一、农村信用社内控制度建设和执行存在的主要问题
二、问题产生的原因
三、加强农村信用社内控制度建设的对策建议
内 容 摘 要
目前，农村信用社内控制度建设和执行存在以下几个问题:一是法人治理结构不完善;二是农村信用社尚未制定全面、系统的信货管理内控制度;三是农村信用社会计部门参与经营管理、预测、决策的职能未得到充分发挥;四是内控机制不够健全。上述问题的存在导致基层农村信用社业务操作违规行为屡有发生，不仅造成农村信用社的经营风险，而且严重影响农村信用社健康稳定发展。
论农村信用社内控机制的缺陷及其再造
目前，基层农村信用社业务操作违规行为屡有发生，不仅造成了农村信用社的经营风险，而且严重影响了农村信用社的健康稳定发展。从经营违规原因看，农村信用社内控制度建设相对滞后，内控制度运作存在缺陷，对经营风险缺乏有效的事前防范、事中控制和事后监督，是当前农村信用社发生经营违规行为的主要原因。
一、农村信用社内控制度建设和执行存在的主要问题
1.法人治理结构不完善。农村信用社县级联社虽然按照《农村信用合作社县级联合社管理规定》建立了以社员代表大会、理事会、监事会、高级管理层为主体的组织架构，但由于理事会与联社领导班子为一套人员，没有真正形成理事会、监事会、高级管理层决策和执行相制约、分权制衡的机制，监事会未充分发挥决策监督职责。基层信用社尚未建立社员代表大会、理事会、监事会、高级管理层的组织架构。
2.农村信用社尚未制定全面、系统的信货管理内控制度。有的信用社直接套用其他金融机构的规定作为自身信贷管理制度，部分信用社以转发上级文件代替本单位的内控制度，个别信用社甚至依据个人理解或传统做法随意变更有关内控制度，造成信贷管理标准不一、操作各异，而且农村信用社各级管理机构、各个职能部门制定下发的信贷管理规定也不尽一致，有的还存在操作性矛盾，直接影响了信贷管理内
控制度的统一性和连续性。
第一，超权限发放贷款。一些农村信用社违反授权授信管理规定，通过把大额贷款化整为零、以个人名义贷款为企业使用、月中发放月底收回等方式，超信贷审批权限发放贷款。
第二，授信制度不科学、操作不规范。基层信用社没有结合自身的经营特点，根据联社下发的《客户等级及授信办法》制定授信管理实施细则及措施。授信额度仍延用原有规定，授信业务品种单一，只针对贷款选项标准、期限、利息、担保、审批权限、申报资料、贷后管理、内部处理程序等制定了一些规章制度，未制定涵盖整个授信业务品种的统一管理办法。个别贷款的贷前调查、贷款审批、贷后检查操作不规范。
第三，农户贷款中存在“惜贷”和“乱贷”的现象。一方面，部分农村中农户贷款满足程度不高，一些农村信用社没有充分贯彻执行支持“三农”的信贷原则，在信贷投向上宁愿傍大款、垒大户，向广大农民推广和营销农户贷款的积极性不高，个别地方农民贷款难的矛盾仍然没有得到有效解决;另一方面，一些农村信用社的农户贷款管理混乱，存在审贷未分离、“三查”不落实的现象，基层信贷人员自批自放，没有实行审贷分离制度，存在“一手清”的现象，对农户贷款“三查”也流于形式，有的贷款档案中甚至缺少必要的“三查”基础资料。
第四，通过违规担保为关联企业提供贷款。借款企业或关联企业之间相互担保，这些贷款虽然在形式上具有担保主体，但是由于担保人自身担保能力缺陷，致使贷款担保流于形式，同时在抵押贷款中也存在重复抵押、虚假抵押和超值抵押等问题，抵押物难保全、难处置、难变现，当借款人出现还款困难时，抵押物缺乏充分的保障和补偿作用。
3.农村信用社会计部门参与经营管理、预测、决策的职能未得到充分发挥。会计部门独立性差，会计机构和人员很难履行监督职责，严密、有效的会计内控监督制约机制没有得到有效实施，会计监督应遵循的规范化原则、相互制约原则、安全谨慎原则等还没有在农村信用社确立和执行，会计监控内容还不完善，缺乏统一的指标体系和标准，会计工作只局限于单纯的记账、算账和报表。
第一，贷款形态失真。一些基层农村信用社贷款质量反映不实，如:对一些借款人生产经营已不正常而仅能收回利息的贷款，仍然放在正常贷款中反映，有时甚至采取以贷收贷、以贷收息等违规手段，人为掩盖不良贷款，造成贷款形态反映不真实。
第二，农户贷款账务核算不规范。大部分农村信用社的农户贷款账务核算没有实现操作和管理的电子化，仍然停留在手工处理阶段，在账务核算时存在登记不及时、内容不完整、记载不规范等问题，错登、漏登、误登的现象也比较普遍，个别信用社职工在核算利随本清的农户贷款利息时，人为缩短或延长计息期限，故意少计或多计贷款利息收人，侵害农村信用社和贷款人的利益。
第三，各项提取计提不足。大多数农村信用社应付利息储备不足主要表现为:一是提取不足，提取应付利息的随意性较大。一般用定期存款的平均余额按现行定期一年存款利率或定期半年存款利率计提，甚至执行更低标准，导致应付利息计提不足，利息备付率偏低。二是用应付利息冲减当期利息支出，减少当期支出，虚增当期损益，以此作为盈亏的“调节器”，掩盖了当期盈亏真实状况，导致利息备付率偏低。
第四，抵债资产处置核算不准确。按照要求，处置抵债资产时，如取得的处置收人小于抵债资产账面价值，其差额计人当期营业外支出;保管过程中发生的费用计人当期营业外支出，处置过程中发生的费用，从处置收入中抵减。但在实际操作中，多数农村信用社对处置收入小于抵债资产账面价值的差额未计人当期营业外支出，仍放在抵债资产科目反映，造成科目错用、核算不准，减少了当期支出，一定程度上造成了财务成果的反映不实。一些农村信用社对抵债资产保管和处置过程中发生的费用也未按规定操作，直接从当期税前成本中列支。
4.内控机制不够健全。农村信用社行业自律管理严重滞后，尤其是内部稽核与审计在很大程度上流于形式，对信贷管理、会计核算过程中发生的违规问题查得不深、处置不力，导致信贷管理和会计核算制度执行走样，信贷管理和会计核算质量下降，更严重的是无形中助长了业务人员的违规行为。
二、问题产生的原因
1.产权约束缺位。由于缺失一个真正意义上的所有权人，农村信用社的经营管理缺少来自于财产所有者的监督，同样，由于“剩余索取权”不清晰，就无人真正关心农村信用社是赚是亏。在此情况下，相当多的农村信用社经营者误认为农村信用社就是自己的，想怎么干就怎么干，“经营者主权”至上在此背景下演化为“内部人控制”，即使有一些外部监督，也因农村信用社缺乏内部控制机制的原因，达不到预期效果，甚至会产生管理者与经营者“合谋”，默许或纵容违规，损害农村信用社利益。
2.管理基础薄弱。这不单指农村信用社主任、县(市)联社经营班子成员的知识素质，更重要的是农村信用社缺少内部控制方面的经验和其他方面的知识性资产。目前，农村信用社还缺乏这方面的学习、培养与积累，尤其是缺乏支撑管理的市场分析技术、信息采集与处理能力、企业文化等方面的知识性储备。
3.内部控制认识及组织设置不到位。一是部分农村信用社对内部控制的认识还不完整，仅仅把内部控制当作是各项工作制度和业务规章的汇总，认为有了规章制度就有了内部控制，忽视了内部控制作为一种机制，是一种业务运作过程中环环相扣、相互监督制约的动态控制。二是组织结构和机构设置不合理。目前，农村信用社属于多级法人结构，上级机构对下级机构缺乏有效的监督管理机制和手段，一些基层农村信用社从本单位和小团体利益出发，片面强调经营自主性，对上级管理部门的命令敷衍塞责，甚至自行其事，削弱了内控制度体系的协调性和统一性，同时，农村信用社内部机构和岗位设置也存在职责交叉、分工重叠的问题，各部门、各岗位相互协调、相互制约、相互联动功能无法有效发挥。
4.信用社内部控制有失公平。公平合理的内部控制主要反映为各项内控制度的订立和落实应对领导和职工具有同等的约束效力，但少数信用社主任却违背这一原则。一是在订立制度上，治下不治上，对操作人员规定细致明确，对管理人员简单模糊;二是遵守制度上，管人不管己;三是在落实制度上，对第一责任人处理多，对管理责任人追究的少。
5授权授信管理不科学。农村信用社在授权管理时，往往对基层信用社一视同仁，实行统一的贷款审批权限标准，但是不同信用社之间管理水平有高有低、历史包袱有轻有重、经济环境有盛有衰，这种表面上的统一实际上忽略了不同信用社主观能力和客观环境的差异性。在授信管理中，由于农村信用社的主要客户群是个体、私营企业以及广大农户，这些信贷对象财务核算不规范、信息反映不对称，农村信用社难以使用量化评估模型和方法对客户风险程度进行科学测算，因此一些基层信用社以贷款人某一时点的贷款余额作为授信限额，把科学的授信管理变成了简单的余额控制。
6.信货激励约束机制不对称。近年来，一些农村信用社过分强调信贷责任控制，制定了详细的考核办法和严厉的处罚措施，特别是对自然人贷款建立了信贷资产质量第一责任人制度、不良贷款终身追究制度，一旦发生新增不良贷款，经办人员和有关负责人都要受到相应的经济处罚和行政处分，但是与不断加强的惩处力度相比，科学的信贷管理激励机制却没有建立起来，有限的激励手段也未能与信贷工作人员的个人业绩有机结合，很大程度上影响了广大信贷人员推广农户贷款的积极性。
7.不良贷款清降考核目标不尽合理。近年来，农村信用社对不良贷款清降考核力度不断加大，在制定考核指标时，往往要求基层信用社存在不良贷款零增长和增量贷款零风险，而且与基层机构主要负责人的工作业绩、信贷人员收人指标挂钩，但是，金融本身就是风险性行业，由于经济形势变化和经营管理不善等客观原因，一些贷款难免存在风险性，并可能转化为不良贷款。面对目标考核的压力，一些信用社在反映贷款形态时打擦边球，故意掩饰隐瞒不良贷款，有的甚至违反金融管理的有关规定，人为调整贷款形态，不仅造成贷款形态失真，而且直接加剧了信贷资产风险。
三、加强农村信用社内控制度建设的对策建议
1.完善法人治理结构，建立自我约束体系。农村信用社作为一个自主经营、自担风险的独立法人企业，其自我约束体系的完善则是建立内控机制的根本。首先，要加快农村信用社体制改革步伐，建立“三权分立、权力制衡”的法人治理结构。一是分设决策机构、执行机构和监督机构。二是建立分权决策、权力制衡机制。其次，建立完善的自我约束体系。针对当前农村信用社产权关系上存在的弊端，首要问题是明确产权关系。农村信用社产权结构应区别不同情况，有选择性地吸收一些现代股份制企业的优点。一是制定合理的增股扩股计划，大力吸收社员股金，增大股金占资本总额的比重。二是按照有关规定对信用社公共积累进行股权量化，以明确产权关系，解决资本虚置问题。三是为切实解决因股权结构分散化和控制平均化所造成的社员对信用社关切度不够、影响力微弱的问题，应增大单个社员最高持股比例的有关规定。区别情况改革农村信用社“一人一票”制度所造成的投票控制权平均化弊端，实行一人一票与一股一票制度相结合的表决方式或有限度的一人多票表决方式，使股份制与合作制优势互补，实现有机结合。四是大力吸收内部社员股。虽然提高社员人股金额可以增加社员对信用社的关切度，但是，由于大多数农民资金相对拮据，难以人股，加之由于信息不对称和我国农民参与意识较差等因素，因而使内部人控制现象难以清除。因此，农村信用社应借鉴国外现代企业管理经验，大力吸收内部社员股，实施内部职工持股制，增大内部社员股比重。这样，不仅可以增强信用社的盈利动机和防范金融风险动机，而且可以调动经营管理层自我监督的积极性，节约监督成本。
2.建立健全各项内控制度。要以完善规章制度、严格操作规程、规范业务行为为标准，对现有的规章制度、操作规程、内控机制进行全面清理，查遗补缺，充实完善，并建立健全考核处罚制度，维护规章制度的严肃性。同时，结合农村信用社实际，严格岗位分工，因事设岗、因岗定人，明确各岗位或员工在业务操作中的责权划分以及应承担责任，使每项业务环节都纳人到监控范围内。
3.构筑有效的内控监督机制。建立健全具有充分独立性和权威性的内部审计、稽核体系，理顺关系，完善机制，树立内控机构权威。审计、稽核部门应具有独立性、超脱性、权威性和统一性，联社不但要从工作部署上予以明确，而且要从体制、职权、人员配备和管理机制上予以保证，从而树立稽核审计工作的权威，减少各方面的行政干预和人为因素的影响。实行内部控制全方位、全系统管理，在业务职能相关部门之间建立权力制衡、程序约束的内控机制，加强部门与部门之间、岗位与岗位之间以及员工之间的相互监督制约。对职能部门负责人、基层信用社主任、重要岗位人员，通过实行轮岗、换岗、任期责任审计和离任审计等，强化监督约束机制。同时，加强稽查人员的业务培训，提高稽查水平和稽查覆盖面，消灭稽查盲区，使稽查工作适应业务发展需要。
4.强化管理，提高职工素质。要从提高全员的政治素质与业务素质人手，开展经常性的思想政治教育和职业理想、职业纪律、职业技能教育，增强员工爱岗敬业的主人翁意识，强化道德意识，培养健康的心理素质和正确的人生观和价值观。针对农村信用社工作特点，进行普法教育，举办法律法规专题讲座，开展警示和“现身说法”活动，增强员工的法制法规意识，提高预防职务犯罪的免疫力。同时，严格重要岗位人员的选拔标准和程序，把好用人关。对违规违纪行为，在追究当事人责任的同时，也要相应追究本单位领导、职能部门领导责任，以提高领导层的责任感。
5.建立激励与约束有机结合的信货管理考核体系，强化以人为本的信货风险防范关口。加强信贷管理的核心是加强对人的激励和控制，目前农村信用社的信贷管理考核制度主要强调对人的控制，而对人的激励则显得不足，因此，强化信贷管理激励机制，充分发挥信贷人员的主观能动性，应从以下三方面着手:第一，改革目前信贷审批权限按行政职务级别划分的作法，实行信贷人员等级管理，按信贷人员业务能力和工作业绩确定审批权限，同时改革现行以行政级别为主的工资分配制度，坚持按劳分配的报酬原则，加大绩效工资比重，全面推行客户经理等级薪酬制度。第二，实施科学的人力资源管理制度，坚持以人为本的管理思想，把农村信用社信贷管理内控制度建设和金融企业文化建设结合起来，建立信贷人员选拔、培养、使用和淘汰的良性机制，通过教育和管理结合、激励与约束结合，提高农村信用社信贷队伍整体素质。第三，增强信贷工作人员依法经营意识，特别要加强基层信用社信贷人员金融法律法规培训，做到知法、懂法、守法，在信贷工作中增强自觉依法合规经营的意识，从根本上杜绝违规行为，防范金融风险。
6.完善信货风险评价和考核体系，强化货款风险的全过程控制。一是建立完善农村信用社客户风险评价体系，制定科学量化的风险识别和预警体系，密切关注贷款客户经营情况，加强对影响企业贷款偿还的风险因素分析，这样不仅可以全面考察客户资信能力，正确评判客户信用风险，而且能够有效促进信贷人员提高贷款调查质量，为信贷决策提供准确依据。二是树立全面防范信贷风险的观念，正确处理好借款人资信能力和担保人(抵押物)保障能力的关系，把担保形式和担保实效有机统一起来，全方位、全过程地关注和防范信贷资产风险。三是制定科学合理的信贷考核指标体系，防止基层信用社为完成考核指标而故意违规。制定信贷考核指标体系时，要突出以经营效益为中心进行综合性考核，加强各项考核指标之间制衡作用，避免考核指标体系的片面性，杜绝某些信用社为完成不良贷款清降任务而弄虚作假、违规操作的现象，同时，在信贷考核中还要充分体现依法合规经营的要求，通过考核体系引导和促进基层信用社依法经营、公平竞争。
7.强化检查处罚。监管者要把农村信用社内部控制作为金融监管的主要内容，从制度设计的科学性和全面性，信贷内控执行过程的合规性和真实性等方面分阶段定期作出评价。对于农村信用社内控达不到要求的，可通过市场限人(主要是信贷业务种类和信贷额度限制)等手段，促进农村信用社内控意识的增强和信贷内控水平的提高。
参 考 文 献
杨家才 体味金融监管.2000
杨家才 农村信用社基础理论与实务.2002
秦汉锋 中国农村信用社的制度变迁.2003
