信合（2）
（国务院） 1996 《国务院关于农村金融体制改革的决定》
