对农村信用社金融监管与行业管理的思考
一、农信社行业管理的组织形式
二、农信社行业管理的职能与管理内容
1、行业管理职能的改革应采取循序渐进的方式。
2、行业管理的职能与内容必须赋予新的内涵。
(1)争取政策扶持。
(2)加强宣传。
(3)提高各级联社经营管理水平。
(4)规范各级农信社行业管理部门在履行服务职能。
(5)理顺关系。
三、加强农村信用社金融监管的建议
1、创新监管理念 ,调整监管对象 ,改进监管方法对农村信用社实施有效的金融监管 ,必须进行监管理念的创新与转变。
2、构建完善的农村信用社内部控制制度。
3、培育农村信用社的有效竞争机制和约束激励机制。
4、加强调查研究与实证分析。
5、制定《农村信用社法 》。
6、在农村信用社逐步推行信贷资产五级分类。
内 容 摘 要
随着农村金融体制改革的深化 , 农村信用社的管理体制与经营环境发生了深刻的变化。农村信用社管理体制的变化 , 对金融监管提出了新的要求。只有创新金融理念 , 明确监管职责 , 改进监管方式 , 建立完善的内部控制制度 , 才能有效控制和化解农村信用社的经营风险 , 以促进农村信用社的安全、稳健发展。
对农村信用社金融监管与行业管理的思考
随着农村金融体制改革的深化 , 农村信用社的管理体制与经营环境发生了深刻的变化。农村信用社管理体制的变化 , 对金融监管提出了新的要求。只有创新金融理念 , 明确监管职责 , 改进监管方式 , 建立完善的内部控制制度 , 才能有效控制和化解农村信用社的经营风险 , 以促进农村信用社的安全、稳健发展。
(一)农信社行业管理的组织形式
对我国农信社行业管理组织形式改革 ,我认为其行业管理机构应实行垂直管理 ,全国性行业管理机构为全国信用合作协会 ,协会体现信用合作性质。省一级建立省联社 ,直属全国信用合作协会管理协调。对于地(市)一级 ,有两种架构 ,一是不设市场机构 ,市辖县联社直接由省联社管理 ,主要是在省会中心城市周边地区及信用社经营较好、 行业自律较强的地区;二是设立市级机构 ,以市联社或以省联社办事处的形式存在 ,归省联社管理协调 ,主要是在信用社经营管理能力不强、 资产质量较差、 行业自律较弱的地区。县一级 ,在农信社实行县(市)联社一级法人以前 ,由县(市)联社继续履行对基层信用社的行业管理职能;实行一级法人以后 ,县(市)联社只负责经营管理 ,不再拥有行业管理职能。在上述农信社行业管理体系中 ,地(市)以上机构不进行经营 ,只对下级社实施管理服务。这里需要说明的是 ,为什么全国行业管理机构以协会形式存在 ,而在省一级则建立联社。这主要是笔者基于我国现实考虑的结果。在全国设立协会 ,只是为维护信用社的统一体系和权益 ,因此其权限不能过大、 业务活动不能过实。况且 ,我国各省省情均有不同 ,农信社的发展也很不平衡 ,实行全国统一、 集中的行业领导容易产生 “一刀切” 现象 ,不符合各省实际情况 ,不利于各地农信社发展。而在省一级设立联社 ,这是实践决定取向的结果。从江苏省农信社改革试点情况看 ,组建江苏省农信联社 ,各方面都赞成。近两年在宁夏、 北京、 天津、 上海、 重庆组建了5家省级联社 ,在浙江、 四川、 黑龙江、 陕西、 福建组建了 5 家省级协会。从运转的情况看 ,5 家联社作用发挥较好 ,地方政府、 人民银行和信用社都比较满意 ,但 5 家协会关系不是很顺 ,工作难度较大 ,地方政府、 人民银行和信用社都不太认同。正是基于上述理由 ,笔者才认为 ,应在全国设立协会 ,省一级设立联社。
(二)农信社行业管理的职能与管理内容
1、行业管理职能的改革应采取循序渐进的方式。
目前 ,有些人倾向把行业管理组织办成纯行业自律组织 ,这种意见是不符合实际的。从我国现实情况来看 ,行业管理职能改革只能采取渐进的形式 ,坚持直接管理与间接管理相结合 ,逐步放弃直接管理 ,转向行业自律和协调服务 ,实现农信社的法人自治、 自律、 自主。现阶段 ,县联社和基层信用社还处在初级信用互助联合阶段 ,还没有完全跳出合作金融体制下行政管理的套路 ,这就决定了行业管理部门必然带有行政管理的烙印。这是转轨时期合作金融体制所决定的 ,如果不加以必要的行政管理 ,而放开让其自治自律 ,恐怕其自治能力有限 ,而且其自律的内控机制和法律条件也不成熟。另外 ,从防范风险的角度来说 ,合作金融是高风险金融 ,特别是我国基层农信社目前管理还较混乱 ,综合素质差 ,高风险社占比较大。因此 ,现阶段还须对农信社系统进行行业统一的业务指导、 管理、 协调、 服务、 检查、 监督 ,有组织、 有领导、 有计划、 有目的地推动农信社组织体制、运行机制、 内控制度建设、终结责任的落实 ,确保人事、 用工、 分配、 业务的综合化改革。随着农信社体制的完善和企业法人治理结构的确立 ,行业组织应转向行业自律和协调服务 ,行业管理以间接管理为主 ,由行业管理部门制订统一标准 ,由各个信用社在标准之内自主决策 ,但不能超过统一标准。
2、行业管理的职能与内容必须赋予新的内涵。
(1)争取政策扶持在我国 ,不管农信社改革后采取何种经营体制 ,其服务 “三农” 的方向都不会改变。作为农信社行业管理组织应根据我国农信社开展业务经营的实际需要 ,围绕以下几个方面争取政府扶持:从国家政策上统一、 切实解决农信社巨大的历史包袱问题 ,使农信社真正轻装上阵 ,更好地服务 “三农” ;配合国家农业产业结构调整 ,相应给予农信社政策倾斜与优惠 ,弥补农信社可能由此产生的信贷资产损失;向政府申请税收优惠和行政手段扶持稳定发展;向人民银行争取再贷款、 利率、 呆账准备金提取、 机构市场准入、 开办新业务等方面的政策优惠。
(2)加强宣传 ,致力树立农信社形象一直以来 ,农信社独立、 一体性的观念在人们心目中较为淡薄 ,地方性质印象较为深刻 ,面对国家信用作后盾的国有商业银行 ,竞争明显处于弱势;加上前几年城市信用社与农金会的风险影响 ,也影响到农信社的形象。为此 ,各级农信社行业管理部门应针对上述存在问题 ,在全国范围内统一对农信社进行有规划的、 系统的、 深入的正面宣传 ,努力不懈地树立农信社的良好形象 ,全面提高农信社的信誉度 ,增强农信社的竞争力 ,促进农信社健康平稳发展。
(3)加强管理各级联社要制定、 完善适合辖内农信社特点的业务、 财务、 人事、 劳资、 稽核、 安全保障等方面的制度和办法 ,运用间接管理手段 ,逐步引导信用社管理走上制度化、 规范化和科学化轨道 ,不断提高信用社的经营管理水平。此外 ,还要加强信用社资产负债比例管理和风险管理 ,构筑风险防范体系 ,不断提高资金使用效益和保证营运安全;落实和完善信用社经营责任制;切实做好 “三防一保” 工作 ,防止大案要案发生 ,确保信用社安全。
(4)引入全面审计功能各级农信社行业管理部门在履行服务职能的时候 ,应致力成为辖内农信社的结算中心、资金融通中心、人才培训中心和信息服务中心。结算方面 ,在各省、 市农信资金清算网络建设完成后 ,全国信用合作协会应着手建设全国农信系统资金清算中心 ,完成链接全国性农信资金结算网络;至于资金融通、培训和信息服务工作 ,则应主要由省、市联社来进行 ,这样既符合实际 ,也节约成本。资金融通方面 ,各级联社可利用辖内信用社资金的时间差、 地域差 ,帮助信用社搞好资金尺寸匡算 ,在省、市范围内进行资金余缺的调剂 ,以解决信用社流动性问题 ,防范支付风险。资金余缺调剂 ,应采取经济手段 ,坚持自愿、 互利原则。另外 ,对于单个信用社难以承担的贷款 ,可由联社牵头进行项目评估 ,组织若干信用社进行联合贷款 ,或组织信用社与其他商业银行开展联合贷款。人才培训方面 ,各级联社应利用本身的优势 ,有组织、有计划、有步骤地对辖内信用社员工进行全员培训。培训应包括岗前培训、岗位培训和提高型培训。另外 ,联社应为信用社提供人员招聘、 人事咨询、人事策划等方面技术性服务。信息服务方面 ,各级联社应收集、整理农村经济和金融方面的信息资料 ,为信用社搞好经营提供信息咨询服务;加强信用社之间和信用社与其他金融组织之间的交流 ,借鉴引进先进的管理方法和经验;加强信用社办公自动化建设 ,搞好软件的开发、 应用和人员培训 ,推动电子化建设步伐;定期出版刊物 ,反映工作动态 ,交流信息。
(5)理顺关系 ,维护权益农信社作为地方性金融机构 ,其经营与发展都离不开地方。但由于其分散、规模小的先天特性决定了其在协调解决问题上显得力不从心。因此 ,作为各级联社 ,应该负起对农信社的保驾护航的职责 ,积极协助农信社理顺各方面关系 ,维护其合法权益。要帮助农信社理顺与地方党政的关系 ,促使各级党政领导转变观念 ,为农信社提供行政扶持 ,维护农信社债权和信誉 ,保障农信社平衡发展;要帮助农信社理顺与各部门的关系 ,尤其要协调好税务、财政、审计、司法、新闻等部门的关系 ,为农信社经营发展争取宽松的社会环境;要帮助农信社理顺同人民银行的关系 ,在依法接受人民银行监管的同时 ,积极争取人民银行的政策支持;要帮助农信社理顺与其他金融机构的关系 ,防止不正当竞争。另外 ,加快合作金融立法 ,通过法律明确行业管理地位 ,也是当前行业管理改革的重要任务。当前 ,不少学者和农信工作者都呼吁尽快出台 《中国合作金融法》,确立农信社在我国金融系统的法律地位 ,为农信社的规范发展提供法律保障。笔者认为 ,当我国农信社体制改革一揽子计划出台并实施后 ,金融立法应紧随其后。《中国合作金融法》不仅要明确农信社的产权、设立、经营管理等问题 ,还要包括农信社的行业管理问题。要通过法律把农信社行业管理的宗旨、目标、组织形式、职责、内容等确定下来 ,给予行业管理组织合法地位 ,指导行业管理规范运作 ,使其更好地服务于农信社 ,促进我国农信社健康平稳快速发展。
(三）加强农村信用社金融监管的建议
1、创新监管理念 ,调整监管对象 ,改进监管方法对农村信用社实施有效的金融监管 ,必须进行监管理念的创新与转变。一是实现合法合规性监管与风险监管相结合 ,并逐步由合法合规性监管为主转变到以风险审慎监管为主;二是行业监管与法人监管相结合 ,并逐步由行业监管为主转变到以法人监管为主;三是业务监管与内控制度监管相结合 ,并逐步由业务监管为主过渡到以内控制度监管为主;四是对高管人员的资格监管与行为监管相结合 ,并逐步由资格监管为主转变到以行为监管为主;五是专项检查与序时性全面检查相结合 ,并逐步由专项检查为主转变到以序时性全面检查为主;六是事后处置与事前、事中预警防范相结合 ,并逐步由事后处置为主转变到以事前、 事中预警防范为主。既要加强和提高监管机构的金融监管 ,还要充分发挥好市场监督和行业自律的作用 ,形成全方位、 多层面的监督网络。在监管方法上 ,应充分发挥非现场监管的作用 ,把现场检查作为补充。非现场监管可以将信用社提供的相关数据进行分析、 判断、 预警 ,在第一时间掌握信用社的经营情况和风险状况 ,及时向现场检查提供重点 ,还可以为决策者提供政策依据 ,以提高监管的效率 ,降低监管成本。
2、构建完善的农村信用社内部控制制度农村信用社应以当前深化农村信用社改革为契机 ,充分认识到内控制度建设的重要性 ,构建完善的农村信用社内部控制制度。第一 ,要根据《商业银行内部控制指导 》 的要求 ,按照有效性、审慎性、全面性和独立性的原则并结合自身的业务特点 ,建立健全内部控制体系 ,将重大决策权、业务操作规程和员工的行为 ,置于严密的控制之下;同时根据国家法律法规以及自身的经营状况、市场变化、组织机构变化等情况 ,对现行的一些内控制度的规章进行梳理和修订 ,对一些新业务的开办应事先制定相关的内控制度。第二 ,建立完善有效的法人治理结构 ,强化约束和制约机制。明确理事会、 经理层、 监事会的职责、 运行程序和议事规则 ,规范决策程序;建立健全横向监督制约机制 ,明确各部门、各专业、各岗位之间的横向监督制约关系 ,增强事中控制能力。第三 ,加大责任追究力度 ,促进各项制度的落实。加强对信用社工作人员的教育 ,增强他们的法制观念、 纪律观念和内控意识 ,真正发挥制度的制约作用;授权授信必须以书面形式明确决策范围、 权限 ,对各项业务活动的过程和结论要有明确记录 ,对各项制度、 岗位职责、 操作规程、 处理规定等必须遵照执行。
3、培育农村信用社的有效竞争机制和约束激励机制 ,全方位监管农村信用社的业务运营.一是培育农村信用社的竞争主体。全面开放农村金融市场 ,农村金融市场上引入多种新的竞争主体 ,可以促进农村信用社改善经营管理。二是强化对各级农村信用社法人行为的监管 ,实现权利的相互制衡 ,把对农村信用社的业务监管与对高级管理人员的监管放在同等重要的地位 ,防止内部人控制现象的产生 ,加大对农村信用社违规问题的处罚力度 ,强化对高管人员的动态监管 ,将其个人行为和道德约束纳入监管视界。三是要完善对农村信用社内部激励机制建设 ,实行对高级管理人员绩效激励和约束措施 ,减轻经营的短期化行为。四是对法人机构内部运营机制进行有效监督,对经营管理决策、执行、监督行为进行全程监控 ,确保农村信用社机构各项经营目标和降低金融风险措施的贯彻落实。
4、加强调查研究与实证分析 ,设计一套符合我国农村信用社实际的风险指标体系和风险评价标准一是在充分调研和科学分析的基础上 ,有针对性地设计农村信用社监管指标体系。可考虑细分为四类:资本、负债、资产与价格。二是针对目前我国农村信用社资本充足率较低、资产运用单一等实际情况 ,金融机构风险指标的设计和监控应突出以下几个方面:在对农村信用社的资产风险监管上 ,不良贷款指标的设计应根据新老划断、逐步消化的原则 ,设计不同的指标要求 ,包括:资产运用结构、资产流动性评价、资产风险权数设计、贷款期限与集中度监管 ,重点防范向出资人贷款行为的监管。三是应探讨建立延伸检查制度。建议增加银监局对农信社所属客户或企业的监督检查权,以解决监管信息不对称或信息失灵 ,使监管工作的开展受到制约的局限性。四是尝试实行农村信用社风险评级和信用评级制度 ,以使农村信用社的改革与发展与我国金融形势的发展相适应。
5、制定《农村信用社法 》,为金融监管提供有效的法律支撑市场经济是法制经济 ,要规范农村信用社必须要有法律法规作标准。西方国家信用合作事业稳步健康发展 ,除了制度本身适应经济发展形势外 ,更重要的是有信用合作法律为其保驾护航。我国需要一部监督管理并规范农村信用社的法律 (或法规 ) ,通过农村信用社法来明确农村信用社的风险处置等监管职责 ,尤其是要解决省级人民政府管理机构的管理职责、工作程序等其它类型的金融机构不曾遇见的特殊问题。当然基于我国目前的现实情况 ,农村信用社立法可能还有一段较长的路要走。我国的《农村信用社法 》在银监会等金融监管部门的努力下 ,必将伴随着农村信用社的发展壮大与成熟而提上立法日程并最终出台。
6、在农村信用社逐步推行信贷资产五级分类 ,加强对资产质量的监控农村信用社要切实转变信贷管理理念 ,强化风险管理意识 ,逐步推行贷款质量五级分类办法 ,将农村信用社信贷资产严格按照风险等级和类别进行界定;农村信用社要制定不良贷款的清收计划 ,落实清收责任 ,切实改善资产质量;要继续加大对超比例单户大额贷款的监控和清收力度 ,降低贷款集中度 ,防范大额贷款风险;对各类违法违规行为 ,要加大查处力度 ,严肃追究责任人员 ,触犯刑律的 ,要及时移交司法机关追究其刑事责任。实现农村信用社的可持续发展 ,更好地发挥农村信用社在推进社会主义新农村建设中的作用 ,必须加强对农村信用社的金融监管。只有创新金融监管理念 ,明确监管职责 ,改进监管方式 ,增强监管的有效性 ,才能有效控制和化解农村信用社的经营风险 ,以促进农村信用社的安全、稳健发展。
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