内 容 摘 要
长期以来,农村信用合作社由于管理体制不健全,产权不明晰,经营方向明确等深层次原因,造成经营日渐困难,风险越积越大,严重影响到农村的生存和发展。农村信用社按行政区域划“一乡一社”设置，具有企业法人地位，县（市）联社是经营管理法人，从而构成了不同于其他商业银行的法人体制。随着社会主义市场经济发展，这种计划时代的产物越来越不适应时代发展。本文从论述二级法人体制存在的弊端着手，探讨实行一级法人的意义，必然性及实行一级法人的操作设想。
目录
农村信用社实行县一级法人可行性探讨2
一、现行农信联社和基层农信社二级法人体制存在的弊端2
二、实施一级法人，统一核算的意义。4
三、实行一级法人体制的必然性。5
四、实行一级法人体制应注意的问题。5
五、对实施一级法人试点，深化农村金融体制改革的建议。7
农村信用社实行县一级法人可行性探讨
农信社始建于50年代初，按照行政区划“一乡一社”设置，具有独立的企业法人地位，县（市）联社是经营管理的法人，从而构成了不同于其他商业银行的法人体制。长期以来，农村信用社由于管理不明晰，经营方向不明确等深层次原因，造成经营日渐困难，风险越积越大，严重影响到农村信用社的生存和发展。本文从论述信用社二级法人体制存在的弊端着手，探讨实行一级法人的意义，必然性及实行一级法人的操作设想。
一、现行农信联社和基层农信社二级法人体制存在的弊端
（一）、现行模式使基层农信社“自主经营，自负盈亏，自担风险，自我约束”方针难于体现。
农信社独立核算的职能难于体现。现行的基层农信社经营和管理完全按照县（市）联社的安排进行，无论是工作规划、经营方略、发展目标，还是业绩考核、财务核算等都由联社包办，基层农信社根本就没有企业法人应有的权利。
基层农信社法人代表对人、财、物的管理无权无责，联社说了算。在联社与基层法人制经营管理下的人、财、物，基层法人代表简直是“生产对长”，而在经营管理上铺张浪费，损失严重。联社的这种经营管理模式，造成基层社不能根据自身的承受能力和业务发展的需要对人、财、物实施有效管理。具体表现在：
在用人上，缺少宽松的用人环境。本来就因受诸多因素的影响，信用社招收的干部职工来源渠道复杂，加之信用社服务于农村，经济环境、工作环境都比较差，中专以上学历的人员向往城市，不愿到信用社工作，因此，学历低的职工较多，专业理论知识差，分析和解决问题的能力弱，甚至在思想素质上就很难适应市场经济下信用社的经营活动。但是，由于联社的“关系”联社盲目地统一调整安排岗位，基层信用社无法根据实际情况和需要安排岗位人员，造成内部工作失调。
在基层社的财、物管理上，管理、使用与购置使用脱节，由于农信社是以乡镇设立的，这样，各个地区的经济结构自然就各不相同，有发达的，有欠发达的地区，形成资产与财、物上都各不相同，管理上和经营上也就不同。但是，由于联社的这种经营管理体制，形成基层法人对财物的购置和使用都受到联社的制约，设备由联社统一购置，有时购置的设备在价格上比市场价格高，质量上也得不到保证，严重影响了业务的开展。
信贷权限管理在联社，基层农信社没有独立的“自主”权，风险难以控制。
机构分布松散,管理被动,经营案件频繁不断,社会形象受损。由于农信社机构网点基本上是按行政区域设置的，遍及各乡、镇、村，增加了管理难度和管理费用，造成一种被动的局面，上级管理部门业务指导难，基层社的信息反馈难。有的机构由于管理乏力，鞭长莫及，使得经济案件频频发生特别是有的分社以下机构设施简陋，安全状况令人堪忧，抢劫、盗窃、诈骗案件时有发生。据统计，广东省农信社1995年至1997年间百万元以上特大经济案件20多件，涉案金额5410万元，追究121人责任。这不仅给国家资金造成了无可挽回的损失，同时也严重损害了信用社自身的社会形象，影响了信用社的自身经济效益。
（二）、基层农信社从业人员素质差，法人代表不具备法人代表应有的素质。
农信社从业人员的文化、业务素质低下，远远不适应当前金融业的发展形势和要求，严重制约了农信社基层法人代表的素质具备和生存发展。很多基层农信社的法人代表素质低、年龄大，不具备法人代表应有的素质。据调查统计某县农信社法人代表具有大中专素质的占23%，初高中占77%。
（三）、现行模式造成更大的人力和财力资源的浪费。
由于农信社机构多、人员多、战线长、管理费用高，加之本身农信社干部职工整体素质又低下，而基层法人代表又是从“矮子里面挑高佬”出来的，从而造成了经营上的策略无方，管理上无能，业务上乏力，只是靠“关系”吃“金饭碗”，加上农信社由于长期受农行代管，很多制度和管理办法都难于“脱胎”于农业银行，硬是照搬照套“古为今用”，没有一个规范和标准的准则进行经营和管理，没有根据本地区的实际开展经营管理，致使管理费用不断增加，致使单位经济效益上不去。
二、实施一级法人，统一核算的意义。
一是有利于理顺管理体制。各基层独立法人资格已名存实亡，实行一级法人，统一核算，无论是联社内部的管理或者外部的监管都更加规范统一，更加名正言顺，并能减少和消除联社法人与基层社法人的各种摩擦。
二是减轻税负。统一核算后最明显最直接的作用就是减轻企业所得税，如某联社去年亏损2900万元，盈利社盈利200万元，且没有未弥补亏损，按照现行33%的企业所得税率，在全联社净亏损2700多万元的情况下，仍需上缴60多万元的企业所得税款。
三是降低经营成本。统一核算后，各基层社的会计业务将减少，使更多的人员能充实到清收利息和组织资金的前沿。同时通过对各基层社财物、资金、人员的统一调配，优化配置，有利于提高效率，特别是达到信息资源的共享，实现规模效益的提高。
四是有利于壮大农信社的实力，增强应付风险的能力。特别是对珠江三角洲一带效益突出的农信社，合并以后资产规模和资本金成倍增长，
贷款的潜在风险明显降低，综合实力大大提高。
五是对一些处在城乡结合部的联社，有利于调整机构网点布局，退出不利的经营环境，把经营力量放在最急需、最有效益和区域，促进城乡经济一体化。
三、实行一级法人体制的必然性。
（一）、由合作金融的行业特点所决定。
从行业特点看，农信社地处农村，服务农业、农民。农村是资金贫瘠地域，决定了农信社贷款风险大，收息难。而农信社由于非现金结算手段落后且渠道不畅，加之农村提现率高，致使农信社派生存款能力极少，这必然大大影响信用社的放款能力，影响利息收入，实行县一级法人体制，有助于这些问题的解决，增加农信社的发展后劲。
（二）、由现行体制经营管理费用高所决定。
农信社机构设置具有点多、面广、战线长、人多的特点。由于单个信用社规模小，业务单一，达不到规模经济，加上农村地域广阔，发展又不平衡，致使大多数农信社资金规模小、业务范围窄。规模小，必然资金成本高，业务范围窄，不利于费用分摊，不利于风险分散，从而进一步提高了单位资金成本。如某县农信社公办公费用开支每年达14多万元，职工工资220多万元，业务执行费用46万元，退休人员工资10万元，挂帐亏损3400多万元，这种经营管理费用高造成成本高，亏损严重的局面，动摇了农信社的生存基础，削弱了发展的后劲。
（三）、由资金成本和信贷风险高的现状所决定。
由资金成本高决定。全国农信社目前资金实力在国内已排第二位，且资金实力增势强劲，巨额资金与狭小的应用空间形成强烈的反差，致使资金闲置严重，成本居高不下。
由一些风险高的现状所决定。农信社至今没有建立起强有力的行业管理机制，资金统筹，调拨能力差，这就使一些头寸短缺社的风险增加。综上所述，实行县一级法人体制有利于解决农信社现在的一系列问题，有利于农信社的发展，有其历史必然性。
四、实行一级法人体制应注意的问题。
当前要紧紧抓住新形势给农信社带来的发展机遇，以农信社内部规范为基础，改革农信社法人体制，使农信社尽快走出低谷，真正发挥金融纽带和农村金融主力军的作用。
（一）、加快合作金融法律、法规建设。
目前应结合农信社的实际，尽快颁布《合作金融法》，对农信社的机构、会员、业务、股金、扶持政策、民主管理、金融监管等方面予以明确，农信社依法经营，央行依法对农信米进行监管，从而促进我国合作金融事业的健康发展。
（二）、建立合作金融的资金调剂和清算体系。
目前农信社的资金调剂和清算业务在县联社范围内进行，而跨县的业务由人民银行和其他商业银行帮助完成，从实际运行看，存在一些问题。农信社系统很庞大，这项业务需求也很多，应允许农信社行业自律组织成立之后，由农信社代表大会表决，人民银行批准，在有需求、有条件的地方建立资金调剂中心，从而有效运用农信社资金，增强信用兵社的业务功能，提高信用社资金的使用效益。
（三）、加快建立合作金融的支持制度和扶持政策。
合作经济作为弱质经济，它需要有宽松的外部环境，只看政府的支持和扶持，才能正常地发展，我国农信社现在执行的是国家对商业银行的政策。笔者认为，今后应该从以下几方面给予支持和扶持。
国家行政支持。各级地方政府要加强对农信社改革工作的领导和指导，即不干预农信社的正常经营，又要采取切实有效措施，维护农信社的债权，帮助农信社盘活信贷资产。
国家财税政策支持。首先，农信社地处农村，服务农业、农民、农村，是农村金融的基础、主力军，担负着许多政策性支农任务。理应给予财政支持，对农信社因执行国家宏观调控及落实国家扶持农业政策所带来的保值补贴政策垫付的利息而形成的亏损和由政策性因素形成 的不良资产等，国家财政应予以贴补。其次，减免税收。第三，在减免税收未付诸实施前，税务部门应允许农信社扩大税前列支范围。一是要提高呆帐准备金提取比率；二是加速固定资产折旧，将房屋及建筑物、机具、电子设备、运输工作年折旧率也应提高；三是针支应收未收利息增多的实际，应仿效企业提取一定比例的坏帐准备金。
中央银行政策支持。农信社是金融企业，因此，央行的政策支持对农信社来说是最大、最直接、最有效的支持。
1降低存款准备金比率。央行要针对农信社现金用量大和派生存款创造能力低的实际，大幅度降低存款准备金率，允许农信社建立“二级准备金”制度，增强农信社系统内的资金调控能力。
2央行要开展对农信社的再贷款、再贴现、业务。农信社扶植的农业是基础产业、弱质产业，央行理应放宽再贷款、再贴现条件，降低其利率，以切实体现央行对农信社的价值让渡，支持农村经济持续、快速、健康发展。
3 允许农信社发行合作金融债券和吸收高于基准利率的存款。发行合作金融债券，吸收高于基准利率存款就是解决农信社资本金少和单一的有效手段。
4 重新构建农村政策性金融循环系统，拓宽农信社信贷资金运用领域，提高资金运用率。
5 允许农信社开展系统内保险。这是日本政府支持日本农信合作事业发展的重要经验。我们可以仿效在农信社系统内设立信贷保险制度，避免贷款的呆帐损失。
6 帮助农信社开展对外融资。金融国际化趋势是一个不可阻挡的历史潮流，合作金融也不例外。因此，央行应确定农信合作金融的“窗口”和载体，在对外融资方面对我国农信社的有效支持，从而推动我国农业产业化的发展。
五、对实施一级法人试点，深化农村金融体制改革的建议。
（一） 是参照股权制原理完善合作金融管理，建立符合我国农村特点的合作模式。
在明晰产权方面：一是合并后的股金应按：“不能退出”原则进行管理，股东退出只能通过协议转让的方式实现，以维护资本的稳定性，确保债权人利益。二是股东按“一股一票”原则享受股东权利，表决股东大会提议，同时放松单个股东不能持股超过2%的限制。过去农信社按“一人一票”的合作制管理方式，由于我国民间缺乏民主管理的文化基础，最后的结果就是上千名股东无人参与，无人投票，即使各农信社建立有“三会制度”，但职能难以发挥，形同虚设。所以在不能控股农信社的前提下适当吸纳大股东，特别是效益好的乡镇企业入股农信社，参与农信社的管理和监督是最直接的解决办法。通过大股东影响和带动更多社员的共同参与，形成一种民主管理的风气和文化，促进农信社法人治理结构的根本改善。三是增资源扩股应围绕净资产值定股价或按比例向老股东配送的原则。合并时将以前年度盈余公积金转增的酱金冲回原盈余公积金科目，用于核销呆帐、坏账及弥补亏损，考虑当前农信社的不良垡和应收利息数额较大，处理后所有者权益除股金和公益金外其他科目应没有余额，以后年度的盈余或亏损造成的所有者权益的增减完全由股东占有或承担。四是规范后的农信社按股本金额重新登记注册资本。
在经营服务宗旨方面：坚持合作制经营原则，以吸纳社员股金，组织存款，发放小额贷款的互助形式服务社员及非社员，对社员可享有贷款优先权和各种服务的优惠权。以保本经营和适当积累为原则，扩大农信社贷款利率浮动幅度，特别是下浮幅度。
在政策方面：各级政府应加强对农信社的扶持，如取消一些政府部门不能在农信社开户存款的歧视性规定，尽量减免营业税及企业所得税。从地方经济利益考虑，农信社属于地方金融机构，资金一般运用在本地，而商业银行是全国统一调度资金，如去年底某市四大商业银行存款占全市的70%，丰存贷比例不足60%，最低的公有20%，既不利于当地经济的发展也不得于农村金融的稳定。
2 按照经营金融业务和农村集体合作经济组织的管理要求。建立新的管理格局。
从农信社50年变革的经验教训中不难发现，集体所有，合作经营是比较符合我国农村经济发展水平的一种经济合作模式，但是缺乏一套市场规律经济的管理手段，结果，农信社不是被政府托管单位以主管部门的身份管死，就是被社主任以集体企业法人的身份管乱。防止这两种极端的根本途径在于依靠农信社内部建立完善的法人治理结构。同时由于膛信社队伍包括社员本身的局限性，主管部门的管理动机和管理手段也是影响农信社势单力薄，寄人篱下，容易成为大银行创造利润，承担风险的棋子，反过来，商业区银行作为一个企业，既没有代替政府管理农信社的责任，也害怕农信社多年累积的风险对其造成负担，即使通过控股或兼并的方式进行管理，商业银行是以盈利为唯一目的，而农信社是以服务社员和支农为首要任务，在实际业务中很难做到到两全其美，最后的结果就是农信社违背服务宗旨和原则。而委托人民民银行管理，尽管人民银行有一批比农信社业务水平和政策水平高得多的人才队伍，有一套比农信社先进和规范的管理技术，但却超脱了农信社当前的接受能力毕竟人民银行管理农信社公有5年的时间，而农信社按老规矩、老惯例、经营了50年，早已根深蒂固，非一朝一夕所能改变，主管部门越急于求成，越容易引发农信社的抵触情绪和反抗意识，最后而一事无成，使农信社在规范经营，稳健发展的道路上越走越远。
由此可见，解决人民银行一身二任的矛盾，建立新的管理格局是从根本上理顺农信社管理体制的基础。对负责管理农信社的职能部门，必须在人员上熟悉农村农村金融管理，在业务上与农信社不存在矛盾。如自下而上甩立各级联社，专门管理和服务下级社。
（三）、按照服务对象和资产负债状况进行分类管理。
一是对合并后大部分机构及业务覆盖地区的农信社，为规范管理，对这些失去服务“三农”的宗旨和市场的农久社，应通过各种方式逐步从农信系统中分离。如对资能抵债，有持续经营和发展能力的农信社，可以通过培育条件按股份制商业化经营原则进行改制。对合并后资不抵债，经营困难，甚至完全依靠人民银行再贷款维持存款支付和亏损占用的农信社，可以通过市场手段或行政手段按成本最低原则进行关闭或并入商业银行。当务之急是要立足撤消网点、分流人员、压缩业务，特别是停止发放贷款和购建固定资产，防止损失进一步扩大。
二是对合并后大部分机构及业务处在纯农地区的信用社，由于长期承担我国目前覆盖农村最广最深的金融机构，与农村经济息息相关，因此，不劳工管经营状况，者有维持生存和发展的客观需要，对于发展农村经济，增加农民收入以及防止农村民间各种借贷死灰复然，具有重要的经济意义和政治意义。可以通过建立新的管理格局，逐步脱离人民银行的直接领导关系，使农信社成为真正由社员民主管理，主管部门间接引导和监督的农村合作性金融组织，更有]力地发挥农村金融主力军作用。
参考文献
“实施联社一级法人试点 推进农村金融体制改革”,《南方金融》,2001年第12期。
“农村信用社实行县一级法人的可行性探讨”，《南方金融》，2001年第9期。
