内 容 摘 要
随着社会主义市场经济的不断发展，农业政策性银行信贷资金承贷主体经营风险日益扩大，农业发展银行作为农业政策性银行的信贷资金风险也相应增加。因此，防范和化解信贷资金风险，建立一整套农业政策性信贷资产经营的风险预警、风险防范和风险化解机制，是一项十分紧迫的重要任务。本文试图对农发行信贷资金风险的特点、难点进行分析，从而对构建农业发展银行信贷资金风险管理机制和化解信贷资金风险展开一些探讨。
目录
试论农业政策性银行信贷资金风险及化解对策2
二、农业发展银行信贷资金风险管理的难点问题3
四、全面落实信贷风险管理机制是防范化解信贷风险的有效对策6
试论农业政策性银行信贷资金风险及化解对策
当前，随着粮棉流通体制改革步伐的不断加快，农业发展银行作为国家粮棉油收购资金封闭运行的执行者，信贷资产风险管理工作难度正在呈现逐渐加大的趋势。随着粮食购销市场化的深入，企业高价位库存粮食和超期库存陈化问题突出，潜亏加剧，原来潜在的政策性贷款风险正在向现实风险转化。同时，企业经营非保护价粮棉的市场风险不断上升，并可能进一步转化为农业发展银行的信贷风险。在新旧粮棉体制转换这一过渡时期内，政策性风险与市场风险相互交织的状况将长期存在。企业所有制形式和组织形式正在朝着多元化的方向发展。一些企业通过破产、出售、合并、分立等不规范改革行为，逃废、悬空银行债务，使信贷风险管理工作遇到了前所未有的新情况、新问题。如何有效防止企业借改革之机向银行转嫁成本，最大限度地保全信贷资产，适应粮棉购销市场化趋势，积极审慎地支持企业经营，最大限度地减少潜亏占用贷款的损失，是当前控制和化解信贷风险的重点。
一、农业发展银行是承担国家农业政策性业务的国有专业银行，与商业银行相比，除存在相同的经营风险外，还具有其特殊性
1、先天性风险。农业发展银行成立时，其资产业务全部由商业银行划转而来。这些贷款都是在计划经济体制下形成的，贷款质量普遍不高。在农业银行全面代理农发行业务期间，正值农行向商业银行转轨，加之身兼自营与代理业务两任，代理政策性信贷业务必然受到影响。在利益的驱动下，个别代理行把代理业务作为转嫁信贷资产风险的对象，使农业发展银行不良信贷资产大幅上升。
2、政策性风险。农业发展银行信贷资金营运是为实现政府特定的经济目标服务的，政府的政策意图贯穿于信贷资金营运的全过程。当前粮价长期低迷，销售市场不畅的情况下，地方财政负担过重，各类财政补贴难以兑现，导致收购资金封闭运行不仅实现不了良性循环，而且还日趋恶化。以我市为例，年收息来源70％以上要靠财政补贴来实现。我市地处粤东沿海山区，经济落后，财政困难，全市三县（市）在财政补贴实行“包干”政策的大背景下，即使各县（市）为了大局，已将粮食风险基金纳入财政预算，也难以及时拔补到位。这不仅影响到农发行及时收贷收息，而且使本来费用很紧的粮食收储企业“雪上加霜”。因此，政策性信贷资金营运不可避免地带有很大的风险性。
3、产业性风险。国家成立农业发展银行一个重要目的就是保护和促进弱质产业的发展。我国是一个农业大国，而农业又是一个最大的弱质产业。农业受自然气候影响大，风险系数较高。农业生产周期长，抵御自然灾害能力弱，收益小，呈低效运作状态。这就决定了农业政策性信贷资金的投入与风险紧密相伴，一旦遇到自然灾害导致农业减产和农民欠收，政策性信贷资金的收回就较为困难。加之我国农业市场化体系尚未完全建立，对农业产业化结构调整缺乏正确的引导，呈现出滞后性和盲目性，又加大了农业生产的市场风险。这种市场风险也将自然地波及到农业发展银行信贷资金的安全。
4、价差风险。由于近几年来，粮食市场价格一直呈下降趋势。受前几年收购的高价位粮食和现有粮食市场价格起伏的影响，粮食购销价差拉大。以我市稻谷为例，到2003年12月末，现有库存的3604万公斤水稻中，2002年以前库存的2463公斤，平均价为0.65元/公斤,现行市场销售价为0.6元/公斤,粮食库存成本大于销售价格0.05元/公斤的部分就形成了难以收回的价差风险。
5、企业经营风险。我市由于多方面的原因，粮食企业仍然存在思想观念落后，人员臃肿，费用开支大，机制不灵活。由于企业缺乏灵活的经营机制，在当前农村种植结构调整，粮食产量减少的情况下，收购市场逐步萎缩，收购量锐减。同时，由于库存粮食成本高，也难做到顺价销售，导致企业经营费用无来源，银企监管矛盾激化，个别企业为了生存不是向市场找出路，而是打起库存粮食的主意，违规挤占挪用收购资金用于发工资、费用等支出，威胁着信贷资金的安全。
二、农业发展银行信贷资金风险管理的难点问题
1、农业政策性信贷资金风险管理机制不健全。目前科学的、切实可行的农业政策性信贷资金管理机制尚未健全。因而使农业发展银行在信贷资金风险管理上可操作性差，普遍存在着自觉与不自觉地沿用商业银行信贷的一套管理办法，贷款的发放与管理只考虑政策性原则，认为反正是政策性贷款，只要是政策性项目，符合政府意图，进行贷款管理是多此一举。因为时至今日《农业政策性银行法》还未出台，许多人也都知道《贷款通则》不适用于农业政策性银行，但就是找不出说的既清清楚楚、又明明白白的农业政策性信贷资金管理的“条条框框”。现在这种不成熟、不健全的农业政策性信贷资金管理现状，使农业发展银行信贷资金风险防范很难落到实处。
2、经营自主权难以有效行使。中国农业发展银行已成立十年了，关于农业发展银行的性质，具有双重性，行政上它承担着农业政策性业务，体现国家对农业产业保护的政策意图，但银行作为企业来讲，追求的是最大的经济效益。社会上对农业发展银行性质普遍存在许多误解：有的认为是政府的银行，有的认为是财政的银行，甚至有的认为是民政性质的银行。加之农业政策性银行的贷款都是由政府职能部门立项，又加重了一些部门和人员的错误思想认识，从而造成了农业发展银行经营自主权在一定范围内的丧失。目前基本上形成了政府及职能部门定项目，财政贴利息，农业发展银行办理贷款手续的现状。不正确的行政干预屡屡出现，一些贷款不仅没有体现国家政府意图，而且严重有悖经济规律，使农业发展银行信贷风险防范处于两难境地。
3、保护农业的必然选择与农业风险对政策性信贷资金的不良影响。农业发展银行是政府实施农业保护，逆市场配置资金，遏制资金“非农化”，增加农业资金投入的重要举措。从理论上看，农业发展银行既然担负着保护和促进农业这个高风险产业的发展，就不能顾及自身信贷资金的风险，应同农业“风雨同舟”。只有这样，才能符合政府成立农业发展银行的初衷；只有这样，农业发展才有保障，才有希望。但同时也带来了一个尖锐的问题，处于这种背景下的农业发展银行如何防范信贷风险？不防范政策性信贷资金风险，不确保信贷资金的安全性、效益性，又如何更好地保护和支持农业这个弱质产业的发展？这种状况很难使农业发展银行信贷资金风险防范“两全其美”。
4、粮食体制改革的不到位，使政策性收购贷款风险管理难见成效。农业发展银行贷款总额的70％以上都是粮棉油收购贷款。这些贷款由于粮食流通体制改革不到位，存在着很大的风险，对农业发展银行业务与发展构成了很大的威胁。因此，加快粮食流通体制改革，实现收购资金的良性循环是农发行金融风险防范的关键。今年，中央下决心改革粮食流通体制，出台了“四分开一完善”的改革措施，这对收购资金的封闭运行和风险防范创造了条件，但粮食流通体制改革不可能在短时间内完全到位，也不是所有问题都一下解决了，突出表现在老的财务挂帐问题仍将继续困扰着农业发展银行。加之粮食企业改组、联合、兼并进行资产重组，又可能出现农业政策性信贷资金债务悬空的问题，因此，农业发展银行信贷资金风险管理很难在短期内达到预期效果。
三、建立科学的信贷资金风险管理机制，是农业发展银行更好的履行政府职能，实现自身发展的保证。农业发展银行信贷资金风险管理机制的建立需要良好的外部环境，这是一项多因素复杂的系统工程。在此，我们仅从农业发展银行内部如何建立健全信贷资金风险管理机制提出一些初步设想
1、建立政策性信贷资金营运机制。一是尽快研究制定《农业政策性银行法》和《政策性贷款通则》，从法规上健全和规范农业政策性信贷资金运行机制；二是建立“库贷挂钩”为中心的收购资金和社会效益与经济效益并举的扶贫开发信贷资金运行机制；三是建立和强化制约机制。制定和落实各项政策性信贷资金管理制度，用制度约束政策性信贷资产经营行为；四是积极推行政策性信贷经营目标责任制，层层落实信贷资产经营责任。本着“政策性、安全性和保全性”的原则，全方位设立目标。既要设置和考核体现贷款安全性和保全性目标（如贷款逾期率，到期贷款收回率，呆滞、呆帐款收回率，贷款风险度，贷款利息收回率，应收利息降低率），又要设置考核体现政策意图的政策性目标（如信贷计划运用率、贷款投向、执行利率准确率、贷款对象经济收益率）；既要设置直接反映贷款质量的占用形态指标，又要设置规范管理、合规经营目标，以考核其潜在风险，加强信贷风险管理。
2、建立政策性信贷资金风险防范机制。一是积极推行贷款“三查分离”和“审贷分离”制度，将贷款的调查管理、审查认定、检查监督等环节职责分解，审贷之间互相制约，以确保贷款决策的科学化，避免因权力过分集中而出现的决策失误；二是建立分级授权管理制度。加强省、地（市）分行贷款决策管理，适当上收贷款审批权限。县支行和信贷组应把工作重心放在信贷资产的管理上，一般不要给予贷款审批权；三是建立贷款风险保障制度。坚持贷款承贷对象经济指标的严格考核，剔除收购贷款外，不能对资产负债率在70％以上的企业和亏损企业发放贷款。要坚持项目资本金制度，贷款项目必须具备30％的资本金。要扩大抵押、担保贷款的比重，对扶贫和农业综合开发贷款应提倡联合担保和保险担保等多种担保方式。
3、建立政策性信贷资金风险监督机制。要强化内部监督工作，通过对业务管理的各个方面、各个环节进行有效的监督，形成比较严密的、科学的监督管理机制，从而达到规范业务经营活动，防患于未然的目的。第一，实行分权制约，强化信贷部门的自我监督；第二，强化审计稽核部门的监督功能，加强对粮棉油收购资金的专项审计稽核，确保收购资金的封闭运行和“库贷比例”的逐步提高。同时，注重对扶贫开发贷款和其它专项贷款的专项审计和稽核。建立大额贷款稽核制度，对一定金额以上的大额贷款建立台帐，实施重点监督。
4、建立政策性信贷资金风险转化机制。由于多方面的原因，农业发展银行信贷资产质量不高，风险贷款比重大，化解不良贷款已成为一项十分紧迫的任务。对此，一是要建立贷款台帐。对不良贷款，按风险程度实行监控管理，采取不同的“康复”措施；二是优化贷款增量，活化存量，转化贷款风险。对有希望促活的企业要适当注入信贷资金，使其盘活原有存量。要抓住企业深化改革、资产重组的有利时机，为企业牵线搭桥，促进企业联合兼并、优势互补，化解亏损企业信贷风险；三是加大清收力度，化解风险贷款。从农业发展银行内部层层落实清收非正常贷款目标责任，把清收效果与个人利益挂钩，充分调动信贷人员工作的积极性。从外部要争取依靠各级政府的理解和支持，通过政府的协调和有效工作，一定程度地化解风险贷款。要实行盘活存量与安排增量相挂钩的信贷政策，调动各级政府与企业盘活存量的积极性。
5、建立政策性信贷资金风险补偿机制。农业发展银行信贷资产风险远远高于商业银行。因此，建立风险补偿机制十分重要。一是建立利息拔补制度。财政贴息要进一步制度化、科学化，应制定具体可行的实施细则，明确农业发展银行与国家财政各自承担的责任；二是完善财政拔补资本金制度。要通过退税增资政策，加快补充农业发展银行资本金，不仅使资本金充足率达到巴塞尔协议所规定标准，而且要增强抵御风险的能力；三是适当提高呆帐、坏帐准备金。鉴于农业发展银行信贷风险的特殊性，财政部应适当提高坏帐准备金的比例。
四、全面落实信贷风险管理机制是防范化解信贷风险的有效对策
（一）、转变经营观念，坚持以变应变，增强风险意识。一是农业政策性银行它体现的是国家的意志，代表的是国家的利益，执行的是国家的政策，充当的是国家宏观调控的工具。这是政策性银行区别于商业银行的一个显著标志。而政策是阶段性的，它总是随着国民经济和社会发展的变化而不断地进行调整，也是根据宏观形势的变化而不断补充和完善。为此，作为政策性银行，既要有严格的政策观念、经营观念，又要有增强抵御风险意识和充分的应变思想，即当政策明确时，应坚定不移地贯彻落实，当宏观形势变化，政策调整后，及时调整思路，迅速进行研究部署，尽快适应新形势新任务。从另一角度看，无论是进行农业经济结构战略性调整；还是加快粮食购销市场化改革。农业发展银行在经营上始终必须讲究贷款有偿性的保本微利经营，在坚持政策性的前提下，讲究资金的“安全性、流动性、效益性”原则，彻底改变过去“重贷轻管”的粗放经营模式。二是随着我国加入WTO和粮棉流通体制改革的不断深化，特别是遵循国际惯例所倡导的有关风险管理的先进思路和科学方法，都迫切要求农业发展银行更新监管理念，提高监管水平，完善监管措施，牢固树立核算观念、效益观念、风险意识，增强责任感，提高防范和化解农业政策性金融风险的能力。增强抵御风险和资产保全能力，逐步建立和完善现代金融管理制度。
因此，为了适应粮棉流通体制市场化改革形势，从强化农业政策性金融信贷管理工作的角度出发，结合当前农业发展银行信贷管理的现实状况，努力做到与农业发展银行业务特点和实际情况紧密结合，必须将信贷风险管理机制贯穿于信贷管理的全过程，这不仅要求信贷人员要熟练掌握信贷管理的各项规章制度，而且要了解大量的相关改革政策及法律法规。同时还要进一步增强信贷风险管理意识，增强做好工作的责任感。要牢固树立依法管贷、依法治行的观念。要及时了解掌握国家有关部门出台的各项改革办法、宏观政策及法律法规，做到适时转变观念，调整思路，因地制宜地加以运用，以变应变的态度来适应改革，应对改革，提高事前控制和分析能力。要结合本地区改革实际，进一步建立和完善适应粮棉流通体制改革的新措施、新办法，创造性地开展工作，以适应当前工作的要求，适应未来形势发展的需要。
（二）、正确处理政府决策与自主经营的关系。把握政策，强化管理，稳健经营，农业产业化既是农村经济发展的第二次飞跃，也是农业发展银行生存发展的空间，维系农业发展银行的改革与发展，农业政策信贷要紧扣产业化主题，在支持产业化、提高信贷管理水平，防范金融风险，提高信贷资金效益和强化政策信贷上下功夫，也就是讲农业政策性信贷应始终与两个效益相结合。良好的信贷资金营运效益是社会效益的重要标志，也是农业产业化过程之必须。政策性银行设立的目的是为了承担政策性贷款，它必须按照国家规定的经营方针、经营原则、经营目标，在规定的经营范围内从事经营活动。另一方面，确保农业政策性银行相对独立的、自主的经营权，是农业政策性银行充满活力，防范金融风险，充分发挥职能作用不可缺少的基本条件。只有正确处理好两者之间关系，政府不干预银行日常经营活动，才能使农业政策性银行在政策原则指导下，搞好自己业务经营，减少信贷不必要的损失。
（三）、要坚持以“救”为重点，支持企业搞活经营、盘活资产，从企业微观层面上减少风险。一是要积极支持企业产权制度改革，通过深化企业改革，人员分流，企业兼并，组建集团，优化资产组合来盘活一部分不良资产；二是支持企业加强经营管理，实现扭亏增盈，以减少企业亏损所带来的信贷风险；三是积极支持清仓查库，及时处理陈化变质商品，对于处理商品属政策性因素影响的，国家财政要给予承担，以减少企业潜亏，让企业卸下包袱，减少损失；四是切实消化财务挂帐，减少巨额信贷资金占用，财政要分别不同情况，积极弥补消化，以利化解信贷风险；五是对继续挤占挪用收购资金的企业和个人，要加大处理的力度，建立检察院和银行合力督查制，发现问题及时处理，寻求防范和化解信贷风险的新途径，确保国家信贷资金安全，提高资金的管理水平，以促使农业政策性信贷资金良性循环。
（四）、加强账户和结算管理。要积极争取人民银行的支持，定期和不定期地开展账户检查，如发现粮食购销企业另立账户的，要及时取缔，并严肃追究有关人员的责任。要加强结算环节的监督和管理。对符合规定，确需结算期的异地结算，其结算期的确定要与货物的运程和票据的邮程大体相符，杜绝以确定结算期为名，长期赊销。对同城结算，原则上不设结算期。如果购货企业经营状况确实良好，对区域经济发展影响大，当地政府要求十分强烈的，设置结算期必须由购粮企业开户行出具相应期限的银行承兑汇票，确保结算资金的安全。对于省际间专储调拨造成的拖欠，建议在企业之间协商一致的前提下，通过全国联行，由总行按此增彼减、不动实钱的办法，进行一次清欠。
（五）、强化粮食移库、集并和推陈储新的管理措施。协调有关部门制止或限制向异地移库、集并粮食。明确政府负责制，凡是政府统一安排外运的，必须由当地政府对这部分粮食的安全和封闭运行的责任进行承诺。要贯彻“以销定存，以存保销，批量周转，封闭运行”的原则。
（六）、加强储备贷款的管理。通过轮储和调拨，适当集中储备粮库点。建议协调国家有关部门，尽快明确上收的专储库点，为搞好专储贷款及补贴的监管奠定基础。严密专储企业的建户手续，明确其开户条件，不能仅凭储备公司一家的证明开立账户。抓紧处理专储粮损耗，落实损耗补贴，及时收回贷款。
参考文献:
1、《农业发展与金融》、 2003年第4期
2、《农业政策性银行初探》、
3、金融时报 2004年2月15日
4、《社会热点问题评析录》、 主编黎友焕等 2001年
