内容摘要
农村金融体制的弊端
农村金融体制的改革方案
参考文献
内 容 摘 要
农村金融体制改革滞后，已严重制约着农业结构调整、农村发展和农民增收。加快农村金融体制改革，已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。就现今农村金融体系下的农业银行、农业发展银行、农村信用社来说,三者的职能分工仍有混淆和冲突，因此产生了许多矛盾农村金融机构的功能定位需要进一步明确和调整,应真正实现主要为商业性金融的政策性、商业性、合作性三种金融并存。而要达到这一目的,要求实行金融内部的体制与机制改革，形成了部门改革，建立与农村经济发展要求相适应的外部改革配套机制。
论农村金融改革
农村金融体制改革滞后，已严重制约着农业结构调整、农村发展和农民增收。加快农村金融体制改革，已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。就现今农村金融体系下的农业银行、农业发展银行、农村信用社来说,三者的职能分工仍有混淆和冲突，因此产生了许多矛盾：农业银行由于市场定位的变化，原来农村金融的主导地位不复存在；亚洲金融危机以来，作为商业银行的农业银行，市场定位和经营策略发生了重大变化，企业化行为日益突出，出于追求效益的冲动，大规模收缩经营网点，压缩基层经营机构。而且，鉴于农业的弱质产业特征，资金回收期长、收益率低而且风险较大等，中国农业银行的资金投放已从以服务农业为主转为与工商业并举，竞争的视角也从农村转向城市。上世纪80年代中期以前，农业银行全部贷款的98％以上集中于农村，80年代中期至90年代初，为解决农产品“卖难”和扶持乡镇企业，农业银行每年将60％的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业发展。而现阶段，随着农业银行的业务向城市和非农产业拓展，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10％。同时，农业银行贷款权限也从基层收缩，结果是大量农村储蓄资金流出农村。目前农业银行的业务经营范围与其他国有商业银行基本无异，长期保持的农村金融主导地位大大弱化。
农业发展银行资金来源不足，业务单一，政策性金融作用有限,没有担当起为农村发展发放政策性资金的角色，只是代理财政发放粮食收购贷款。为什么呢？首先，农业发展银行资金来源不稳定。农业发展银行资金应主要来源于财政无偿拨款和有偿贷款。但由于财政历年累积收支不平衡的压力巨大，拨补资金常常不能按时到位，农业发展银行实际上不得不主要通过向商业银行发行金融债券和向中央银行借款来筹集资金，使筹资成本上升，与农业发展银行的优惠贷款形成了巨大的利差缺口。再者，农业发展银行资金运用效益不高。农业发展银行的资金主要是为支持粮棉油等农产品流通各环节的营运需要，以流动资金贷款为主体的收购、调销和储备贷款。在目前中国的政策性金融分工制度下，农业发展银行主要把贷款发放给国有粮棉购销企业，支持政府按保护价收购粮棉等主要农副产品政策的实施，提供按保护价收购农民余粮的资金需求。应当特别指出的是，按保护价收购农民余粮的政策是在中国政府实施的所有农业支持政策措施中，农民受益最大的政策。1994--2000年，为保证该项政策手段的实施，中国农业发展银行每年均要向粮食收购部门发放收购资金贷款2000亿元左右。2000年底，中国农业发展银行累计发放农副产品贷款5829.47亿元，余额7303.69亿元，其中保护价收购粮食贷款余额为2307.47亿元。但与此同时，由于粮食企业从农业发展银行获得贷款后，没有还贷的激励和压力，很容易产生较高比例的不良贷款，进而影响到中央银行再贷款资金的回收。加上粮棉价格支持政策一般应该由财政承担资金负担，中央银行不能回收再贷款资金，等于替财政出资支持农副产品收购政策。还有就是农业发展银行业务范围狭窄，功能单一。早期农业发展银行还承担着以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款等生产性贷款和扶贫贷款等功能，目的是改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展。但后期由于政策调整，农业发展银行仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能单一地退化成“粮食银行”。
农村信用合作社历史包袱沉重，资本金严重不足，产权不明晰，法人治理不完善，管理责任难以落实，组织形式单一、融资能力较差等弱点显著,没有形成自我管理、自我发展的机制，而它的服务方式、服务手段、服务领域也难以适应现今农村发展要求与其农村金融供给者的作用。什么是农村信用合作社？确切来说农村信用合作社是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。农村信用合作社还是银行类金融机构，所谓银行类金融机构又叫做存款机构和存款货币银行，其共同特征是以吸收存款为主要负债，以发放贷款为主要资产，以办理转帐结算为主要中间业务，直接参与存款货币的创造过程。 农村信用合作社又是信用合作机构，所谓信用合作机构是由个人集资联合组成的以互助为主要宗旨的合作金融机构，简称“信用社”， 以互助、自助为目的，在社员中开展存款、放款业务。信用社的建立与自然经济、小商品经济发展直接相关。由于农业生产者和小商品生产者对资金需要存在季节性、零散、小数额、小规模的特点，使得小生产者和农民很难得到银行贷款的支持，但客观上生产和流通的发展又必须解决资本不足的困难，于是就出现了这种以缴纳股金和存款方式建立的互助、自助的信用组织。 正是由于农村信用合作社的这种种特点，导致了上面所出现的不足弊端：一，农村居民理财观念转变，资本投资影响了信用社存款的稳定。近年来，在基金、股市“炽热”大势的影响下，农村居民保守的理财观念发生了转变，不在满足于存款吃息的单一化理财方式，而是朝着存款吃息、投资分红的多元化理财方式转化；二，农民囤粮“惜售”，导致信用社储蓄存款增长后劲不足，使农村财源枯竭，农村信用社存款增长后劲乏力。三，由于历史原因，多年积聚的信贷风险逐渐显现，贷款依然居高不下，不良贷款占比高的问题依然突出，影响了资产的流动性，成为制约农村信用社生存与发展的瓶颈。
针对以上所说的问题, 分析可得,农村金融机构的功能定位需要进一步明确和调整,应真正实现主要为商业性金融的政策性、商业性、合作性三种金融并存。而要达到这一目的,要求实行金融内部的体制与机制改革，形成了部门改革，建立与农村经济发展要求相适应的外部改革配套机制:
1、明确农村信用社的功能和性质,真正达到合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的资金和金融服务的性质,同时允许多种金融组织形式在农村共同发展，并把规范化作为改革重点，突出强调长期性制度安排的重要性:首先，督促农村信用社切实转换经营机制。围绕激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的经营机制目标，重点抓好劳动用工、财务分配制度改革，强化信贷问责制，切实在这几个领域的改革上做好文章，防止和杜绝出现“改革就是换牌子”的错误做法，确保农村信用社经营机制真正转换。 紧接着，逐步完善管理体制。在目前监督管理体制下，省级联社如何履行好管理、指导、协调、服务的职责，“管什么、如何管”，现在还没有成型的模式和做法可供遵循，需要在实践中不断探索和完善。至于省级机构的未来发展方向，目前还难以确定，但可以预见，将来改革发展的可能路径，一是目前的纯管理型继续完善；二是具备条件的可能向经营管理型逐步发展，在现有省级机构基础上整合再造，向类似天津模式发展；三是统一法人商业化经营类型。 然后，进一步增强支农服务功能。适应新时期农业和农村经济发展的新要求，在继续做好农户小额信用贷款和联保贷款工作的同时，顺时、顺势调整服务重点，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，增强服务功能。要区分不同类型机构，加强对支农工作的监督和指导，对改制为银行类的机构，也要根据当地农业产值在经济总量中的比重，因地制宜、实事求是地明确一定比例的资金用于支持“三农”，并加强对支农情况的监督和检查。 接着，加强对农村信用社的金融监管。通过改革，农村信用社风险指标虽有改善，但风险程度仍不容忽视。必须进一步强化对农村信用社的金融监管，以监管促发展，在发展中防范风险。要坚持分类监管的原则，提高监管的有效性。突出监管重点，强化合规性监管，逐步提高风险防范水平。 还有，继续加大政策扶持力度。本轮改革并没有解决农村信用社的所有问题。由于农村信用社问题的特殊性，对其支持将是今后较长一个时期内国家政策的必然选择。因此，仍然需要在税收等政策上给予农村信用社优惠，继续延长改革试点的有关政策，并争取使之长期化、制度化。 最后，优化农村信用社发展环境。清理目前仍然存在的制约农村信用社业务发展的不合理的政策规定，给农村信用社创造出与其他金融机构公平竞争的环境。进一步加大打击“逃废债”行为的力度，提高执法的权威性，为农村信用社清收不良贷款、降低风险隐患创造条件。加快农村信用体系建设步伐，优化农村金融生态，为培育和促进农村金融机构健康稳定有序发展创造良好环境。
2、转换思路，推动农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化方向发展, 允许各地农村信用联社依据本地实际情况进行改革,不要一刀切, 经济金融条件较好组建农村合作银行，经济金融条件较差组建一级法人的县农村信用联社。为什么要提出农村金融改革转换思路，为什么要提出农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化的方向发展，这要从目前正在试点的以县为单位的农村信用联社一级法人说起。前几年曾经提出过两种农村金融改革方案，一种是把农村信用联社改造为由农业银行控股的农村合作银行；一种是取消各个独立的农村信用社的法人资格，以县为单位组建只有一级法人资格的农村信用联社。如果从实际情况出发，由于中西部地区经济金融条件较差，距离组建股份制农村合作银行的差距较大，因此自愿组建农村合作银行的可能性不是很大，数量不会很多。即使在东南沿海经济金融条件较为发达的地区，也会因农村合作银行的组建要求高、经营约束严而缺乏自愿性。因此，许多农村信用合作联社都不愿意改造为农村合作银行，而只愿意改组为县农信联社一级法人。其原因主要在于现有的县农信联社从主客观两方面都难以适应股份制商业银行的改造要求。如果可以另作选择的话，不少县农信联社愿意选择股份合作制，实际上是指望利用这种变通体制，既可以享受到股份制扩充资本金等方面的好处，又可以免受股份制治理结构对经营者的约束。由此看来，在目前情况下实际选择的结果很可能会是县农信联社一级法人远远多于农村合作银行。 那么，对县农信联社一级法人这种改革方案到底应如何看待呢？第一，这种方案不失为从实际出发的一种现实选择。但是，也不能不同时看到，这种方案只能作为一种过渡性制度安排（而且过渡期越短越好），而不宜作为一种长期性制度安排。因为县农信联社一级法人不是一种规范的金融企业组织形式，与我国金融改革和发展的要求相比，它既没有赖以生存和发展的制度基础，也缺乏有效的内控机制，极易受到来自外部的行政干预而演变为严重的内部人控制。第二，从宏观管理角度选择这种方案的一个主要考虑恐怕在于，通过把农村信用合作社的法人组织扩大，达到把农村信用合作社的系统性风险纳人到可控范围的目的。因为国有商业银行体系庞大，且有国家信用作担保，其系统性风险基本上处于可控范围。而农村信用合作社各自为政，不成系统，其系统性风险没有国家担保，也超出地方政府财力的承受能力，所以需要采取某种方式将农村信用合作社的系统性风险纳入可控范围。但是，这可能是一种过高的期望值。以前通过扩大法人组织以降低金融风险的尝试（如海南发展银行兼并18家城市信用社）没有成功的先例；已有的县农信联社一级法人试点经验也表明，除非政府拿钱（如江苏），否则即使扩大了法人组织，县农信联社的风险也不会得到降低或有效控制（如三年前已实行了一级法人的宁波市勤县农信联社）。而如果政府有足够的钱的话，那么与其扶植过渡性制度安排，不如扶植长期性制度安排。第三，这种方案即使作为一种过渡性制度安排，在选择时也必须有一个重要的前提条件，这就是要同时作出长期性制度安排。不但要明确长期性制度安排是过渡性制度安排的必然演变方向，而且要鼓励并创造条件让长期性制度安排能够同时生长。否则，过渡性制度安排将失去过渡的实际意义。
3、应当通盘考虑证券、保险、期货、政策性金融、商业性金融、民间金融组织等问题,在下一步战略中,将在信贷推进、建立农村保险市场、农产品期货市场三个方向全面推进农村金融服务；对于农产品期货市场，在国家加强对“三农”的金融支持力度、建设社会主义新农村等政策导向下，我国农业已经进入高速发展期，农业增长出现向好迹象。在此背景下，我们更需要利用农产品期货市场等金融手段服务“三农”，帮助农民提高收入，促进农村加工工业的发展。因此，支持农村经济建设，目前的当务之急就是大力发展农产品期货市场，同时，各种媒体应多开设一些农产品价格信息栏目，为我国的农业经济发展提供实用的、有价值的金融服务。在农村保险方面，农业生产特别是种养业的风险特点决定了有许多领域需要依赖政策性农业保险支持，也有许多领域可以推行商业性农业保险。应该建立一种政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合的格局，选择部分产品和部分地区率先试点建立政策性农业保险支持体系，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。而对于信贷的推进，在前面已经深入探讨过，在此就不作赘述。
4、国家政策扶持。农业是弱势产业，农村也是弱势群体比较集中的地区，农村金融在金融这个行业里是比较弱势的一部分，国家必须对农村金融进行政策扶持，比如给予一定的财政税收优惠政策，积极引导和鼓励金融机构在农村地区经营，引导和带动更多的社会资金投向农村。国家完全可以通过财政补贴、担保或者税收减免等措施，吸引金融机构增加对农业和农村的信贷投入。另外，国家还可以适当地运用货币政策、信贷政策引导资金流向农村。例如，国家在对待农村信用社改革发展问题上，应该充分体现“多予、少取、放活”的原则，减免农村信用社税收，建立存款保险制度，出台相关政策帮助农村信用社建立公平合理的政策环境，消除不利于农村信用社发展的政策障碍，为壮大农村信用社资金实力，增加农业的信贷投入提供政策保障。
参 考 文 献
1.《农村信用社如何消除流动性不足现象》 张晓宇 马壮 《中国信息报》 2008年1月18日
2.《努力改善金融生态环境 稳步推进农信社实现改革目标》 南轲 《金融时报》
2005年2月21日
3.《政策性银行经营管理》[M] 丁孜山 中国金融出版社，2001年
4.《各国政策性金融机构比较》[M] 柏钦先 曲昭光 中国金融出版社.1993年
5.《农业发展银行向何处去》[N] 江夏《人民日报》 2003年8月8日
6.《中国农业政策性银行理论与实践》(2000—2001)[M]，中国农业发展银行研
究室编
