内 容 摘 要
在经济危机频发、金融风险剧增的现代经济社会，实施存款保险制度不仅体现了对存款人在经济上的一种终极“人文关怀”，而且对于稳定社会、促进经济特别是金融发展更有着或显性或隐性的功用，是现代社会经济金融发展的内在需求和必然产物。但由于目前我国属于“金融发展中国家”，金融结构、金融制度、金融市场及金融机构均处于不成熟的状态，再考虑到存款保险制度本身具有明显的局限性（如道德风险问题），在这种情势下建立存款保险制度必然容易使该制度在我国的实施“扬其短而避其长”。为了适应目前我国金融结构的特点，引进存款保险制度不宜照搬国外金融发达国家的模式和做法，必须通过必要的制度流程再造和辅助制度设计才能使存款保险制度在我国有效地实施。本文将着眼于如何建立适应我国金融结构特点的存款保险制度进行浅析。
目录
论建立适应我国金融结构特点的存款保险制度2
一、存款保险体系在我国特定金融结构下的局限性。2
1、 存款保险制度不能替代金融监管能力的提高和金融市场的完善。2
2、 建立存款保险无法现实地取代国家隐性担保。3
4、存款保险制度本身也存在很大的制度缺陷和运行成本4
二、我国建立存款保险制度的当前意义4
三、建立符合我国金融结构现实的存款保险体系的基本设计5
（一）加强宏观管理，立法先行5
论建立适应我国金融结构特点的存款保险制度
与一般意义上的保险制度的本质功能相类似，存款保险制度是指在一国金融体系中设立保险机构，通过吸收银行或其它存款金融机构缴存的保险费，建立存款保险准备金，一旦投保机构遭受风险事故，由该保险机构向投保机构提供财务救援或直接向存款人支付部分或全部存款，化解投保机构风险的一种制度设计。
随着我国市场经济体制的建立，银行体系承受的改革成本和外部风险日趋庞大，其系统性风险日益加剧。因而，存款保险制度由于对化解风险具有适应性而被提上议事日程，且呼声越来越高。但是，从主观上，任何制度都不是完美无缺的；从客观上，任何一个经济制度都不是万能的，不可能适应任何的经济体制和金融结构。我国是一个“金融发展中国家”，经济结构的不合理和低效率导致了金融结构的幼稚性和脆弱性，因此，我们应该一分为二地分析传统的存款保险制度（也可称之为“发达国家存款保险制度”），并以此为借鉴，建立一个符合我国实际的、较为完善的存款保险体系。
一、存款保险体系在我国特定金融结构下的局限性。
存款保险制度是一国金融高度发展的产物，它的存在和作用发挥是以完善的金融体系为前提，在资本主义国家良好的运行效果已经充分说明了这一点。但我国金融体系尚不健全，金融结构不尽合理，个别行为主体存在不规范制度下的不当博弈和扭曲行为，因此，传统存款保险制度在我国实施必将存在一定的顾虑。
存款保险制度不能替代金融监管能力的提高和金融市场的完善。
值得指出的是，目前已经建立了显性存款保险体系的地区和国家，都具备金融监管已经相当严格、金融市场已经相当完善的制度背景；而这一点恰恰与中国当前的金融市场现状存在相当大的差异。
从金融市场运行的角度看，维持金融市场的稳定主要依赖渐次推进不同的金融手段，这主要包括：严格规范的银行监管；中央银行及时合理的最终贷款人功能的履行；完善的银行破产清算程序，在此基础上，最终才是依靠存款保险制度的建立。无论是在现实出现的时间顺序还是理论的逻辑顺序上，都不能期望存款保险制度能够跨越和替代上述三者的作用。在完善的金融市场体系中，金融监管、中央银行的最终贷款人角色和银行的破产清算，既是抑制银行盲目冒险的重要支柱，也是促使银行稳健经营的重要力量，因此，在考虑存款保险制度时，必须要在尊重和维护已有的监督机制、约束机制的基础上进行，否则，不正确的存款保险制度可能会成为引发金融动荡的根源。
就中国内地的金融状况来说，我们不仅不能期望通过建立存款保险制度来替代金融监管的低效率、来弥补中央银行应当承担的最终贷款人角色，也不能指望建立存款保险制度之后就永远不出现银行的破产清算，因为这是市场约束和市场纪律在金融机构市场竞争的必然表现；我们特别要强调的，就是中国当前的金融结构还存在相当大的缺陷，金融市场发育还相当滞后，金融管制还广泛存在，不能指望存款保险制度能够弥补历史形成的不良资产所可能导致的银行经营困境，也不可能期望存款保险制度能够转嫁市场应当给予那些已经陷入经营困境的金融机构的惩处，同样不可能期望通过存款保险制度来掩饰金融市场化程度低下所带来的金融资源配置的低效率。建立存款保险制度只能缓解这些问题，但不能真正解决这些问题。
建立存款保险无法现实地取代国家隐性担保。
许多学者指出，中国的银行业之所以在出现巨额的不良资产的状况下依然能够维持储户的信心，主要就是因为国家的信用在作支撑，这也就是所谓国家的隐性担保。应当承认，国家的隐性担保有维护金融市场稳定的作用，但是其负面影响同样是突出的，例如，在国家的隐性担保之下，严重的道德风险使存款人缺乏动力去监督甚至关注银行经营状况，并使银行对经营不善不负责任。同时，在国家的隐性担保体制下，国家对有问题银行的资助和对储户的保险职能的实现是通过税收或增发货币实现的，最终成本由全体纳税人承担。反观我国近年来处理的多起金融机构破产案，其债务清偿责任基本上是由国家直接或者间接地承担下来。
但是，通过建立存款保险制度也同样难以使政府摆脱这种隐性担保的责任。国家要想从这些金融机构的隐性担保中摆脱出来，现实合理的办法是应当是促进国有银行的股权多元化，引入更多的外部投资者，强化银行的信息披露以引入外部债权人和投资者的监督，发展新的、具有良好经营管理水平的银行来引入竞争，强化金融监管来提高金融体系的风险抵御能力，规范政府的金融行为和中央银行的最终贷款人行为，通过放松金融管制来促进金融市场的发展。在上述领域没有明显的进展之前，试图通过建立存款保险制度来使政府摆脱对于金融机构的隐性担保显然是不现实的，因为存款保险制度比较无法矫正金融结构方面的问题，当有限的存款保险资金出现缺口时，政府依然承担了最终的责任。
3、当前商议设立存款保险实质上很可能将经营管理能力低下的中小金融机构的经营风险转移到大型的、经营稳健的金融机构。
从世界各国的存款保险制度的运行看，如果不能很好地区分不同银行的风险状况、不能很好地克服存款保险制度所固有的道德风险、逆向选择和代理成本等问题，存款保险制度往往是将一些中小银行的经营风险转移到经营稳健的大型银行，这种做法是违背基本的市场原则。
从中国内地的情况看，不能回避的是，许多中心金融机构的经营出现不同程度的困难，消除这些金融机构的困境，需要政府（特别是当初设立各种金融机构的地方政府）采取有利的措施，而不能试图通过建立所谓覆盖所有金融机构的存款保险制度来为这些经营不善的中小金融机构寻求弥补经营风险的“替罪羊”。有的学者指出中国即将加入世贸，银行经营会更为激烈，因而有必要设立存款保险制度.实际上如果简单地推行仅仅与存款额挂钩的存款保险，无非是将经营管理能力低下的中心金融机构的经营风险转移到经营状况相对较好的大型的、稳健的金融机构，同时，对于一些经营稳健的外资银行来说，也是增大了其经营成本。
4、存款保险制度本身也存在很大的制度缺陷和运行成本
即使不考虑当前中国内地特定的金融结构状况、金融市场发展状况，从各国存款保险制度的发展演变看，存款保险制度本身也存在很大的制度缺陷，也有很大的运行成本。
首先，存款保险制度会破坏金融市场正常的市场纪律、市场约束。国际比较研究表明，许多国家存款保险制度的设立大大减少了银行挤兑现象的发生，但是这也表明存款保险对市场纪律的破坏性，从金融市场健康运行的需要看，挤兑通过减少银行贷款(甚至良好的贷款)从而保持流动性是存款人施加市场纪律的方式，并且挤兑及其引发的恐慌是银行危机传递到真实经济的途径(米什金，1996)，正如前文所述，因为缺少正常的银行破产清算程序，银行体系的健康运行就缺乏必要的市场制约，而缺少市场制约的金融体系必然是低效率的，因为这一体系不能避免道德风险和逆向选择。
其次，存款保险制度的道德风险影响到金融体系的运行效率。存款保险会削弱存款人监督银行的激励，银行也有动力从事高风险高回报的项目活动，监管者也可能形成对存款保险的错误依赖。
第三，存款保险的逆向选择会影响到存款保险制度本身的持续发展。在当前各国普遍采用的自愿性会员制度、并且保险费不与风险挂钩的存款保险制度下，市场机制作用的结果必然是使得健全的银行会自动退出存款保险制度以避免在存款保险制度中受损，最后往往只有最脆弱的银行留在存款保险制度内，而且需要付出高得多的保险费率。显然，这就直接威胁到存款保险制度的可持续性。
二、我国建立存款保险制度的当前意义
既然我国已经存在隐性的存款保险制度，而且当前我国金融体制和金融结构与传统存款保险制度之间存在种种的局限，那么，我们还有必要建立显性的存款保险制度吗？答案应该是肯定的，因为我们的最终目的是建立一个市场经济体制下的机构完善、制度健全的金融体系，在转变的过程中，现行的金融体制格局一旦发生变化，存款保险制度就有了强烈的现实需要，而且，存款保险制度也不能等到金融完全变革后再去建立，而是应当作为推进金融体制变革的必要配套条件去建立。具体理由如下： 首先，如果从公平角度来看，银行系统的风险应该由各个银行自己来承担，而不应通过税收或铸币税的形式向普通老百姓转嫁。 其次，如果不建立显性的存款保险制度，那么政府实施财政政策、货币政策的独立性将无法得到保证，因为无论银行的损失最终是由财政拨款还是由人民银行再贷款（或用外汇储备注资）解决，都会使政府在进行宏观经济调控时丧失一部分自主权。而且随着银行业对外和对内开放步伐的加快，银行间的竞争将会逐渐加强，如果国有银行、城市商业银行和农村信用社依然保持目前的资产状况，那么政府对它们实施救助的频率和范围肯定会逐渐增加。 第三，目前实行的隐性存款保险制度，各银行并不用定期交纳保险费，所以在这种制度下，银行的“道德风险”问题将比显性存款保险制度更为严重。已经得到注资或坏帐剥离的银行绝不会相信那些所谓“最后的晚餐”的说法。更为严重的是，在隐性存款保险制度下，金融当局根本无法通过实行差别保险费率等办法来改善各银行的“道德风险”动机。 第四，在隐性存款保险制度下，政府将不可能向银行业引入优胜劣汰机制，从而无法真正实现金融领域的市场化和高效率。一方面，在显性存款保险制度尚未建立之前，政府不可能完全打开银行业对内和对外开放的大门。因为这些新进入的私人性质的银行企业本应该被排除在隐性存款保险制度的庇护之外，但是，考虑到银行业发生危机的扩散效应以及银行体系在我国的重要地位，政府又必须把它们纳入到这个保险网之内，这是政府不愿意看到的事情。 另一方面，如果不建立显性存款保险制度，那么对银行的破产清算将很难实行，因为政府不可能不顾忌到恶性通货膨胀以及经济衰退的威胁而对大量资不抵债的银行强行推行破产。可以说，之所以银行挤提现象在国内并不严重，主要是因为政府并没有严格按照破产法对银行实施破产，如果这一条成为硬的制度约束，那么银行挤提将立刻成为现实.
三、建立符合我国金融结构现实的存款保险体系的基本设计
（一）加强宏观管理，立法先行
建立存款保险制度，虽然属于政策性保险范围，但决不能只用行政手段，必须立法先行。建立一个较为完善的存款保险制度。到目前为止，新中国还没有出现银行倒闭的现象，存款人没有这种经历，当然缺乏存款风险意识。但一旦银行破产付诸事实，将会对存款人造成巨大的打击。缺乏心理准备的存款人在银行危机来临时将会变得十分脆弱和敏感，由此形成的金融恐慌将更具传染性和破坏性，对银行的信任危机有可能殃及政府。因此银行监管高层必须有这种清醒的认识，并要引起政府的高度重视，及早酝酿，早做准备。首先要完成的是，组织有关专家制定《中华人民共和国银行存款保险法》，依法构建我国的存款保险机构。
（二）存款保险机构的设立世界各国（或地区）存款保险制度的设立，可分为三种情况：一是政府出资创
办并管理；二是政府与银行共同出资创办与管理；三是由银行业出资创办行业性质的存款保险。由政府出资创办并管理的存款保险机构，其优点是便于财政部的领导，有很大的权威性，但政府独资建立存款保险机构会进一步加重国家财政压力，也不利于调动各大银行参与的积极性。如果存款保险机构完全由银行业自行出资创办，则有助于减轻国家财政负担，但不利于提高存款保险机构的信誉和宏观调控能力，并且不利于政府的介入。鉴于存款保险制度的重要性，采用政府出资组建的形式比较好。存款保险机构可以作为新成立的银监会的下属机构，其业务活动接受银监会的监督和控制。这样，可进一步完善银监会的金融监管工具，强化其监督能力。至于资金问题，则可以考虑通过增发特别国债来予以解决。 （三）存款保险的对象 实施存款保险制度的国家大多数是以典型的“领土论”为基本原则，即保险对象的确定以其所在空间地域为原则。而且，大多数国家的存款保险的对象包括本国的金融机构和外国金融机构在本国的分支机构。因此，按照这一原则，存款保险对象应包括本国领土内的全部存款金融机构以及合资、外资金融机构。区域性的商业银行、城市合作银行及信用合作社规模较小，经营风险十分巨大。因此，存款保险对象至少应包括上述金融机构。中外合资银行及经营人民币业务的外资银行也应当成为存款保险机构的投保人。 （四）存款保险的范围 目前，居民储蓄是我国商业银行资金的主要来源。截止到2003年3月末，我国居民储蓄存款共计102024亿元，占银行存款的52%，1988年、1993年的两次“挤兑”风潮已是对我国银行业的考验，因此，保险重点应是居民储蓄。其次是企业存款。我国企业存款65720亿元，占金融机构存款总额的34%。这两部分存款占金融机构存款总额比重高达86%以上，这两部分存款有了保障，银行压力就将大为减轻。由于我国居民的金融风险意识尚不很强，在保险金额上不宜实行全额保险，而应采取比例与最高限额方式，促使储户对银行的经营进行监督。同时，要实行实名制储蓄，这既可以防止存款过分集中于大银行，又可对存款人的存款来源进行合法监督。 （五）存款保险的参与方式 现阶段我国的存款保险制度，可以考虑采取强制与自愿相结合的方式，要求所有除四大国有银行业机构参加人民币存款保险。这是因为在中国，行业自律比较差，加之我国居民及银行的风险意识不强，一旦采取自愿参加的形式，许多银行为了降低经营成本极有可能不参加存款保险，这样，存款保险制度就达不到预期的目的，也就失去了存在的意义；因此，应当强制这些中小银行参加存款保险；而作为国有银行的四大商业银行，在老百姓中的信誉本来就很高，建立存款保险制度，对它们来说，意义不是很大，因此对加入存款保险并不热心，甚至有抵触情绪；另一方面，四大国有商业银行由于历史原因背上了很重的包袱，提高资产质量的任务本已十分艰巨。如果再强制其参加存款保险，势必增加其经营成本，增加其提高资本质量的难度。这不利于金融市场的稳定，也与我们设立存款保险的初衷相悖。因此，我国存保险制度应采取强制与自愿相结合的保险方式，这样也可确保所有的银行业机构在同一水平上竞争，有利于金融市场的健康发展。 （六）存款保险的赔偿方式 关于存款保险的标的和金额，实行存款保险制度的不同国家（或地区）制定了不同的政策，但存款保险的赔偿基本上有两种方式：一是全额赔偿，二是部分赔偿。针对目前我国储蓄存款的规模、结构与自有资金较少的现状，遵循保护小额存款、促进存款增长、稳定金融市场的原则，规定保险理赔的最高额。根据上文提到的存款保险与人均GDP的关系以及我国的实际情况，这一最高理赔额可以暂定为10万元。在这一额度内给予100%的赔偿。超过最高点的增加额按递减比例赔偿。这种全额赔偿与部分赔偿相结合的方式，可以促使大额存款人谨慎选择银行，从外部督促银行加强安全性，促使其稳健经营。 （七）保险费率的确定 关于保险费率的确定，实行存款保险制度的不同国家（或地区），没有统一的标准，长期以来，西方各国均实行固定存款保险费率制度，保险金额取于存款总额，而与银行自身的经营与资产风险无关。固定存款保险费率虽然简便易行，但是在风险控制方面存在着天然缺陷。保险费率应当体现银行经营的风险，实行差别费率，经营好的银行和经营差的银行在保险费率上应该不一样，而且，实行差别保费费率可以促进银行加强自身业务和风险控制，提高资本充足比率，增强资产流动性，努力提高经营管理水平。浮动保险费率取代固定保险费率已成为存款保险公司费率的发展方向，为此，我国在确定保险费率时，应依银行经营的风险程度和存款类型的不同实行差别费率，这样还可以减少商业银行因参加存款保险而产生的道德风险。根据参加存款保险的金融机构的风险评估来确定不同的浮动保险费率，对风险程度较大的银行实行较高的保险费率，增加其经营成本，强化银行的风险意识，促使银行稳健运营。 总之，存款保险体系的建立对于维护我国金融体系的稳定具有极为重要的意义，它的建立将会有助于我国金融改革的进一步深化，促进我国金融结构进一步优化，为实现党中央建立全面小康社会的战略构想提供有力的保证。
资 料 来 源
参考文献：
1、“近年新建的存款保险制度及其启示”《中国金融》 2003.11魏志宏文
2、“理性看待存款保险道德风险”《上海金融》 2003 乔伟娟 易方方 于莉文
3、“防范金融风险的新概念：存款保险制度”《金融科学》1999-3齐天翔 朱戎文
4、“刍议存款保险制度－兼谈我国构建存款保险制度”《四川金融》1998.8 冯肇伯 张桥云文
5、“建立我国存款保险制度的思考”《财经理论与实践》1996.3刘泽华 王晓宁文
6、“我国建立存款保险制度的基本设计”《财经问题研究》1998.8高顺芝文
