一、金融监管与竞争的原因、表现形式和可能导致的结果…………………………3
二、金融集团的发展对于金融监管和竞争的影响…………………………………4
三、金融监管协调的两种路径………………………………………………………5
（一）从机构监管到功能监管………………………………………………………5
（二）单一监管 ………………………………………………………………………5
四、结论………………………………………………………………………………7
五、参考文献…………………………………………………………………………9
内容摘要
金融监管竞争是与金融监管相始终的话题，尤其在华尔街次贷危机引发的全球性经济危机后，金融集团的发展使得这一话题更加引人注目。笔者认为，如何应对和解决，并不存在绝对的理论标准或实践坐标，而是取决于一国需要能够在多大程度上容纳监管竞争，以及在何种意义上消弭监管冲突。金融监管协调机制的构建，正如金融监管模式的选择一样，受制于一国独特的国情，受制于其在政治、经济、历史、金融市场和监管资源方面的条件。本文以适应社会主义市场经济改革为与金融业发展的思路及目标为依据，顺应当今时代金融业发展的潮流和趋势，面向次贷危机后对中国金融改革与发展作一展望，针对如何处理好金融监管与竞争的有关问题进行探讨。
关键词
金融监管 监管协调 集团发展 监管冲突 商业风险 人民银行
金融监管与竞争
在我国经济以前所未有的水平高速发展并逐渐融入全球市场的背景下，良好和健全的金融体系的重要性日益凸显。我国金融业目前正处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期，完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓的任务。在金融监管权被多个监管机构分享的任何体制下，监管机构之间的竞争都不可避免。
一、金融监管与竞争的原因、表现形式和可能导致的结果
首先，我国商业银行都是机构遍及全国的庞大垄断组织，长期以来习惯于同人民银行平起平坐，对央行监管心怀不敬。现有商业银行风险约束极差，根本不存在破产倒闭、丧失产权的后顾之优，用不着对自身的竞争行为负责。因此商业银行敢于藐视金融法规，不惜代价哄抬利率，争夺地盘，盲目竞争。其次，寻租行为的大量存在产生了金融监管的要求。在金融交易中，金融机构的腐败体现为利用资金配置权进行两类寻租行为。一是通过对企业配置信贷资金获得第一类寻租收入，这在金融监管当局的现场检查中体现为直接从信贷额度中扣除部分金额作为好处费；二是信贷配置上的定价权收入，这实际上是企业在获得贷款后为了维持长期信贷关系交易而支付的持续性成本。银行的寻租程度取决于改革进程中中央银行和财政对银行的转移支付和内控制度的相对力度比较，企业借款行为是在自筹资金和银行借款间进行的相对成本比较。 实践永远不会始终被规则束缚，即使是在严格的分业经营、分业监管体制下，金融创新以及由此产生的非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归属的问题。而在混业经营体制下，无论是采取全能银行还是控股公司形式，不同性质金融业务之间的相互交叉和渗透都大为加强，使得金融监管的竞争更加凸显。 按照公共选择理论，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集团各自特殊利益角力和妥协的结果。 不同金融监管机构一方面不可避免的会更多受到各自部门内利益集团（亦即监管对象）的压力和影响，另一方面自身在争取监管权限和监管资源方面也有其特定利益。因此，现实中金融监管机构总是倾向于尽力维持自己的监管范围，同时积极进入和消减其它监管机构的势力范围。这种监管竞争被形象的称为“地盘之争”（turf war）。 金融监管竞争被广为诟病的一个可能产物是所谓“竞次”现象（race to the bottom），即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致削弱整体监管水平，损害消费者（投资者）和社会公共利益。一般来说，监管机构越多，监管结构越复杂，竞次风险就越大。与此相关的另一个可能后果是“监管套利”（regulatory arbitrage），即提供相同产品的不同金融机构因受到不同监管者的监管，造成规则、标准和执法实践上的不一致，从而导致金融机构尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机构管辖之下。 不过，不应过分高估上述问题的严重性。就竞次现象而言，一方面，在监管机构数量有限、监管体制相对集中的情况下，竞次问题并不会十分突出；更重要的是，通过为各监管机构设定更为清晰的监管目标和任务，并建立和落实有效的问责机制，竞次倾向可以得到抑制。毕竟，监管机构需要为自己的监管失败承担责任。就监管套利而言，该问题主要同以经营主体/机构作为监管划分标准的“机构监管”模式相联系，通过向着眼于金融产品/业务的“功能监管”模式转变，并加强不同监管机构之间的协调，有可能加以解决。即使无法完全解决，监管套利对于金融市场而言也未必全无益处。 金融监管竞争拥趸的理由植根于传统的“分权与制衡”理念、金融机构的选择自由、以及对于监管弹性的追求。面对日益细化和复杂的金融市场，监管机构每每力有不逮，难免出现判断错误。基于此前提，多“脑”思考、多“眼”监督的监管体制，比集中判断的单一监管更有利于减少监管决策错误。 更为重要的是，在合二为一的综合监管体制下，失去了监管机构之间的制衡，将没有力量制约监管机构可能的过度监管。单一机构的监管会不可避免的趋向严苛死板，而对市场需求变得感觉迟钝。保护金融经营者免受这种“监管狂热”之害的关键，就是确保其有多个监管者可供选择，这种选择自由可以成为独断和反复无常监管政策的制约因素。
二、金融集团的发展对于金融监管和竞争的影响
作为金融混业经营载体的金融集团（financial conglomerates）近年来在全球范围内的迅速发展， 既使金融监管竞争与冲突问题变得更为现实，同时也对其有所强化。目前对金融集团并无普遍适用的法律定义，就其基本内涵而言，大致是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融业务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。 金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行型、银行母公司型和金融控股公司型。金融集团的发展对于金融监管提出了一系列问题，如集团结构复杂、集团缺乏透明度、集团内交易带来的风险传播和利益冲突、各专业监管机构无法获得实施监管所需要的充分信息等。在金融集团银证联营乃至银、证、保联营的情况下，针对同一集团的审慎监管和业务经营监管之间的分歧会更为明显，系统性稳定目标与消费者保护目标之间的冲突会更加频繁，不同监管方法和监管文化之间的碰撞也会更加激烈。
三、金融监管协调的两种路径
金融监管内在的竞争和冲突，尤其是金融集团的发展带来的强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以业务/产品作为监管基础的功能监管，以使监管权限的划分更为合理；在此基础上，通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不同方式，协调监管运作。
（一）从机构监管到功能监管 所谓机构监管（institutional regulation, entity regulation）是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。笔者认为，这是历史上金融监管的主要方式，所以在以下的观点中不再加以描述。
（二）单一监管 截至2009年，已有至少70个国家在不同程度上确立了综合监管体制：或者设立全面负责所有金融部门监管的单一机构，或者赋予特定机构监管至少两个主要金融部门（银行＋保险、银行＋证券、证券和保险）的权限。 尽管早在20世纪80年代就已在北欧国家出现， 但综合监管这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局（Financial Services Authority, FSA）的建立。 单一监管的拥趸列举了其诸多优势，如更好的监控跨部门金融风险、更有效的监管金融集团、避免监管俘获、有助于消费者保护、有利于降低监管成本，等等。结合我国金融监管体制的演变与特点，论证较之单一监管架构，分业监管基础上的协调机制更为可取。但是，正如有学者所指出的，在所有支持单一监管的主要论证中，都能发现其一系列相应的抵销性的缺点。因此，笔者不拟对单一监管的优劣逐一辨析，而是试图从以下三个角度观察其是否一定是金融监管的最佳选择：（1）金融监管者选择单一监管的主要理由是什么，以及这些理由是否充分；（2）单一监管之于金融竞争与冲突的影响如何；（3）单一监管有效发挥作用所需的外部条件如何。 尽管单一监管可以消除监管机构之间的地盘之争，防止竞次现象，但监管制衡却也随之失去。结构的庞杂和权力的集中易于强化单一监管机构的官僚性，使监管趋向于固执和严厉，而对市场需求无动于衷。同时，在单一监管机构内部仍按传统机构界限划分部门的情况下，代表不同金融领域的各部门之间的机构内竞争依然存在，强势部门（如银行监管部门）有可能获得单一机构的主导权，从而产生片面监管的风险。同样的，反映传统监管机构特征的各部门之间在监管理念、监管方法和监管文化方面的冲突并不会因机构整合而自然消失，只不过由机构间冲突内化为机构内冲突。 缓解这一问题的方法是整合监管规则，即以统一的监管方法和规则，取代各部门所依赖的传统方法和既有规则。然而，规则整合的难度更甚于机构整合；在设立综合监管机构的国家中，只有极少数制定了适用于整个金融体系监管的统一规则。 理解一国金融监管体制最好的方法是用历史的眼光观察。美国坚持功能监管基础上的伞形监管架构、拒绝集中监管，固然体现了历史形成的牢固传统，英国采用单一监管架构、整合监管权力，在很大程度上也是历史形成而非刻意设计的结果。这一原则，既适用于对我国现有金融监管体制的分析，也适用于对可能的借鉴与移植的探讨。 改革开放以来，我国金融经营和监管体制大致经历了“混业经营，混业监管”――“混业经营，分业监管”――“分业经营，分业监管”三个阶段。现行金融分业监管体制的确立，如果从1995年《商业银行法》颁布起算，不过十余年；如果从1998年保监会成立和《证券法》颁布起算，还不到十年；而如果从2003年银监会成立起算，则不过短短数年。目前各监管部门还处在做好各自领域的基础监管工作，完善分业监管体制的阶段，更需要的是总结监管经验，巩固既有成果，获取更多的分业监管收益，而不是在缺乏足够论证和经验支持的情况下贸然启动监管整合。总结我国目前对分业监管体制的诟病，其实主要集中在两个方面：第一，不能有效监管金融集团；第二，不能有效应对以形形色色理财产品为代表的金融创新的发展。但是，通过确立功能监管原则，并在此基础上建立法定监管协调机制，上述两个问题都可以得到解决，下文将作进一步讨论。相反，基于上文的相关分析，我国目前并不适于建立单一监管体制。 除了上述两种路径外，金融监管需要注重央行的宏观政策分析。一说到金融监管，一般会将监管者与审慎监管的微观层面相联系。审慎监管的微观层面是为了减少单个金融机构的倒闭，目标在于控制金融机构的具体风险，对存款人提供保护。但它会不可避免的涉及宏观层面（其目标是控制系统风险，避免金融体系崩溃以及由此带来的相应成本）。从宏观层面来看，金融不稳定与个别银行机构偶尔倒闭的现象可能是一致的，因为个别银行机构的倒闭在妨碍金融体系的基本中介功能时就影响了金融稳定。银行监管机构与央行应致力于建立合理有效的协调机制。在负责银行监管的央行中，监管部门与货币政策部门往往是隔离的，部门之间的协调由央行最高层负责，高层官员之间的不同意见在央行内部能悄然得到解决。机构分设后，协调这两种职能之间冲突的普遍做法是在央行和银行监管机制之间建立协调机制。在此情况下，协调机制的运行成本和效率就决定着分设体制能否有效地协调央行职能和银行监管职能之间的冲突，也决定着分设体制是否能优于集中制。 四、结论
金融监管竞争是与金融监管相始终的话题，金融集团的发展使得这一话题更加引人注目。人行自身的高效与廉洁是搞好金融监管的关键。当前，人民银行应注意如下几点：树立正确的金融监管思想。纠正“各级政府的银行”观念，牢固树立“中央政府的银行”思想。坚持“全国一盘棋”，克服地方主义思想；坚持依法监管、执法必严的原则，克服畏难退缩、息事宁人的无为思想；摆正两大职能的关系，明确坚持“稳定货币为主，兼顾经济增长”的原则。人民银行分支机构应及时迅速总结各地金融领域出现的新情况，提出规范管理的建议，使之成为新的金融法规从而为新的金融监管提供依据；力争相对独立的超然地位。在我国暂时不能放弃政府对人民银行控制的情况下，应尽可能界定一些技术性指标以避免政府随意干预人民银行操作。人民银行应彻底放弃一切以盈利为目的的经营活动，集中全力当好“裁判员”；完善人民银行机构建制。完善内部与社会双向监督制约机制，确保高效廉洁；努力提高金融监管队伍素质。如何应对和解决，并不存在绝对的理论标准或实践坐标，而是取决于一国需要能够在多大程度上容纳监管竞争，以及在何种意义上消弭监管冲突。金融监管协调机制的构建，正如金融监管模式的选择一样，受制于一国独特的国情，受制于其在政治、经济、历史、金融市场和监管资源方面的条件。在这个意义上，每个国家都有其不同于其它国家的、选择或不选择某种模式的理由。 我国近年来金融集团和金融创新的发展不断挑战既有的监管体制，也提出了监管协调的迫切要求。惟其如此，我们更需要对实践中究竟需要解决什么问题以及如何解决这些问题进行冷静分析，而不是贸然移植“先进”模式。当此分业监管体制全面确立时日尚短，制度成本收益尚待进一步把握之际，保持制度的连续和稳定，应当成为优先考虑的目标。在现有的分业监管格局下，通过确立功能监管原则，并在此基础上建立中央银行主导的伞形监管架构，足以解决目前实践中存在的主要问题。这应该成为当前以及将来一段时期内我国监管体制的基本定位。
参 考 文 献
1、《北京大学学报·哲学社会科学版》2008年第3期
2、多明戈 J. 诺顿：《全球金融改革视角下的单一监管者模式：对英国FSA经验的批判性重估》，廖凡译，载《北大法律评论》第7卷第2辑（2006年6月），第568页。。
3、杨勇，《金融集团法律问题研究》，前注8, 第190页。
