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一、当前农村信用社存在的问题
二、对策建议
内 容 摘 要
加快农村信用社改革，充分发挥其支农主力军和联系农民的金融纽带作用，对我国农业和农村经济发展具有重大意义。近几年来，我国农村信用社改革取得了很大进步，2003年全行业扭亏为盈，是改革形势最好的一年。但是，农村信用社在发展过程中，由于受历史原因、体制原因和外部环境等多方面因素的影响，当前还面临着一系列的困难和问题。这些困难和问题，不仅严重影响了农村信用社的业务经营与发展，而且制约了农村信用社进一步提高对农村经济服务的水平。
论农村信用社存在问题的思考与对策
1996年农村信用社和农行脱钩以来，农村信用社在各级政府和人民银行监管与政策扶持下，通过自身加强管理，各项业务得到较快发展，为支持“三农”和全面建设农村小康社会做出了积极的贡献，在支持农村经济发展中发挥了重要作用。但是，农村信用社在发展过程中，由于受历史原因、体制原因和外部环境等诸多因素的影响，当前还面临着一系列的困难和问题。这些困难和问题，不仅影响了农村信用社的业务经营与发展，而且制约了农村信用社进一步提高对农村经济服务的水平。因此，理性分析其发展过程中积累的突出问题，并给予相应的政策扶持促其走出经营困境，对全面建设农村小康社会意义重大。
一、当前农村信用社存在的问题
（一）农村信用社产权制度存在的问题
1．利益主体多元化
农村信用社产权界定的关键是产权利益主体及其行为的界定与清晰。按照现行有关规定，农村信用社产权的利益主体呈现多元化、多层次，具体说来包括四个方面：一是信用社全体社员；农村信用社社员是法律明确规定的信用社产权的当然的利益主体，拥有信用社资产的所有权。二是社区政府：农村信用合作社的产生和发展运行模式，其发展目标、市场定位，较大程度上取决于政府的行为，缺乏独立的发展取向。农村信用社合作社实际上是一种政府主导型的缺乏独立决策权的金融机构社区，政府是其产权的实质上利益主体。三是行业主管部门：在农村信用合作社的发展历程中，主管部门或代管部门虽然几易其主，但无论是人民银行还是农业银行，都现实的掌握着其发展道路和模式选择，特别是具有农村信用合作社的人事任免权、业务指导权、监督和具体管理权。四是农村信用社的经营管理者：农村信用社的经营管理者现实地掌握着对其控制权，即存在着“内部人”控制现象，经营管理上民主性流于形式，下放给农村信用合作社的经营自主权事实上都落实到了其内部社员手里，外部社员不能有效地对内部社员的行为实施最终制衡，出现“内部人控制失控”。
2．所有权主体缺位
1997年中国人民银行制定的《农村信用社管理规定》指出，农村信用社是独立的企业法人，以其全部的资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权力，承担民事责任；其财产、合法权益和依法开展的业务活动受法律的保护，任何单位和个人不得侵犯和干涉。这在法律和行业管理上赋予了农村信用合作社相当的权力和地位。应该说，农村信用合作社的产权在法律法规上是清晰的。但是，产权是权能和利益的有机统一，权能的行使必须体现产权主体的意志，若按非产权主体的意志行使产权权能，从而也就没有获得相应的产权权能，从而也就没有真正获得相应的产权。目前，社区全体社员所共有的农村信用合作社社员既不能对信用社产权进行保护，也不能对产权是否让渡、让渡给谁、如何让渡等问题进行决策。
3．组织制度不完善
组织制度的安排一方面受特定的产权制度的影响，同时也受特定的经济体制的制约。农村信用社组织制度的选择既受外因——经济体制的影响，同时也受内因——内部产权制度的束缚。由于长期受传统经济体制的影响，我国的农村信用合作社经营模式是社区行政主导型模式。从外部看，它同时受中央银行和各级地方政府的领导；从内部看，由于产权模糊，它长期处于所有者缺位状态，缺乏所有者的有效监督和控制，同时又存在信用社内部人控制问题。
（二）农村信用社管理体制存在的问题
1．管理机构设置参差不齐
农村信用社管理体制虽然改革多年，但到现在县市以上管理机构设置仍然是参差不齐。目前，在县市一级，都成立了县市联社，而在市地一级和省一级却不一样，有的成立的是市地联社、省级联社，有的只在市地和省级人行内部设立了信用合作管理办公室，代行行业管理职能。这种多级法人组织结构，难以形成统一的行业管理体系和发挥行业优势。
2．经营管理制度不完善，经营管理水平不高
虽然近年来农村信用社在经营管理制度建设方面做了不少工作，也收到了一定的效果。但从本质上说农村信用社仍然缺乏建设经营管理制度的积极性和主动性，农村信用社经营管理制度主要是在上级管理部门的督促下完成的。所以农村信用社的经营管理制度建设表现出不同程度上的缺陷：一是单项制度建设多，没形成完整的体系；二是内控制度不到位，没体现效益性原则；三是制度创新能力差，使制度建设落后于业务发展需要；四是上有政策，下有对策，降低了经营管理制度的效应。
3．人员管理机制不完善，导致职工素质低下
长期以来，农村信用社进入管人都由农行决定，它培养的业务骨干逐年被农行抽走，同时安置调入一批行社干部职工家属子女，甚至“近亲繁殖”。再加上缺少一套科学的用人制度，进入多凭关系，真正从社会招考分配的大中专毕业生很少，致使人员素质不高。
（三）沉重的历史包袱问题
目前农村信用社的历史包袱主要包括亏损挂帐和不良贷款损失两个方面。许多农村信用社历年亏损挂帐和不良贷款损失两项之和已超过自身存款总额或贷款总额，农村信用社每年贷款利息收入还不够支付这两项损失资产占用资金的利息支出。
历史包袱产生的原因比较复杂，主要包括以下几个方面：一是自然灾害因素造成的贷款本金及利息损失；二是与农业银行脱钩前后农业银行划转的不良资产本金及利息损失；三是城市信用社和农村基金会并入带进的不良贷款本金及利息损失；四是企业借改制之机逃脱债务，导致农村信用社贷款本金及利息损失；五是前几年按照国家统一规定农村信用社自我承担保值储蓄补贴利息直接增加的亏损；六是城市信用社并入直接带进的历年亏损；七是经营管理不善形成的贷款本金及利息损失。
二、对策建议
（一）进行产权制度方面的改革
1．对农村信用合作社进行产权界定与清晰。
产权制度的改革是农信社改革试点的重要内容之一，指导方针是按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点。目前来看，产权制度改革取得了一定成果，许多农信社开始了转制工作，增资扩股引进新股东效果明显。但改革过程中的一些问题也不容忽视，如有些地方采用强迫农民入股、高息、高分红，以及贷款优先权等不合规手段增资扩股。大量农信社职工入股可能导致内部人控制问题
在对农村信用社进行产权界定过程中，要采取区别对待的方式。对于盈利社要按股本量化到社员名下，无论是法人团体股还是个人社员股。对于贡献较大的经营管理者，可以给予一定奖励，并折股量化到个人名下，不留企业法人股，以免留有后患。对于亏损社，也应搞好产权界定，按股本多少承担风险。对于因自身经营不善造成的亏损，由农村信用社通过完善经营管理解决；对于因国家政策造成的亏损，应采取挂帐方式或减免方式予以解决。
2．建立规范的相互制衡的法人治理结构
建立规范的相互制衡的法人治理结构，需要加强以下五个方面的工作：
（1）实行依法均衡。通过法律手段来规范和均衡各方的权益，坚持依法治社。信用社迫切需要加强法治，应尽快出台《农村合作金融法》，依法维护其合法权益。同时，以法律形式将其法人治理结构和“三会”制度固定下来，按责、权、利、险“四位一体”原则，落实法人治理各方的法律责任。要明确社员大会对农信社重大事项独立行使决策权，使社员大会成为真正的最高权利机构。理事会必须由社员大会选举产生，真正对社员大会负责，主任不得兼任理事长，同时管理层由理事会委任，要对理事会负责，对管理层的责、权、利做出明确规定，形成有效的约束激励机制。要充分发挥监事会的作用，明确监事会只对社员大会负责，对理事会和管理层形成监督制约。
（2）设置股权均衡。通过强化投资人及委托人及代理人的激励与约束，来均衡和协调各方的权益。可设普通股和投资股两种。普通股就是资格股，面额小，可以自由出入，参与管理，承担相应责任；投资股相对集中，数额较大，不可退出，但可转让。盈利时分红利率高于普通股；亏损时理赔比例也高于普通股。农户入股面要达社区的50%以上，单股额度要在其承受的范围内，但总额适宜控制在信用社总股本的40%左右。其余部分由法人实体股和有实力、守信用、善经营有大户、信用社高级管理人员、核心员工以及社会自然人股等组成。
（3）落实监事会职能。必须真正落实监事会的有效监督权力。即要制定行之有效的议事规则，赋予监事会业务、财务审计权、经营、管理行为监察权、重大决策的否决权、提前召开社员代表大会权、代表信用社社员利益起诉违法理事和高级管理人员权力等。并按章程规定负责对农村信用社信贷资金、资金调剂、会计系统、中间业务等风险进行评价、检查和控制，查处内部违章违纪行为。
（4）发挥职工主体作用。培养农村信用社的核心员工（即愿意献身农村信用合作事业的并具有一定专业技术的员工；或具有人格魅力并有着广泛内外部关系的员工），加强目标激励，坚持唯才是举，造就终身献身员工队伍。核心员工必须持股，最好持大股。
（5）建立协调保障机制。通过具体的制度来制衡与协调。除了完善“三会”制度，明确理、监事会会议规则外，重点还要建立四大制度：一是分工协作制度；二是废除职务终身制，引入严格的任期目标责任考核和职位竞聘、上下交流制；三是建立社员代表和社员诉讼制度，社员有权向人民银行投诉，也可向司法部门提出诉讼请求；四是建立重大决定、事件、案件的住处发布和听证制度，加强内外部沟通，保证社员真正行使民主监督权利，积极参与重大决策和案件的处理，努力推进社务公开。
（二）管理体制方面的创新
1．将农村信用合作社移交省级政府
农村信用合作社移交省级政府后，其管理体制可以全国统一规章、省市两级管理、县市一级经营（法人）、乡镇设分支机构的模式安排构造。具体如下：
一是在国家金融监管部门内成立合作金融监管局，负责制定全国农村信用社统一的制度、法规和监管工作。
二是省级政府成立省级农村信用合作联社，直接接受省政府的领导，负责全省农村信用社行政管理、业务指导、风险化解等工作。
三是市地成立市地级农村信用合作联社，直接接受省级农村信用合作联社的领导、管理和服务。
四是县市保留县市级农村信用合作联社，接受省、市两级联社的领导、管理和服务。以县市联社为单位统一法人，乡镇设分支机构。
2．强化内控制度，完善农村信用合作社经营机制
农村信用社强化内控制度的目的，不仅是为了全面提高其经营管理的规范化、制度化，建立以效率和效益为中心的经营管理价值观，增强其经营管理的安全性、流动性和盈利性；而且是为了构建农村信用社内部各部门、各岗位以及每个员工科学合理的激励机制和制约机制，形成稳定持续的发展动力。强化内控制度，完善农村信用合作社经营机制应包括以下内容：
一是改多级法人体制为一级法人体制，完善和调整内部机构或职能部门。
二是科学设置责任中心，使工作职能、目标责任、经济利益在更加明确的基础上有机结合起来。目前可将农村信用社的责任中心划分三个层次：一是将有支无收的职能部门，例如人教部、保卫部等按照成本中心设置；二是将有收支的职能机构，例如营业部、会计部等按时利润中心设置；三是将有收有支有投资权的职能部门，例如县联社投资部等按照投资中心设置。
三是健全内控制度。主要包括以下内容：明确规定各职能部门的职责权限，规范各项业务操作程序、目标和员工行为标准以及其他规章制度。
四是完善目标考核。在科学编制预算计划的基础上，合理制定各部门的目标责任，把目标责任落实和分解到每个部门、每个岗位和每个人；按周、按月、按季对目标责任进行考核，对目标责任进行动态控制；完善每周例会制度、每月分析制度和年终总结表彰制度。
五是建立相对独立的内部监督部门，强化内部监督检查。
3．加强风险管理，提高防范和化解金融风险的能力
目前农村信用社的经营风险是很突出的：大量不良资产所形成的资产风险，带来了大额亏损的财务风险，由资产风险和财务风险又产生支付风险或信用风险。因此，农村信用社目前的金融风险具有传递性和转换性，这更增加了农村信用社风险管理的急迫性和艰巨性。要积极探索处置不良贷款的新方法，加强财务管理，提高盈利能力，尽快实现扭亏增盈。对农信社的改革必须要构建有效的风险控制体系。首先，必须要在经营中建立风险控制意识，使农信社员工充分认识到风险防范的重要性。其次要提高农信社的资本充足率。自有资本是金融机构稳健经营，防范风险的基础，但目前我国农信社的资本充足率极低，远远达不到要求，所以采用各种可行的方法补充资本是农信社的当务之急。另外要建立能够有效防范风险的内部控制体系，完善各项规章制度，防范信用风险、市场风险、操作风险都要有切实可行的操作方案。
4．加大人员管理机制改革力度，提高员工素质
一是建立能进能出的用人机制。二是建立全员培训计划。要有计划、有步骤、有针对性地开展新业务、新知识、新技能的培训，使广大员工知识由单一化向全面化发展，由低层次向中高层次发展。三是建立人才数据库和人才预警系统。
（三）妥善处理历史包袱问题
一是制定并实施《农村合作金融法》，明确信用社是公益法人，非纳税单位，免征部分税负，以改善农村信用社的盈利状况。
二是对由于地方政府干预造成的贷款呆帐，由地方政府拨款弥补。
三是将邮政储蓄从农村吸收的资金全部按资金成本贷放给农村信用社使用，并增加中央银行对农村信用社的再贷款，以增加农村信用社的资金来源。
四是进一步提高农村信用社的贷款利率浮动幅度，以扩大农村信用社的存贷款利差，增加其盈利。
五是允许、鼓励经营管理好的信用社按照市场原则兼并经营管理差的信用社，使信用社形成完善优胜劣汰的机制，在农村信用社形成完善的法人治理结构之前，以生存的压力的迫使信用社改善经营管理。
参 考 文 献
雷春柱，《关于农村信用社管理体制改革的研究》，农业经济问题，2003,(8)
陶宏绣,胥刚，《完善农信社法人治理结构方略》，2002,(2)
