一、各国存款保险制度比较分析
1、存款保险机构的组织形式
2、投保方式
3、存款保险的范围和标的
4、存款保险最高限额
5、存款保险费率
二、对构建我国存款保险法律制度模式的思考
1、进行存款保险立法
2、合理设计我国存款保险法律制度具体模式的思考建议
3、相关配套法律法规的完善
内 容 摘 要
存款保险法律制度是指一个国家或地区的政府为了保护存款人的利益，维护金融体系的安全与稳定，通过法律形式在金融体制中设立专门的存款保险机构，规定一定范围的吸收存款的金融机构必须或自愿按照存款的一定比例向存款保险机构进行投保，在投保金融机构发生支付危机或破产倒闭时，由存款保险机构向其提供资金援助或直接向存款人支付部分或全部存款的法律制度。它是市场经济体系中银行业基础的制度安排，基本要素包括：存款类机构按标准参加存款保险和缴保费；建立专门机构负责其运行；当某一存款类金融机构倒闭时，由存款类保险机构按规定及时向存款人赔付并依法参与或组织清算。其核心是建立市场化的补偿机制，合理分摊政府、股东和存款人因存款机构倒闭时产生的财产损失，保护存款人利益和提升公众对存款机构的信心，维护金融稳定。
建立我国商业银行存款保险制度的思考
存款保险法律制度是指一个国家或地区的政府为了保护存款人的利益，维护金融体系的安全与稳定，通过法律形式在金融体制中设立专门的存款保险机构，规定一定范围的吸收存款的金融机构必须或自愿按照存款的一定比例向存款保险机构进行投保，在投保金融机构发生支付危机或破产倒闭时，由存款保险机构向其提供资金援助或直接向存款人支付部分或全部存款的法律制度。它是市场经济体系中银行业基础的制度安排，基本要素包括：存款类机构按标准参加存款保险和缴保费；建立专门机构负责其运行；当某一存款类金融机构倒闭时，由存款类保险机构按规定及时向存款人赔付并依法参与或组织清算。其核心是建立市场化的补偿机制，合理分摊政府、股东和存款人因存款机构倒闭时产生的财产损失，保护存款人利益和提升公众对存款机构的信心，维护金融稳定。
存款保险法律制度作为解决银行危机的措施一般被归为金融监管制度的一种，属于金融监管当局保护性的事后监督管理制度。存款保险作为一种独特的保险形式，具有公共产品的属性，是一种政策性保险。它具有非赢利性、存款保险机构的垄断性、标的物的同质性、运行的法定性和确定性的特征。一般来说，存款保险法律制度包括存款保险体制、存款保险机构的组织形式、存款保险机构的职能、存款保险的范围、投保方式、存款保险标的、存款保险最高限额、存款保险费率、保险基金的筹集运作等内容。
到目前为止，在我国处理的所有存款尖金融机构失败的案例中，基本上都对个人储户提供了全额保障，足以显示我国实行的是保障程度较高的隐性保险。但这种隐性存款保险存在“游戏规则“不确定，损失的承担机制不够合理不利于小额存款利益的保护等弊端。为此，笔者认为：通过比较分析国外的存款保险法律制度，注重存款保险法律制度的国际合作，对我国构建显性的存款保险法律制度的构建意义非常重要。
一、各国存款保险法制制度比较分析
世界上最早建立比较完备的信用与存款保险制度的国家是捷克。1924年捷克设立了两种存款保证基金，一是特别保证基金，对综合性银行，使用金库储蓄银行提供担保；二是一般保证基金，承保所有储蓄及活期存款的机构。根据国际货币基金组织与世界银行的调查，截止到1999年初，世界上共有70个国家和地区建立了显性的存款保险制度。
（一）存款保机构的组织形式
各国存款保险机构的组织形式大体有三种类型：一是官办型存款保险机构。它是指由政府出资组建并负责管理运作的。美国、加拿大是典型。二是民办型存款保险机构。它是指银行同业出资建立和管理的存款保险机构。如法国德国和瑞士。三是官民合办型存款保险机构。它是批由政府和银行共同出资建立和管理的存款保险机构。如日本和比利果。从各国的实践来看，根据国际货币基金组织的调查，、截止1999年底，在近70个国家和地区的存款保险制度中，完全由官方创建和管理的有34个，由官方和私人（主要是银行界）联合创建管理的有23个，单纯有行业协会等私人部门创建管理的只有13个。
（二）投保方式
各国存款性金融机构参加盐碱保险的方式有三种：一是自愿加入的方式。二是强制加入的方式。三是自愿与强制相结合的方式。比较以上三种加入方式，采自愿加入的方式容易带来逆向选择问题。采取强制方式有利于快速建立一个强大的保险基金，并能有效地克服逆向选择问题，绝大多数国家都采用强制加入的方式。
（三）存款保险的范围和标的
一般来说，从事吸收存款业务的金融机构都可以成为存款保险的投保机构。但各国（地区）依据不同的原则或条件所界定的的投保人的范围是不同的，大多数国家和地区采用属地原则。凡在一国境内吸收存款的全部金融机构包括本国的，外国银行的分支机构和附属机构都 在承保之列，但本国银行在海外的分支机构则排除在外。但也有一些国家并不采用属地原则。如日本规定，所有在日本注册的银行和这些银行在海外的分行的日元存款均受保护，外国银行在日本的营业机构的存款则不受保护。
从各国的实践来看，一般不会把所有的存款都纳入保护的范围，而是在法律中明确规定予以保险的存款种类，同时双将一些存款排除在受保范围之外。多数国家对居民存款和非居民存款都提供保险，根据国际货币基金组织的调查，截止1999年底，有36个国家（地区）是对大部分存款类型提供保险安排，只有16个国家（地区）只对居民储蓄保险。
（四）存款保险最高限额
确定存款保险限额实际上是在保护存款人利益与遏制道德风险两个目标之间进行权衡。较高的保险限额，可以扩大保护面，有利于维护金融体系的稳定，但相应降低了存款人的风险单调与监管银行的动力，增加了银行冒险的冲动；较低的存款保险限额虽有利于减少道德风险，但会导致更多的存款人有银行倒闭时承担损失，不利于金融体系的稳定。实践中，各国都根据自己有经济发展水平、居民储蓄状况、通货膨胀率、监管政策的重点等因素来确定其存款保险的最高限额。
（五）存款保险费率
由于发生银行倒闭的可能性不能用大数法则来描述，因此，制定费率在基础不能根据大数法则计算损失率来确定的，而是根据公平合理、保证补偿、共同分担的原则制定的。各国存款保险费率水平由于金融体系的稳定程度不同而有高低之别。金融体系越稳定，费率越低，反之，费率越高。从各国的实践来看，大部分国家都是采取统一的费率，即对所有的投保金融机构按统一费率征收保险费。
二、构建我国存款保险法律制度模式的思考
（一）进行存款保险立法
立法先行是各国存款保险制度的共同模式，在金融深化改革和金融业对外开放的宏观形式下，为了体现立法机关保护存款人利益和维护金融体系稳定的坚定决心和信心，人民银行已会同财政部、银监会、国务院法制办、发改委成立了《存款保险条例》起草工作小组，正在抓紧进行存款保险制度的设计和认证工作。
但笔者认为，我国应单独制定存款保险法，该法应由全国人林常务委员会制定，其法律地位应等同于《中华人民共和国商业银行法》。该法应对存款保险制度的目的、存款保险体制、存款保险机构的组织形式、职能、投保方式、保险范围、保险标的、保险限额、保险费率、保险基金的短信和运作、法律责任等作出明确的规定。
（二）合理设计我国存款保险法律制度具体模式匠思考建议
1、存款保险体制
我国应采取集中体制的存款保险模式，将现有的种类存款性金融机构都纳入统一的管理之下。因涉及母国与东道国制度安排协调、暂不包括这些机构境外设立的分支机构及外国银行在境内设立的分支机构
2、存款保险机构的组织形式
鉴于民办型存款保险机构不如政府建立的存款保险机构实力强大，不利于维持公众的信心，不适合我国的国情及目前我国中央财政负担比较重等原因，我国可以采取官民合办型存款保险机构，由财政部、中国人民银行、存款性金融机构按一定比例共同出资组建。可以命名为“中国存款保险公司”，该公司为专业办理存款保险业务的全国性的、非盈利性有政策金融机构。为了使存款保险法律制度能够有效地运行，存款保险公司应具有较强的独立性，行政上直属于国务院，独立于中国人民银行和银监会，是一个政策性的保险机构，其法律性质应为事业单位法人，不受《公司法》的调整。
3、存款保险机构的职能
为了强化我国的金融监管力度，构织缜密完善的金融安全网，我国应该赋予存款保险公司以复合职能。除具有保险职能、救助职能基本职能外，还应借鉴日本经验赋予存款保险公司监管职能和参与失败金融机构的财务重组、清收问题金融机构不良贷款等职能。由于存款保险公司与银监会都具有监管职能，因此有必要协调好二者的职能冲突，应在存款保险法中明确。存款保险公司应以防范和及时化解存款机构的风险为监管目标，主要是收集、整理和分析与投保银行经营风险紧密相连的资料。为了最大限度地降低新体制的运行成本，存款保险公司和银监会之间还应建立有效的信息共享机制。存款保险公司应有权要求银监会提供金融机构的相关信息，以便于掌握金融机构的风险状况。而存款保险公司通过现场检查和非现场检查的方式收集的信息也应为银监会所共享。
4、投保方式
鉴于我国金融监管法规和手段还不够健全，银行和存款人的风险意识还有待提高，如果采用自愿加入的方式，很多银行考虑到成本问题不会加入存款保险体系，特别是四大国有商业银行，长期以来由国家信用担保，目前尚无倒闭可能，它们更不愿意加入，因此，我国应采取强制加入的方式。
5、存款保险的范围和标的
我国应按照各国通例，采取属地原则，将所有银行类金融机构，包括国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、外资银行在华营业性机构和邮政储蓄都纳入存款保险体系，对于国内银行在国外的分支机构则排除在外。同时还应将审查和监管结合起来，根据投保机构的资产结构、风险状况、经营业绩等设立相应的标准，对未达标准者可等到其达到标准后再行考虑。
鉴于目前我国居民的存款主要是本币存款，外币存款占比很小。在本币存款中，居民储蓄存款占很大比例，而且大多数是小额存款者。因此，我国存款保险的标的应当定位于人民币存款，而不包括外币存款，其中只承保城乡居民储蓄存款。同时，为了强化对金融机构的市场约束、防范道德风险，应把企业存款、银行同业存款、政府存款、银行所有者和经营者存款等应排除在保险范围之外。
6、存款保险最高限额
存款保险限额的具体确定有两种方法：一种是按国民人均GDP的倍数来确定保险限额，根据IMF的统计，世界各国的平均保额大约相当于人均GDP的3倍，亚洲国家是4倍。另一种是按存款账户的覆盖率计算，大多数国家受到保护的存款账户比例高于90%。2004年末我国人均GDP约为10000万元，按4倍来计算是4万元。但亚洲国家的平均限额未必适合我国，考虑到我国居民投资渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，为保护绝大多数中小存款人的利益，应以覆盖面为主考虑赔付限额，以使90%以上的存款人得到全额偿付。根据人民银行调查，存款在10万元以下的账户户数占全部存款账户的98.3%，存款金额占全部调查存款账户金额的29.4%。另据山西省汾西县农村信用社撤销清算领导组统计，撤销清算组共甄别给予确认个人债权2866笔，金额1722105.3元，单笔金额全部在6万元以下。因此，我国目前存款保险最高限额定为10万元较为妥当。
7、存款保险费率
从各国的的实践来看，存款保险费率的计算有两种方式：一种是按存款额的固定比率计算，如美国参加保险的机构缴纳其存款总额的0.083%，日本为存款余额的0.012%；另一种是实行差别费率，但实行差别费率在实际操作中比较困难，需要精确评定各金融机构的风险，综合各种因素，笔者认为我国的存款保险费率应在0.15%左右较为适宜。
8、保险基金的筹集和运作
首先，我国存款保险公司的资本金应有财政部、中国人民银行、吸收存款的金融机构按一定比例缴纳；其次，我国应采用积累基金制，事前由存款保险公司按照确定的费率，向投保金融机构征收保费；第三，我国存款保险法应赋予存款保险公司的特别融资职能，应规定当存款保险基金本身不足与实现存款保险的目的时，存款保险公司可以向中国人民银行申请再贷款，或者向社会发行由财政部担保的金融稳定基金或债券来筹集资金，这些债务由存款保险公司通过以后征收的保费来偿还；第四，从投保金融机构清算财产中的受偿所得划归存款保险基金。
为实现存款保险基金的报保值和增值，暂时闲置的保险基金在符合安全性和流动性原则的条件下可以用来投资，但在存款保险法中应明确限制存款保险公司的投资范围，一般包括国库券、政府债券这类收入较为稳定，变现能力较强的金融工具。
（三）相关配套法律法规的完善
1、银行信息披露法律法规的完善。重点强化对商业银行风险的披露，完善披露内容，逐步提高市场风险、利率风险、信息风险、操作风险等方面的信息披露标准，以便让银行直接面对市场的监督和压力。同时应完善虚假披露和不按时披露的法律责任。
2、银行内控制度法律法规的完善。我国应完善现有的内部控制制度，完善银行的法人治理机构，加强对银行管理层的监督和制约；明确各业务部门的职责和权限，完善岗位责任制和实行规范的岗位管理措施；建立有效的预警预报系统，及时发现经营过程中的问题所在，从而把业务风险降到最低，并据此建立有效的应急应变措施；建立健全具有独立性和权威性的内部稽核审计机制，充分发挥内部稽核在内控机制中的再监督作用，保证各项内部管理措施和规章制度的贯彻实施等，通过完善内部控制制度，时期真正成为防范和化解金融风险的重要保证，防范投保银行的道德风险，从而降低存款保险制度的负面效应。
3、银行市场退出法律法规的完善。目前，我国银行市场推出的相关法律法规对银行市场退出的规定存在诸多不足，接管标准比较模糊，没有关于重整措施的具体规定，缺乏对接管组织行为的限制，使接管组织对危机银行有较大的自由处置权，极易导致权利的滥用。为此，我们应完善相关立法，确立一个基本的接管标准，便于接管实践中的操作；规定包括整顿和改组、人民银行发放临时贷款、进行资金援助、清理财产等在内的重整措施；对接管组织的行为做出必要的限制，并完善相应的法律责任的规定，使存款保险公司在处理问题银行时有章可循。
参 考 文 献
1、《存款保险与中国银行的市场化》郭研 北京大学经济学院
2、。《基于信息的双重危机模型及其在东亚危机中的》施建淮 北京大学中国经济研究中心
3、《防范金融风险的新概念：存款保险制度》齐天翔 朱戎 金融 1999-3
