建立我国商业银行存款保险制度的思考

一、存款保险制度的由来、概念及特征

二、国外存款保险制度模式的比较分析

三、我国建立存款保险制度的必要性分析

四、未来我国建立存款保险制度应考虑的几方面问题

内 容 摘 要

随着我国市场经济体制的建立，银行业竞争的格局已经形成，但经营的风险日益加剧。1997年下半年爆发的亚洲金融危机及其波及世界的金融动荡，至今未平。自那以后，我国进一步加快了金融改革的步伐，其中，围绕防范金融风险，着眼于“预防性”监管体系的建设和相应措施已经和正在实施之中。尤其在我国加入WTO后，为了提高商业银行的国际竞争力，建立完善的金融监管机制，2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会成立，2004年1月12日，第十届全国人大常委会第六次会议上通过了《银行业监督管理法》。2004年2月，央行已提出设立类似美国的联邦存款保险公司的机构，方案已呈报国务院。可见，建立存款保险制度的问题被提到议事日程，并且呼声越来越高...

建立我国商业银行存款保险制度的思考

随着我国市场经济体制的建立，银行业竞争的格局已经形成，但经营的风险日益加剧。1997年下半年爆发的亚洲金融危机及其波及世界的金融动荡，至今未平。自那以后，我国进一步加快了金融改革的步伐，其中，围绕防范金融风险，着眼于“预防性”监管体系的建设和相应措施已经和正在实施之中。尤其在我国加入WTO后，为了提高商业银行的国际竞争力，建立完善的金融监管机制，2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会成立，2004年1月12日，第十届全国人大常委会第六次会议上通过了《银行业监督管理法》。2004年2月，央行已提出设立类似美国的联邦存款保险公司的机构，方案已呈报国务院。可见，建立存款保险制度的问题被提到议事日程，并且呼声越来越高。

存款保险制度的由来、概念及特征

存款保险制度始于20世纪30年代。当时的经济危机使美国商业银行受到极大冲击，1929-1933年的经济危机造成了9108家银行倒闭，原因在于无法回收贷款或从事过多的证券投机业务，许多商业银行资金周转不灵而被迫倒闭。由于引发了大规模的挤兑现象，使得那些本来可以正常经营的银行和储蓄存款机构大批破产，整个金融体系陷入危机，存款人蒙受了巨大损失。为了挽救濒临瘫痪的美国银行业，罗斯福总统于1933年签署了《格拉斯－斯蒂格尔法》。根据该法案第八项的规定，成立了联邦存款保险公司(FDIC)。它的成立标志着美国银行存款保险制度的正式建立。经过几十年的发展，截止到1999年底，全世界已有68个国家和地区建立了存款保险制度。

存款保险制度是指在金融体系中设立保险机构，强制地或自愿地吸收银行或其它金融机构缴存的保险费，建立存款保险准备金，一旦投保人遭受风险事故，由保险机构向投保人提供财务救援或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款的制度。它是随着资本主义发展，国家为保护存款的安全和监督商业银行经营管理而建立起来的一种保险制度。

其特点主要是：第一，从性质上看，存款保险制度不同于一般的民间商业保险，其保险关系并非是建立在平等订立的保险合同的基础上的，而是往往带有强制性的色彩，一般由国家金融保险机构要求全部或大部分吸存业务的金融机构投保，并带有明显的政府保证的性质；第二，从目的上看，存款保险与一般民间保险也有差别，民间商业保险主要以盈利为目的，而存款保险则是为保护存款人利益，降低金融机构经营风险，主要是事后补救性监管措施；第三，存款保险的保险对象与保险范围有特殊性。其主要以吸收特定的吸存金融机构的存款作为保险标的，在保险范围上是承保银行等金融机构无法兑付的风险或称倒闭险、破产险。

二、国外存款保险制度模式的比较分析

美国为应对1929－1933年的经济危机，于1933年通过了《格拉斯－斯蒂格尔法》，建立了美国联邦存款保险公司(FDIC)，开创了现代银行存款保险制度的先河。后来，德国、日本、加拿大及英国等国家也相继建立了自己的存款保险制度。各国都有不同的特点，比较各国存款保险制度的异同，对建立完善我国的该项制度有重要意义。

（一）保险人

美国、英国和加拿大等国采取由银行监管当局组织的公司作为保险机构的做法。美国的FDIC、加拿大的CDIC、英国的BDIF都是由中央银行建立的国有企业。由国家出面组建存款保险机构的原因是这些国家金融业高度发达，有严密监管金融业的一贯传统。

德国、法国则是由银行业自己组织存款保险机构。

日本和比利时采取了由监管当局和银行联合建立存款保险机构的方法，由政府和商业银行联合管理，既能提供存款保险，又为清偿力困难的银行提供紧急援助。

（二）投保人

多数国家的存款保险制度只适用于本国领域内的银行，包括外国银行在本国的分支行和附属机构，排除本国银行在外国所设机构的存款。即采取属地主义原则，且规定有一定的审核标准。

（三）保险标的

即可以投保的存款种类。存款按不同标准可分为本币存款、外币存款、银行同业存款、定期存款、活期存款等。各国对这些存款并非都给予保险，对于外币存款，美国、比利时、德国和荷兰都予以承保，而英国则不予承保。大多数国家都排除银行同业存款，因为这可能造成重复保险。有些国家对某些种类的定期存款和存款单不予保险，如英国。

（四）资金来源、保险费率及投保方式

各国存款保险机构的资金来源主要来自于参加保险计划的会员银行按一定比率交纳的保险费或捐款，并且有些国家还允许保险机构可以从市场、中央银行及财政部门借款以补充资金。

在投保费率上，各国普遍采取统一的存款保险收费率，即按保险存款的一定比例向保险机构缴纳保险费或捐款。但随着金融创新的不断发展，高风险业务不断增加，实行差别费率及对不同风险级别的存款实行不同的收费率显得比较合理，这将是各国存款保险制度的一个方向。

在投保方式上，从各国实践看，绝大多数国家采取强制投保方式。事实上，由于储户都非常关心自己的存款在银行倒闭时能否得到保护，所以他们都愿意把钱存到参加了保险计划的银行，这就使各银行都积极参加保险，从这个角度看，参加存款保险对各个银行而言是开展业务的前提条件之一。

（五）赔偿限额

各国银行存款保险机构都规定了每一账户的最高保险限额。即对每一存款人和机构确定一个存款保险金额的上限，对于超过限定数额部分的存款不予存保，由存款人和存款保险机构共同分担损失风险。

（六）业务范围

日本存款保险机构与美国FDIC最大差别在于：日本存款保险机构对投保金融机构无监督、管理、检查权。其业务范围只限于：保险费的收取、存款保险金的给付、资金援助及损失弥补、债权收购等。而FDIC一个重要职能即对投保的存款保险机构具有管理检查权，其职责是看重事前防止银行倒闭，而不是事后处理，它要求各投保银行必须定期报送业务报表，并无条件接受FDIC的不定期检查。

我国建立存款保险制度的必要性分析

存款保险制度是金融安全网的重要组成部分。它通过对储户存款的有效保护，防止个别银行挤兑而引起金融恐慌，动摇整个银行系统的稳定，从而促进整个社会经济活动稳定运行。各国的实践证明设计良好的存款保险制度，可以有效防止银行的挤兑，维护公众对银行体系乃至整个经济体系的信心，使金融安全网的功能得以充分发挥。从我国金融机构市场退出机制的现状和银行业改革发展看，要求我国尽快建立存款保险制度、形成适合我国国情的新的金融稳定机制。

（一）建立存款保险制度是保护存款人利益、稳定金融秩序的需要

存款是商业银行的主要资金来源，商业银行的大部分资金是以负债的形式吸收的机构和个人存款，自由资金只占全部资金来源的极少部分（《巴塞尔协议》要求商业银行的资本充足率≥8％）。而存款人和商业银行之间存在着严重的信息不对称，即存款人一般并不知道银行是否在从事风险较大或很大的经营活动，因此在商业银行经营管理不善或其他因素作用下不能清偿债务时，存款人的利益将遭受巨大损失。建立存款保险制度，当投保银行不能支付存款时，由存款保险机构代其支付，提供事后补偿，就能减少存款人的损失，保护存款人的利益。

此外，银行是一个高风险的行业，尤其是近年来发生的广信破产事件和海南发展银行倒闭事件，以及对各地城市信用社的清理与重组，打破了我国银行不会破产的“神话”。这些事件令公众对银行的预期和信心发生动摇。而公众对银行的恐慌极易传染，一有风吹草动就想去银行提款，就有可能危及整个金融系统。建立存款保险制度有助于稳定存款者信心，减少存款人在金融机构出现问题时的挤兑行为，防范局部性风险演化为系统性风险；另外它可以在个别金融机构出现破产、倒闭时及时对问题进行处置，隔离破产事件，防止其传染到整个金融系统，维护金融体系的安全和稳定，起到金融风险“消化器”作用。

（二）建立存款保险制度是社会主义市场经济的必然要求

如果说在计划经济制度下，所有银行是国家所有，当其出现支付危机时，国家优先照顾个人有其合理性。目前，随着市场经济体制的逐步建立，金融机构股权的多元化，金融机构中外资、民营资本逐步增多。当这些机构发生支付危机时，由国家出面拿纳税人的钱去补偿，无疑是一种角色错位。通过建立存款保险制度，要求存款类金融机构都缴纳保费，用这些资金来救助出问题的个别金融机构，是比较合理的，也将大大缓解政府的压力。

此外，在社会主义市场经济条件下，市场约束力与外部监管同样重要，而国家补偿从根本上削弱了市场约束作用的发挥。取消国家补偿、建立市场化的有限补偿机制，必然促使居民、企业、各类社团增强风险意识，主动判断金融机构的风险程度，并加以慎重选择，充分发挥市场的约束作用。同时，根据金融机构风险程度的高低，设置不同的保险费率。风险越大，破产概率越高，保费就越高；经营状况越好，抗风险能力越强，保费就越低。由此形成正向的激励机制，也可起到辅助风险监管的作用。

（三）建立存款保险制度是我国金融改革的需要

目前，农村信用社改革已在8个省（市）试点的基础上扩大至其他21个省（区、市）。从试点情况看，改革后的农村信用社，产权模式有合作制、股份合作制和股份制；新注资本多来自农民、个体工商户和私营企业等民间成分。改革全面推开后，农村信用社法人机构数仍将保持一万余家。由于信用风险、内控机制和监管手段等因素，农村信用社出现倒闭肯定是存在的。在这种情况下，建立存款保险是必然的制度安排。对于拟实施或正在实施股份制改造的四大国有商业银行，国家应当依出资额承担有限责任，不宜再由国家信用对存款做全额担保，将它们纳入存款保险体系也是较好的制度安排。

（四）建立存款保险制度是实施新《企业破产法》的必然要求

过去，我国金融机构的市场退出多采取行政关闭的方法，该方式使政府成为矛盾的焦点，个人债务是否全额偿付、机构债务偿还比例等问题无法可依，难以妥善抉择。个人债权人往往要价过高，机构债权人又要求平等的偿债权利，造成关闭过程漫长，矛盾重重，影响了社会稳定和社会公平。建立市场化的风险补偿机制，完善法律法规，确立明确的补偿规则，使金融机构的市场退出更多地采取破产地方式，减少行政关闭方式，是金融业健康发展的方向。新的《企业破产法》已于2004年6月进入一审。审议中的《企业破产法》将所有商业银行和其他金融企业纳入调整范围。因此，应当加快存款保险制度的建立，使之于新的《企业破产法》相配套。

四、未来我国建立存款保险制度应考虑的几方面问题

要在我国建立存款保险制度并使其得以贯彻实施，除了借鉴外国的先进理念，更重要的是重视本土资源。其中，首要条件之一是建立真正的市场经济条件下的现代商业银行。一方面，要改变在广大存款人心中“银行存款因为有政府保证所以是最安全的投资方式”的信念，让其意识到，存款是有风险的。只有改变人们的惯有理念和习惯让其有新的客观认识，存款保险制度才能得以贯彻。海南发展银行倒闭事件本应给予存款者以警示，因为在我国发展社会主义市场经济的情况下，银行不会破产的神话被打破了，但由于海南发展银行的全部存款债务都由政府安排工商银行予以清偿，存款人从此次事件中一方面有了一定的危机感，但更多的则是强化了存款具有比其他投资方式更安全的意识。这也就不难解释为什么存款利率的下调不会影响存款人的积极性了。另一方面，银行自身也要转变观念，不能总是认为因为有政府作坚实后盾，即使经营不善或其他原因而无法清还存款债务时，银行也会从金融监管的角度出发，履行最后贷款人的职能帮助其渡过难关，造成大量不良贷款，呆账坏账。所以说，规根结底，人们根深蒂固的对银行无比信赖的思想不得到彻底转变，银行自身的经营思路不适当调整，存款保险制度不可能起到银行监管及保护存款人利益的作用。所以，我认为我国建立存款保险制度应考虑以下几方面问题：

立法宗旨

存款保险制度是实现国家金融监管的重要举措，它的实施成败不仅关乎存款人的利益，而且更关系到整个国民经济的安全。因此应坚持立法先行。我国存款保险立法应坚持三大宗旨：第一，保护金融机构存款人的利益，维护其对金融机构的信心；第二，加强对银行的风险监管，维系国内金融秩序的稳健性；第三，促进国内金融业的持续发展。

保险人

我国目前财政资金紧张，中央银行又必须控制这一机构以加强金融监管，引导银行稳健经营，所以最好的做法是采取由中央银行和银行业联合建立保险机构的模式。中国人民银行发起组建和管理，存款保险公司由央行与投保银行共同出资，并且也允许存款保险公司从货币市场和央行借款应对急需。这样有利于金融监管权利的集中统一，降低监管效率。

投保人和投保方式

我国金融业尚不发达，居民和银行的金融风险意识和保险意识较差，金融体系中少数国有大商业银行又占垄断地位，我国宜采取世界各国普遍施行的强制保险方式。实行统一的强制存款保险，凡符合保险立法规定条件的金融机构都应进行统一的存款保险。关于投保人，将中小金融进构如城市信用社、信用合作社等都纳入存款保险体系已达成共识。国有商业银行不应因为有国家信用作为后盾而被排除在外，因为这将难以保证资金的充足性，也加重了政府和其他金融机构的财政负担，且无济于整体金融风险的防范和化解。

保险标的和保险费

我国银行存款主要是城乡个人存款和企业存款，且个人存款占总存款额的70％以上，因此，可规定存款保险险种包括个人和企业的本币和外币的所有存款。对于保险费率，由于我国金融业尚处于发展初期，可先采用单一费率，以后再根据发展情款改用差别费率。

保险赔偿限额

应采取多数国家做法，确定一个存款保险金额的最高限额和相应的赔付比例，并由存款人承担部分损失，实行风险由存款保险机构和存款人共但、以存款保险机构为主的保险机制。这种制度既有利于保护广大中小存款人的利益，又能强化存款人尤其是大额存款人对吸存金融机构的选择和监督的作用。

业务范围

鉴于我国法律传统，央行一向以金融监督为其主要职能，我国的存款保险机构在央行领导下也应持有这一职责。存款保险机构应对投保人资格进行审核并有权对其进行不定期检查，以及时发现问题。对投保人面临无法满足存款人的提现要求以至可能导致引发挤兑等银行危机时，存款保险机构要进行相应的处理：首先给予危机银行注入资金进行援助，而在援助难以应对危机的情况下，对问题投保机构进行收购、兼并、接管或破产，及时支付保险金，维持正常的金融秩序。

参 考 文 献

胡忠孝，《关于建立中国存款保险制度的法律思考》