一、金融稽核存在问题探究
1、金融稽核的组织模式不足
2、稽核运行机制不足
3、内部稽核有效性不足
二、金融稽核建立与健全的必要性
三、如何建立与健全金融稽核制度
1、转变稽核理念
2、理顺稽核关系
3、建立完善稽核内部管理体系
4、建立金融稽核的外部监督体制
内 容 摘 要
在金融系统中，由于诸多方面的因素，存在着稽核内部、运行机制和稽核有效性不足等缺陷，导致金融机构在经营过程中内控制度失控，给金融机构的发展带来风险和隐患，因而有必要建立与健全金融稽核制度，以促进金融稽核工作制度进一步建立和完善，实现金融稽核的有效监督。
一般来讲，稽核是审计在银行中的传统称谓，而内部稽核则是为金融服务的、对其控制系统和经营质量进行独立评估的一项功能，它客观地检查、评估和报告银行内部控制是否足够，以确保资源得到有效、经济和高效地使用。由此可见，内部控制是商业银行合理保证其各项目标实现的动态过程，是经营管理部门的主要工作和重要职责，而内部稽核则是对内部控制进行再监督的制度安排。因而，从广义上可以说，内部稽核是内部控制的一个重要组成部分，是对内部控制的“再控制”。
由于受诸多因素的影响，金融稽核工作在一定程度上存在缺陷和不足，并未充分发挥其职能作用，导致金融机构在经营过程中内控制度失控，给金融机构的发展带来风险和隐患，甚至爆发案件，与其内部控制缺陷密切相关。进一步分析内部控制缺陷就会发现，商业银行内部稽核的有效性不足亦是重要“病源”。
一、金融稽核存在问题
（一）内部稽核的组织模式有缺陷
目前，商业银行内部稽核的组织模式大概有如下三种，都存在不少缺陷。
1、分行直设式。即股份制商业银行分行直接设立内部稽核职能部门，并对其实施全面管理和考核，总行稽核部仅对其业务开展进行指导性管理。这种模式的缺陷主要是独立性极差、职能作用不到位。其主要表现为：内部稽核部门的负责人由分行任命，工作开展极易受分行的左右和制约；个别稽核部门职责混淆，长期兼任其他部门的职能；个别分行将稽核部门视同一般职能部门进行考核，严重影响其职能作用的正常发挥。
2、总行—分行派驻式。即商业银行总行对辖内分行派驻稽核分部或总行审计特派办，由总行稽核总部对其实施相对垂直管理。此种模式的缺陷主要是独立性不足、垂直管理不够彻底。其主要表现为：总行仍将内部稽核总部设置于经营层内，未能真正实现决策、经营、监督的完全分离；各稽核派驻机构在人事等方面虽归属总行统一管理，但稽核人员的工作考核和薪酬分配方面却实施属地管理，影响了内部稽核的独立性和有效性。
3、总行—片区派驻式。即商业银行总行设立内部稽核总部，按区域设置内部稽核片区派驻机构，且实施完全的垂直管理。其主要优点是独立性较强，但存在派驻机构人员配备不足、检查频率降低、外部监管关系不明确等问题。如某银行实施了“总行稽核总部—地区稽核中心—派驻分行稽核专员办”三级稽核组织模式，但稽核专员办仅有3人。由于片区派驻机构均设立于其他城市，按照属地监管原则，当地银行监管机构也难以对其运行情况实施有效监管。
（二）运行机制有缺陷
商业银行内部稽核运行机制是当前制约其有效性的关键环节，其制约因素主要出现在人力资源、实施程序、工作方法、稽核频率及指标等方面。
1、人员配备不充足。一是人员总量不足。据统计，截至2005年末，某省内股份制商业银行内部稽核人员共计63人，占人员总数的1.81%，较2003年、2004年减少14人、18人，降低0.59、0.52个百分点；专职稽核人员30人，占稽核人员的47.62%，占人员总数的0.86%。二是稽核人员职业资质不高。在2003年至2005年期间，某省内股份制商业银行稽核人员中无1人取得注册会计师或审计师等职业资格；稽核工作年限在5年以下的人员占比持续居高，2003年末为84.42%、2004年末为81.48%、2005年末为79.36％。甚至可以说，在某些商业银行中，内部稽核部门成为不受重视的“边缘”地带。
2、实施程序有漏洞。一是稽核检查计划制定不够精细，缺乏对稽核对象的综合分析和总体评价，不能准确把握稽核对象的问题和重点。二是稽核检查方案和流程的标准化程度不高，难以控制内部稽核人员的操作风险。三是稽核检查报告途径不够通畅。有的商业银行分行未建立上报制度，有的分行虽已制定相关制度但报送内容必须经分行负责人签批同意，影响了稽核报告的独立性和真实性。四是后续检查相对空虚。在2003年至2005年期间，某些股份制商业银行实施后续稽核的项目数量仅占项目总数的10%，甚至有的商业银行分行尚未建立后续稽核制度，有的商业银行分行三年来仅实施后续检查1-2次，存在“稽核检查出的问题仍然存在”的现象。
3、运用方法欠科学。一是稽核检查以合规性为主，偏重事后监督和结果检查，普遍未建立与银行业务系统相结合的非现场稽核系统，对银行经营过程中的风险识别和综合判断能力不足。二是稽核检查中普遍运用传统的抽样方法，主要根据稽核人员的经验选定抽样范围和重点，主观性强、随意性大，易导致因稽核人员的判断失误而遗漏重大事项。
4、稽核深度和广度有待提高。一是稽核检查主要局限于专项检查或突击检查，全面检查相对较少。在2003年至2005年期间，某省辖内的股份制商业银行实施的各项内部稽核检查项目中，专项检查占比76.20%，全面检查项目仅占比23.80%。二是专项检查主要集中于授信业务和离任稽核检查，业务覆盖不均衡。在2003年至2005年期间，上述两类检查占比分别为25.43%、46.76%，而对会计业务、中间业务、资金业务的检查仅占5.89%、1.30%和1.30%。
5、稽核检查的后评价和处罚力度有待加强。一是现场检查的后评价制度执行不力。部分商业银行在实施内部稽核检查后，并未深入分析和评价稽核过程中发现的问题，查找内部控制隐患，制定有效的整改措施，以从根本上防范和杜绝违规操作和经营风险。二是对违规行为的处罚力度不够。在2003年至2004年期间某省辖内股份制商业银行中仅有2家行对6个内部稽核检查项目的违规人员进行了处理，仅占辖内股份制商业银行内部稽核检查项目总数的1.83%，处理方式也以罚款为主，其中罚款12人，金额0.48万元，警告1人，撤职3人，开除1人。调查亦发现，个别商业银行在2005年也已开始转变观念，逐步加大处罚力度。
（三）内部稽核有效性不足的原因
（一）从总行层面看，商业银行经营指导思想的偏差，弱化了银行完善内控机制、强化内部监督的内在动力。银行商业化、市场化改革以来，各商业银行在快速发展的过程中，存在“重发展、轻控制”、“重业绩、轻风险”和“重激励、轻约束”的不良倾向，以致内部控制相对乏力，强化内部监督的主观动力不足，对内部稽核模式的改革力度不够、进程较为缓慢。各省级商业银行分行作为总行的一级代理人，极易与总行形成“共谋”，忽视内部稽核系统中存在的问题，弱化了内部稽核职能作用的发挥。
（二）从分行层面来看，传统的稽核理念导致了银行内部稽核方法和程序缺乏科学性和灵活性。根据现代审计理论，稽核检查应更加注重对业务程序和内控系统的分析。传统的稽核理念使各商业银行内部稽核局限于业务结果的检查，缺乏对银行内部控制的总体评价，使内部稽核程序的标准化程度难以提高，内部稽核的工作效率相应降低。
（三）从监管层面来看，外部监管的软约束削弱了银行增强内部稽核有效性的外在压力。一是内部稽核的监管法规不够完善。比如操作性不强，缺乏对内部稽核方法和程序等更为具体、明确的规定；强制力较弱，无相关处罚办法及问责制度。二是基层监管机构力不从心。一般而言，各商业银行省级分行的内部稽核系统均由总行设计和构建，各分行难以采纳地方银行监管机构对其改进和完善内部稽核体系的监管建议。同时因内部稽核片区派驻机构的外部监管关系尚未理顺，地方银行监管机构也难以实施有效的监管。
二、 金融稽核建立与健全的必要性
金融机构为什么要设稽核这个部门呢？首先金融稽核的职能作用体现了金融稽核存在的必要。稽核的职能即是指稽核本身所具有的功能，归结起来说，稽核具有三大职能：经济监督、经济评价和经济鉴证。稽核的监督职能就是监察和督促被稽核金融机构的业务和财务活动要在规定的范围以内，在正常的轨道上进行；稽核的评价职能是指在审核检查的基础上，对被稽核单位的业务和财务活动、经营决策、内部控制制度以及经济责任等做出评价并提出改进意见；经济鉴证职能就是通过审核检查，确定被稽核单位会计资料及其他有关资料是否符合其经济事实或经济活动的某些方面是否合规合法，并出具书面证明。金融机构必须通过实现稽核的三大职能，来保证金融机构的合规合法经营。其次是各金融机构由于受自身的条件和大的经济环境的影响，导致发展的过程中还存在诸多的问题，如：部分金融机构的某些改革措施倾斜于利益机制上，而又缺乏相应的行为约束机制，致使其在经营和管理上出现短期行为；有一些金融机构的经营作风不良，特别是某些干部存在本位主义思想，处处事事都从本单位的局部利益出发，不顾大局，甚至损害国家利益；金融机构内控制度也还存在缺陷，表现在制度建设滞后于社会发展的需要，会计信息失真的可能也在一定程度上存在以及内控体制不顺，权力制约失衡等，造成各家金融机构均会存在不同程度的违规经营的问题，加大了金融机构的成本负担和经营风险；同时在金融机构内部也存在部分员工业务素质差，或者责任心不强，处理业务时常发生错误，还有个别员工无视法纪、营私舞弊、贪污盗窃等犯罪行为时有发生。因此，这就需要一个专门的权威部门来实施监督和控制，以规范金融机构的经营行为，减少或避免各类案件事故的发生，促进金融机构的长远健康发展。
三、如何建立与健全金融稽核制度
要建立与健全金融稽核制度，就必须转变稽核理念，理顺稽核体制，建立和完善内部稽核管理制度，建立金融稽核的外部监督体制。
（一）转变稽核理念。金融机构要充分认识稽核工作的重要性，管理决策机构要从思想上高度重视稽核工作，正确认识稽核工作的实质，以及它所能为金融机构的健康发展带来的巨大作用，将此工作一贯到底，要把稽核工作作为内部自律、加强内部控制的主要手段，把稽核成果作为我们管理和决策的重要依据。而稽核工作也只有得到上级的认可，工作开展起来才会有底气，有信心，才能将监督检查做深做细，真正找出发展过程中的症结所在，为管理上层决策提供可靠的依据。不仅如此，金融机构还应借鉴外国商业银行内部稽核管理的先进理念，从传统的稽核理念转换为现代的金融稽核理念。要逐渐建立自上而下的稽核模式，要从对高级管理人员的监管中获得风险保障；要建立对风险和问题的预测，变事后监督为事前预防；要变静态的稽核监管为动态的连续的评估；要配置专业的人员实施专业的工作，达到事半功倍的效果。
（二）理顺稽核关系，从体制上消除稽核工作障碍。建立稽核垂直管理体系，将稽核队伍上收一级管理，进行上挂下查。实现稽核工作的超脱性，树立稽核权威，真正达到有效监督的目的。
（三）建立完善稽核内部管理体系
稽核内部管理的目的在于使稽核活动做到规范化，以提高稽核工作的效率和保证稽核结论的质量。因此建立和完善稽核内部管理体系就是将稽核内部管理的各项内容制度化。稽核内部管理的内容主要包括计划管理、责任制度、质量控制、人员培训、档案管理和报告制度。
1、建立完善稽核计划管理制度
金融机构必须根据发展需要，对稽核工作做出系统的安排，形成稽核计划管理制度。稽核计划包括两个部分：一是稽核期间计划，二是稽核项目计划。稽核期间计划一般为年度计划，也就是金融机构要通过文字报告、报表等形式来编制年度稽核计划，期间计划要体现一定时期党和政府以及中央银行和金融机构自身的中心任务，明确一定时期的稽核工作的重点和目标，以此来组织和协调一定时期的全部的稽核活动；稽核项目计划是金融机构根据行业特点和内控的需要，确定出相应的稽核项目，安排入年度、季度或月度进行实施或者根据突发情况进行专项稽核。建立和完善稽核计划管理制度就可以使稽核工作做到层次分明，任务明确，工作开展起来就会有条不紊。
2、建立完善稽核责任制度
由于稽核部门和稽核人员做出的稽核结论是一种法定的行为，具有权威性，而这种权威性是依法稽核、证据确凿、评价正确所形成的。为了维护稽核的这种权威性，提高稽核工作质量，避免稽核对被稽核单位、事项和当事人因错误带来的损失，稽核部门和稽核人员对每个稽核事项的稽核结论正确或失误必须承担责任。建立稽核责任制就要求在稽核工作的每个环节，稽核活动的每个层次，对稽核人员所从事的工作和执行的任务，都具有明确的要求。包括两种责任制，一种是工作责任制，二是任务责任制。稽核工作责任制按照稽核行政组织、业务范围和岗位来分别确定；稽核任务责任制是按照在稽核项目中进行稽核活动的各个层次与各个环节的人员承担的任务来分别确定的。具体地说就是稽核的各环节都要承担相应的责任。稽核要点的人员要对每个要点的全部稽核活动包干，即从检查、取证，以至分析、评价形成这个要点的稽核意见为止，对检查、取证、评价承担全部责任；分项目负责人要对分项目的全部稽核活动包干，对其中的稽核要点的正确性、可靠性，以及做出分项目汇总评价结论的正确性与可靠性，承担全部责任；总项目负责人要对分项目评价结论的正确性和可靠性，以及对整个稽核项目汇总的稽核报告和处理决定的正确性与可靠性承担责任；稽核部门负责人要对稽核报告和处理决定的正确性与可靠性承担责任。此外，承担稽核工作责任制的部门和人员，应当经常地、系统地、重点地对每个稽核项目中所有人员执行任务所承担的责任进行检查和监督。
3、建立健全稽核质量控制制度
稽核工作质量的优劣足以影响一个金融机构稽核工作的成败。因此健全和加强稽核质量控制，是稽核部门必须重视的问题。要保证和提高稽核质量，需要做好以下的工作：一是要制定出稽核的标准，包括稽核的工作标准、评价标准。要对稽核人员提出要求，做好稽核活动的准备工作，编制的稽核报告必须达到要求。二是要健全内部控制制度。通过对稽核对内部控制制度进行事前、事中、事后的评价，提出改进内部控制制度的建议，帮助被稽核金融机构加强管理，健全内控；三是取得充分的、可靠的、相关的稽核证据，才能保证稽核结论的正确性；四是要规范稽核操作程序，建立一整套科学、合理、系统的稽核程序，使稽核工作人员在工作过程中做到有条不紊。要积极探索和运用科学的稽核方法，减少稽核差错和漏失，提高稽核工作质量。五是认真审核稽核工作底稿，稽核工作底稿不仅反映稽核活动、归结稽核证据、记载稽核结论的档案材料，而且在每个项目的稽核过程中，对控制稽核质量有着很大的作用，因此要逐一对底稿内容进行认真的审核；六是提高稽核人员的素质；七是建立稽核规范，在稽核工作中要做到在组织分工、职责任务、稽核项目安排、计划编制、内控评价、稽核要点确定、检查取证方法、分析评价原则等都要指定规范的文件来进行规范，让稽核人员在操作中有同意遵守和共同采用的模式；八是自觉接受管理机关和外部监督机关的监督和指导。
4、建立健全稽核用人及人员培训制度
稽核人员不同于一般的业务人员，稽核人员要具有敏锐的政治感和高度的责任感，要有较高的专业素质。因此，在选择稽核人员的时候就应该从严把握，按照稽核人员所需的标准，制定稽核进人的科学规范来组织稽核人员，真正将思想品德高尚，专业知识精良的人员充实到稽核队伍当中来，提高稽核队伍整体素质。要提高稽核人员的素质，还需要有计划、有组织地对稽核人员进行培训，要建立稽核人员培训制度，对稽核人员的系统培训可以通过三种方式来进行：一是对新进稽核人员的培训，这种培训注重对稽核人员的道德品质和基础稽核知识的培训；二是对在职稽核人员进行培训，一般可以采取专题研究、经验交流或者学术交流等方式来进行专业素质提高；三是对自身稽核工作完成后的考评和总结，以此促进稽核人员提高业务水平。
5、建立健全稽核档案管理制度。
稽核档案主要包括两部分，一部分为稽核工作档案。另一部分为稽核项目档案。金融机构对稽核档案要高度重视，要将稽核档案的管理制度化，按照科学的方法完整地归集每一次的稽核档案，做到对稽核工作有据可考，有案备查。
6、建立健全稽核报告制度
稽核报告有两种基本形式，一是按稽核项目的评价结论编写的报告，主要是送被稽核单位执行的报告；另一种是稽核部门在一定时期终了，对稽核活动进行归纳、综合和总结后向派出领导提出的反映稽核成果或稽核问题报告。金融机构要建立系统的稽核报告制度，既要按稽核项目依据的一般程序做出任务报告，又要在一定时期或按一定专题提出专题报告，以充分发挥稽核查错防弊、改进管理、提高效益、促进发展的重要作用。
（四）建立金融稽核的外部监督体制
金融机构的稽核要充分发挥监督作用，除了建立和完善稽核内部管理制度外，还需要强化外部有权机构对稽核工作的再监督。这就需要金融机构建立和完善外部监督机制。一方面金融机构要自觉接受上级监管机构和内部审计委员会的监管，另一方面还要积极接受外部社会有权机构，如：审计师事务所、会计师事务所等机构对内部稽核事项的再审计。要定期不定期聘请这些机构对稽核工作以及内部控制进行审计，听取他们的评价，达到公开、透明行事的要求，以此促进金融稽核工作制度的进一步建立和完善，实现金融稽核的有效监督。
参考文献：
1. 《银行监管国际经验与中国实践》（胡怀邦著）
2. 《中国金融制度创新报告》（杨如彦主编）
3. 《银行全面风险管理体系》（赵志宏等著）
4.《中国金融安全论》（王元龙著）
5.《金融监管的国际协调与合作》（朱孟楠著）
