一、我国投融资体制改革的历程
二、投融资体制改革的思路
三、投融资体制改革的指导思想、目标、意义
（一）指导思想
（二）目标
（三）意义
四、投融资体制改革的对策
（一）合理界定各类投资主体的投资领域
（二）确立各类项目的投资主体
（三）改革投资项目管理制度
（四）创新融资方式，培育新型投融资和运营主体
（五）加强政府投资管理
（六）加强投资项目监管
内 容 摘 要
为了进一步深化投资体制改革，落实企业投资决策权，充分发挥市场配置资源的基础性作用，进一步提高政府投资决策的科学化、民主化水平，增强投资宏观调控和监管的有效性，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号,以下简称《决定》），北京市人民政府制定了《贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》（京政发〔2005〕11号，以下简称《意见》）。围绕贯彻落实《决定》和《意见》，我们结合实际进行了认真研究，切实推进投融资体制改革。
我国投融资体制研究
为了进一步深化投资体制改革，落实企业投资决策权，充分发挥市场配置资源的基础性作用，进一步提高政府投资决策的科学化、民主化水平，增强投资宏观调控和监管的有效性，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号,以下简称《决定》），北京市人民政府制定了《贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》（京政发〔2005〕11号，以下简称《意见》）。围绕贯彻落实《决定》和《意见》，我们结合实际进行了认真研究，切实推进投融资体制改革。
一、我国投融资体制改革的历程
为解决传统投资体制存在的弊端，从1979年开始，特别是从1984年底，我国开始尝试对传统投资体制进行一系列改革和探索。大体可以划分为以下四个阶段：
第一阶段（1979—1987年），改革起步阶段。这个阶段改革的中心是简政放权，缩小指令性计划范围和在建筑工程领域引入市场竞争机制。
第二阶段（1988—1992年），改革全面展开阶段。1988年国务院颁布了《关于投资管理体制近期改革方案》，这是第一份针对投融资体制改革进行系统设想的政策文件，第一次系统提出中国投资体制改革的基本任务和措施；随后，成立上海、深圳证券交易所；首次发布国家产业政策。1989年颁布了《关于当前产业政策要点》，明确了国民经济各个领域支持和限制的重点，对投资结构进行调整。
第三阶段（1993—2003年），改革继续推进。这一时期是以社会主义市场经济为目标模式，全面深化投资体制改革，初步建立适应社会主义市场经济体制的投资运行机制的新时期。改革的特点是逐渐确立了市场化改革的方向，明确提出了“国家宏观调控下发挥市场配置的基础性作用”的改革目标，开始系统设计改革方案，并出台了配套改革措施。
第四阶段（2004年至今），2004年7月16日，国务院颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》进一步明确了改革的方向，新的投融资体制改革方案终于在多年的探索与实践后浮出水面，并成为今后我国投融资改革的指导性文件。
二、投融资体制改革的思路
针对当前投融资体制存在的问题，国务院和北京市政府相继出台的《决定》、《意见》及《关于深化本市基础设施投融资体制改革实施意见》等，提出了对原有的投融资体制进一步改革的思路。总体讲，新投融资体制改革方案，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，缩小政府的审批范围，简化审批程序，确立企业投资和社会投资的主体地位，规范政府投资行为；改进投资宏观调控方式，促进社会经济的健康发展。
投融资体制改革的主要目标有六方面：市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效。其中一个重要方面是改革投融资领域中的行政审批制度，对企业投资不再进行审批管理，扩大企业和社会投资的自主权，实行政府核准和登记备案制。
涉及的实质性变革内容：一是对投资项目按性质实行分类管理，对需要利用国家财政性投资和产业政策限制的项目，不论项目投资规模大小，仍维持现有的审批制管理办法；对不需要国家财政性资金支持但建设涉及国家安全、重要资源开发、产业布局的重大项目，实行核准制管理办法；对不需要国家投资、能够自行平衡建设资金和落实建设条件的一般竞争性产业项目，实行备案登记制管理办法。二是改进调控方式和手段。项目审批制一直被视为我国宏观调控重要手段之一，新的投融资体制对现行的国家宏观调控能力提出挑战。今后宏观调控更侧重通过产业政策和发展规划等手段推动行业发展；运用税收、价格、利率、证券发行、金融和货币政策等经济手段调节市场；建立信息导向制度，通过定期、及时发布信息来引导市场走势。三是新的投融资体制对项目的可行性研究是一个体系性的变革，比如项目的社会评价问题，要求从项目的社会影响、社会效益和社会可接受性等方面判断。
三、投融资体制改革的指导思想、目标、意义
（一）指导思想
以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，按照完善社会主义市场经济体制的要求，遵循“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，打破垄断，放宽市场准入，积极培育多元投资主体，进一步确立企业的投资主体地位，落实企业的投资决策权，着力搭建政府投融资平台，提高政府投资使用效率，扩大政府投资的放大效应，解决政企不分的矛盾，营造有利于投融资要素合理流动的环境；创新融资机制，优化投资结构，提高投资效益，鼓励公平竞争，依法保护投资者的合法权益，加快经济发展和社会进步。
（二）目标
建立制度完善、运作规范，符合《决定》和《意见》要求的新型投融资体制，充分发挥政府资金对市场配置资源的引导作用，逐步实现投资主体多元化、融资渠道市场化、投资决策程序化、项目管理专业化、政府调控透明化以及中介服务社会化，形成融资、投资、项目实施、资产形成和资产经营一体化的运作模式。
（三）意义
深化投融资体制改革，是深化经济体制改革的关键环节，也是实践科学发展观的有效保障。深化投融资体制改革，对加快政府职能转变，促进经济增长方式转变，构建和谐社会首善之区，具有极其重要的现实意义。
四、投融资体制改革的对策
（一）合理界定各类投资主体的投资领域
1．政府非经营性投资的主要领域。政府非经营性投资的主要领域以非经营性基础设施项目、非经营性社会事业项目和重大高新技术项目为主，主要集中在非经营性的道路、交通、绿地、环境保护、民政、公共安全及公共教育、文化、卫生、体育体系建设、行政办公设施等领域。
2．政府准经营性投资的主要领域。政府准经营性投资的主要领域为：由于各种原因造成有经营收入但不足以回收成本，必须由政府出资建设或补贴的准经营基础设施项目和准经营社会事业项目。主要集中在准经营性的基础设施、教育、文化、卫生、体育设施等领域。政府在准经营性项目领域通过投入启动资金或定额补助等方式，引导和吸引社会资金投入，实现政府投资放大效应，并逐步退出社会资本有投资意愿的上述领域。
3．政府经营性投资的主要领域。政府经营性投资以带动社会资本投资为目的，仅限于社会需要但现阶段社会资本不愿或无力投资的经营性基础设施项目和需要政府支持的高新技术项目、支柱产业项目等领域。对于将来社会资本有投资意愿的上述领域，政府投资应该逐步退出。
4．社会资本投资的主要领域。除国家和北京市明令禁止的项目外，所有领域都要打破行业、所有制和内外资的界限，一律向社会资本开放，使更多社会资本成为新的投资来源，实现投资主体多元化和融资渠道市场化。
（二）确立各类项目的投资主体
1．对非经营性的政府投资项目全面实行委托专业机构管理制度。通过委托专业机构管理，使项目建设单位与项目使用单位相分离，由具有相应资质、专业化的项目建设单位负责项目建设实施，从机制上解决政府投资项目经常出现的超投资、超规模现象，加强投资概算控制。专业机构由投资主管部门委托中介机构通过招标选择。项目建成后，由使用单位运营管理或通过招标方式确定运营主体。行业主管部门作为政府授权的项目责任人，代表政府行使业主职能，落实项目建设责任，对建设工程质量、安全、工期和投资全面负责，并接受政府相关部门的监督。
2．对政府投资的经营性、准经营性项目实行项目法人责任制。政府新建项目法人单位，由其为投资主体负责项目融资、建设、运营和债务偿还。
3．社会资本投资项目，无论新建、扩建和改建，均由投资者自主决策、自担风险。
（三）改革投资项目管理制度
按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权。
1．改革投资项目审批制度。对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别情况实行核准制或备案制；对政府投资项目，实行同级政府审批管理。项目单位依据审批、核准或备案文件，办理城市规划、土地使用、开工、设备进口和减免税确认等方面的手续。国家法律法规和市政府有专门规定的项目的审批或核准，按有关规定执行。
2．规范核准制。对国务院《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》）和市政府批准出台的《北京市政府核准的投资项目目录细则》（以下简称《目录细则》）内的企业投资项目，实行核准制管理。今后投资部门将按照《目录细则》划分的核准权限，对企业提交的项目申请报告，主要从维护公共安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、控制交通流量等方面进行核准。
对核准制管理的项目，企业应当在项目取得规划、国土资源、环境保护、交通等部门的预审意见或批准文件之后，向政府投资主管部门提交项目核准申请报告，政府投资主管部门按照规定要求进行核准。其中，报上级政府投资主管部门核准的项目，各类预审意见或批准文件应由市政府相关部门出具。
权限内企业投资项目核准暂行实施办法，将按照北京市政府转发的《北京市企业投资项目核准暂行实施办法》执行。
对外商投资项目，政府投资主管部门除按照内资企业投资项目核准内容进行核准外，还将依据《外商投资产业指导目录》规定，从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。鼓励和支持有条件的企业进行境外投资。对境外投资的项目，按资源开发类和用汇类管理，政府投资主管部门从维护经济安全、保持经济和社会的可持续发展等方面进行核准。
权限内外商投资项目、境外投资项目核准暂行实施办法，将按照《北京市外商投资项目核准暂行管理办法》、《北京市境外投资项目核准暂行管理办法》执行。
3．规范备案制。对《目录》、《目录细则》以外的非政府投资项目，实行备案制管理。对按照备案制管理的项目，投资企业应按属地原则，在项目实施前向政府投资主管部门提交项目备案文件。备案制的具体实施办法，将根据北京市政府《北京市企业投资项目备案管理实行办法的通知》文件执行。
（四）创新融资方式，培育新型投融资和运营主体
1．充分运用间接金融资本。进一步完善中小企业融资担保体系，发挥中小企业服务中心的作用；为不同所有制的中小企业贷款提供信用担保。鼓励保险公司设立为中小企业贷款提供还款信用保险的险种；建立中小企业促进会和中小企业信息系统，逐步实现工商、税务、银行联网的信息共享体系，为各金融机构及时了解中小企业生产经营和信用状况提供条件。
2．打造政府投融资平台。为解决融资、投资、经营脱节的问题，发挥资金放大作用，通过划拨存量国有资产、注入资本金，安排承担政府准经营、经营性项目建设，壮大公司资产规模和融资能力，同时建立合理有效的补偿机制等方式，使之成为集融资、投资、资产经营为一体的、按市场化方式运作的专业投资公司。公司运作过程中应考虑符合银行贷款以及进入资本市场的有关要求，包括资产比例、投资规模、资产质量、股权结构以及与政府的关系等，同时要强化监管，保证过程的客观公正性，杜绝权利滥用现象。
公司的基本职能是按照现代企业制度和规范的法人治理结构，在市场化运作的框架下，由政府授权对基础设施建设项目的前期策划、建设实施、竣工交付使用实行全过程管理；作为政府投融资平台，负责建设资金的筹集和债务偿还；统筹资金运用，促进投资建设的良性循环；对基础设施建设带来的收益（如土地增值收益等）享有收益权，对政府投资形成的资产享有所有权；根据项目情况组建多元化的项目公司，广泛吸收社会资本，参与具体项目的建设；贯彻和体现政府意图。
3．采用新型融资方式。盘活变现行政机关闲置资源、企事业单位中的存量国有资产，筹集建设资金。通过公开挂牌、竞价转让等方式，将闲置资源变现后，所收回的资金主要用于非经营性和准经营性政府投资项目的建设和运营。
（五）加强政府投资管理
1．合理界定政府投资范围。政府投资主要用于公益性社会事业和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进经济统筹发展、推进科技进步和高新技术产业化以及本级政权基础设施建设。
2．规范政府投资资金管理。按照公开、透明、规范的原则，政府投资主管部门对政府投资需求进行综合平衡，编制政府投资年度计划，并落实到具体项目。根据项目进度，下达政府投资计划。政府投资包括预算内投资、各类专项建设资金、中央和市补助投资、由政府承诺还款的借款资金。各类专项建设资金指土地出让收益、其他各类财政专项建设资金。
3．严格履行政府投资项目审批程序。政府投资建设项目实行审批制管理。政府投资分直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等投入方式。对采取直接投资和资本金注入方式投入的政府投资项目，须审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算和年度投资计划；对采取投资补助和贷款贴息方式投入的政府投资项目，只审批资金申请报告。
4．健全政府投资项目决策机制。制定科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化，建立政府投资项目储备库作为政府投资项目决策的重要依据。政府投资主管部门利用专业机构，对政府投资项目设计概预算进行评审。
5．转变政府投资项目的组织实施方式。对于政府投资采取资本金注入方式投入建设项目的，可将政府资金注入政府投融资平台，由其按照政府投资主管部门的要求进行投资。政府投资形成的股权或资产，由政府投融资平台行使出资人的权利。对没有直接收益的非经营性政府投资项目，要委托专业项目管理机构进行建设过程管理，由政府投资主管部门通过公开招标选定专业化的项目管理单位，负责项目的建设实施。对政府投资拟采取投资补助和贴息方式投入的项目，原则上政府投资补助总额在项目建设投资中所占比例不能超过30%，贴息支持时间不超过3年。
（六）加强投资项目监管
1．完善企业投资监管体系。国土资源、环境保护、规划、建设、工商行政管理、质量技术监督、安全生产等部门，要依法加强对企业投资活动的监管。主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查。对违反法律法规及国家有关政策规定，不履行项目审批、核准或备案手续而擅自开工建设的项目，有关部门不得办理相关手续，必要时主管部门要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。审计部门要依法加强对国有企业投资行为的审计监督，监察部门要加强对国有企业负责人的监督力度，对违法违纪行为，要予以惩处。
2．建立政府投资责任追究制度。各有关部门要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督，健全政府投资制衡机制。对政府有关部门违反政府投资项目决策程序和相关规定，或违规越权干预，造成政府投资重大损失的，由监察部门追究相关责任人的行政责任。对项目单位违反政府投资项目管理规定，擅自变更设计方案、改变建设内容、提高建设标准，造成严重超概算、质量低劣、损失浪费或责任事故的，审计等部门要加大监督力度，查清事实，严肃财经纪律，由监察部门或其主管部门追究项目单位主要责任人和直接责任人的行政责任。完善重大项目检查制度，建立政府投资风险管理、后评价制度，发挥社会中介机构力量对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，提高政府投资的管理水平和投资效益。
